全面貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度表明了中國(guó)政府高度關(guān)心水資源的基本態(tài)度，表達(dá)了社會(huì)各界對(duì)解決突出的水問(wèn)題的熱切期盼，表現(xiàn)了水利工作者奮勇進(jìn)取、不辱使命的堅(jiān)定決心。

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民安居樂(lè)業(yè)有著極端的重要性。2009年回良玉副總理提出我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度之后，水利部部長(zhǎng)陳雷提出建立水資源管理的三條紅線并代表水利部黨組進(jìn)行了全面部署。2011年中央一號(hào)文件明確了我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，并以專門章節(jié)和較長(zhǎng)篇幅深入闡述了“確立三條紅線，建立四項(xiàng)制度”等水資源管理的內(nèi)容和要求。

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視水資源工作，水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理工作取得了顯著成績(jī)。但必須看到，人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本國(guó)情水情，當(dāng)前我國(guó)水資源形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，水資源短缺、用水浪費(fèi)、水污染嚴(yán)重、生態(tài)與環(huán)境惡化等問(wèn)題尚未根本改變，嚴(yán)峻的水資源問(wèn)題已成為可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。與此同時(shí)，我國(guó)還將長(zhǎng)期處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的時(shí)期，再不加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，水資源支撐不住，水環(huán)境容納不下，社會(huì)承受不起，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將難以為繼。中央要求把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。為此，2011年中央“一號(hào)文件”將嚴(yán)格水資源管理定位為“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”，強(qiáng)調(diào)了用水方式轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要組成部分，這是基于我國(guó)基本國(guó)情和水情做出的現(xiàn)實(shí)選擇，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本要求，將通過(guò)對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各領(lǐng)域形成反向的倒逼和約束機(jī)制，以盡可能小的水資源消耗和水環(huán)境損失獲得盡可能大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

解決水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐和約束關(guān)系問(wèn)題，本質(zhì)上屬于處理人與自然的關(guān)系問(wèn)題。針對(duì)當(dāng)前水資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)度、用水浪費(fèi)和水環(huán)境惡化三類不同的問(wèn)題，需要?jiǎng)澏êw取水、用水和排水三個(gè)重要環(huán)節(jié)的“紅線”，即水資源開(kāi)發(fā)利用總量控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線。

落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度應(yīng)突出以下四方面：首先，管理目標(biāo)要更加明晰。2011年中央“一號(hào)文件”提出，到2020年，全國(guó)年用水總量力爭(zhēng)控制在6700億立方米，萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上，主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。本著穩(wěn)步推進(jìn)、逐步落實(shí)和目標(biāo)可達(dá)性的原則，水利部黨組研究提出了到2015年的水資源管理目標(biāo)是全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6350億立方米以內(nèi)，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比“十一五”下降30%以上，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.53以上，全國(guó)重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)到60%以上。其次，制度體系要更加嚴(yán)密。要在已有制度框架下，完善、細(xì)化用水總量控制制度、取水許可制度和水資源有償使用制度、水資源論證制度、節(jié)約用水制度、水功能區(qū)管理制度等各項(xiàng)制度的具體內(nèi)容和實(shí)施要求，提高制度可操作性和兼容性，形成系統(tǒng)的管理體系，使得每一項(xiàng)水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理行為都有章可循。再次，管理措施要更加嚴(yán)格。最嚴(yán)格的水資源管理制度突出制度的嚴(yán)謹(jǐn)、嚴(yán)肅和嚴(yán)厲的特性，強(qiáng)調(diào)制度的可操作性和具體實(shí)施。對(duì)取水總量已達(dá)到、超過(guò)或接近控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停或限制審批新增取水；對(duì)超過(guò)用水計(jì)劃及定額標(biāo)準(zhǔn)的用水戶，嚴(yán)格核減取用水量；對(duì)現(xiàn)狀排污量超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口等。最后，責(zé)任主體要更加明確。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度要進(jìn)一步明確政府、水行政主管部門和用水戶的責(zé)任。政府對(duì)本轄區(qū)水資源管理紅線指標(biāo)的落實(shí)負(fù)總責(zé)，主要領(lǐng)導(dǎo)人是第一責(zé)任人；水行政主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理水資源、落實(shí)三條紅線；用水戶履行節(jié)約保護(hù)水資源義務(wù)，依法接受監(jiān)督管理。建立健全有效的目標(biāo)責(zé)任與考核機(jī)制，落實(shí)責(zé)任。

