排污與治污:誰與誰在博弈?

2011-01-01 00:00:00衛水言

黃河黃土黃種人·水與中國 2011年4期

盡管人們的視線逐漸從“3·11”日本地震海嘯的慘烈中淡出，這個春夏之際的四月多了一些平靜，沒有干旱蔓延，沒有洪水肆虐，但此起彼伏的水環境污染事件還是在不斷撞擊人們的眼球，似乎在提醒我們，水污染事件頻發正成為一個常態，它如影隨形，并沒有走遠。

明星企業形象與“污染大戶”角色

寧夏美利紙業不“美麗”

4月初，寧夏美利紙業因天然氧化塘嚴重污染被媒體曝光，引起廣泛關注和議論。《人民日報》發表評論稱之為“污染慣犯”。因為美利與污染聯系在一起，不是一次兩次了。先有在沙漠底下偷埋排污管，將污水直排黃河；后有放著環保設施曬太陽，任污水直排沙漠，造成地下水污染。這是一家在環境保護上絕對稱得上劣跡斑斑的企業。據報道，美利紙業曾多次因污染問題遭到環保部的處罰。就在2010年10月，環保部西北督查中心還責令美利紙業對其嚴重的污染問題限期整改。

但與社會頗為詬病的形象不同，它是一家業內馳名的大型造紙企業，也是當地毫無爭議的利稅貢獻大戶。即便有這么多的污染前科，也沒影響美利紙業的滋潤日子，它“不僅活得好好的，而且在證券市場還因為重組概念受到券商的追捧”。

查閱這幾年的水污染名冊，與美利一樣同屬“慣犯”級別的公司不止一家，新疆天業、紫金礦業等多家上市公司在自己創造巨額利潤的同時，給當地留下千瘡百孔的傷疤，甚至帶來慘痛的污染事故，嚴重影響環境安全。

河北“明星企業”的“雙貢獻”

與寧夏美利紙業一樣有著“異化”身份的還有河北誠信有限責任公司等當地利稅大戶、擁有眾多榮譽稱號的“明星企業”。據新華社報道，河北誠信有限責任公司等20多家化工廠是當地的利稅貢獻大戶，但同時也在較長時間里是排污大戶。多年來，他們將含有氰化鈉等毒素的污水大量排放，造成幾個村莊的地下水和農田被污染，部分群眾被迫買水度日，當地村民不敢吃自家種的糧食。

據調查，記錄在元氏縣環保局提供的排污企業名單中的河北誠信有限責任公司，去年貢獻的利稅占到了元氏縣當年財政收入的近四分之一。河北誠信有限責任公司總經理智群申說，企業有20多年的歷史，目前已成為中國主要的氰化物及其衍生物生產基地之一，年產值20億元。“公司已通過有關環境管理體系認證，氰化鈉等產品在國際上享有極高的信譽和知名度”。另外，公司還獲得“河北省優秀民營科技企業”“中國化工500強企業”等榮譽稱號。

但當地百姓卻深受其污染之害。一些村民質疑說，企業雖然通過環評認證，如果在執行中不按環保標準排放，照樣造成污染。針對當地干部“元氏縣已投入上億元治污”的說法，部分群眾認為，污染問題并未解決，群眾生產生活依然艱難。

面對污染造成的當地吃水困難、莊稼減產等問題，當地“政府協助企業拿錢平事”。經過政府部門“協調”，從2005年開始，排污企業開始向村民發放“排污補償金”。污染情況日益嚴重，“補償金”也在增多，2010年達到150萬元。

但當地一些干部群眾認為，按照環保法規，有關部門應當嚴厲處罰污染企業，問題嚴重的要關停。當地政府沒有這樣做，而是“協調”企業花點錢補償了事。這等于讓企業排污合法化，損害了百姓權益。“政府部門幫助企業拿錢擺平事，這說不過去。”南蘇村一些村民說，“村里的污染越來越嚴重，前年每畝地補償200元，去年漲到了400元，即使這樣也不能彌補給村民造成的經濟及健康損失。企業出點錢，可能就認為排污理所當然了。”

北蘇村、李村的部分村民說，這幾年村民患惡性疾病的人數有增多趨勢，“這都是污染造的孽”。據該縣縣委宣傳部負責人介紹，近兩年元氏縣先后投資200萬元給受污染村打了5眼深井，采取聯村集中供水的方式，鋪設了供水管道，并有水質達標檢測報告。

對此，一些村民說，寧愿外出買水喝，也不敢喝村里的地下水；自己種的小麥依然不敢吃，要跑到外地兌換成面粉。他們解釋說，不清楚污染到什么程度了，還是心有余悸。

“技術先進企業”的跨省污染

此類事件還發生在河南。而它所造成的影響卻不僅僅局限于河南，與之毗鄰的山東省部分區域也遭受污染之痛。

據新華社報道，今年3月下旬以來，山東省莘縣環保局例行監測時發現，徒駭河入山東境內的畢屯斷面水質持續惡化，“造成了山東莘縣數十畝小麥中毒”。

事件發生后，山東莘縣環保局、聊城市環保局、山東省環保廳、河南省環保廳、山東省政府、水利部海河水利委員會以及國家環境保護部等各級各部門連鎖反應，一場跨省界水污染防治戰役就此打響。

國家環境保護部部長周生賢作出指示；環境保護部副部長張力軍專程赴山東省莘縣和河南省南樂縣，現場督導檢查徒駭河跨省界污染事件應對處置工作。

很快，污染來源查清：河南省濮陽研光鵬程生物制品有限公司、閆建軍飼料添加劑廠兩家