同時(shí)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，需加快一系列的轉(zhuǎn)變。在管理理念上，加快從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變；在規(guī)劃思路上，把水資源開(kāi)發(fā)利用優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)約保護(hù)優(yōu)先；在保護(hù)舉措上，加快從事后治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變；在開(kāi)發(fā)方式上，加快從過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)向合理開(kāi)發(fā)、有序開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變；在用水模式上，加快從粗放利用向高效利用轉(zhuǎn)變；在管理手段上，加快從注重行政管理向綜合管理轉(zhuǎn)變。通過(guò)以上六方面的轉(zhuǎn)變，從管理理念到管理行為切實(shí)保障“三條紅線”的落實(shí)。

最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)質(zhì)是建立一套任務(wù)可分解、可操作、可檢查、可考核、有獎(jiǎng)懲的制度體系。三條紅線把水資源管理變成了可量化的工作，監(jiān)督考核則把水資源管理明確為政府責(zé)任，解決了長(zhǎng)期以來(lái)困擾水資源工作的兩大難題。當(dāng)前最主要的任務(wù)是對(duì)全國(guó)“十二五”水資源管理目標(biāo)進(jìn)行層層分解，從流域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌，按省、市、縣三級(jí)行政區(qū)逐級(jí)明確水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)的主要指標(biāo)。此項(xiàng)工作涉及面廣，牽扯各方面利益，需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同配合。指標(biāo)分解需要遵循以下五個(gè)原則：其一，以國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》為依據(jù)。《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》作為國(guó)家水資源戰(zhàn)略規(guī)劃，是我們制定“十二五”水資源管理目標(biāo)的主要依據(jù)，各地區(qū)的指標(biāo)分解、測(cè)算需與《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》相一致。其二，充分尊重各流域的用水現(xiàn)狀。我國(guó)各流域及各行政區(qū)水資源條件各異，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡，水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)現(xiàn)狀也不盡相同。各地區(qū)水資源管理指標(biāo)的制定，既要考慮嚴(yán)格管理的要求，同時(shí)也要考慮用水現(xiàn)狀以及解決水資源問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)性和可達(dá)性。其三，與相關(guān)規(guī)劃全面銜接。近年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、千億斤糧食增產(chǎn)規(guī)劃以及部分區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，這些規(guī)劃對(duì)于保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。各地區(qū)制定的“十二五”水資源管理指標(biāo)，一方面要充分考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)布局及其用水需求，同時(shí)也要符合國(guó)家加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略部署，要堅(jiān)決遏制不符合流域和區(qū)域水資源承載能力的用水增長(zhǎng)需求。其四，考慮水資源管理工作客觀需要。我國(guó)水資源實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的重復(fù)管理制度，各地制定水資源管理指標(biāo)要從遵循水資源自然規(guī)律和客觀規(guī)律出發(fā)，統(tǒng)籌流域管理和行政區(qū)域管理，將地表水、地下水和其他非常規(guī)水源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。其五，注意水資源管理目標(biāo)間的銜接關(guān)系。用水總量控制指標(biāo)與用水效率控制指標(biāo)和水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)之間聯(lián)系密切，所以用水總量控制指標(biāo)的制定，要考慮流域和行政區(qū)域用水水平和節(jié)水現(xiàn)狀與潛力等因素。江河湖泊水資源開(kāi)發(fā)利用程度和規(guī)模與水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)密切相關(guān)，因此行政區(qū)域水資源管理目標(biāo)分解時(shí)，要注意分析各個(gè)指標(biāo)間的有機(jī)聯(lián)系，要互相銜接。

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度表明了中國(guó)政府高度關(guān)心水資源的基本態(tài)度，表達(dá)了社會(huì)各界對(duì)解決突出的水問(wèn)題的熱切期盼，表現(xiàn)了水利工作者奮勇進(jìn)取、不辱使命的堅(jiān)定決心。在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各部門的密切配合下，最嚴(yán)格水資源管理制度將會(huì)得到全面的落實(shí)和執(zhí)行。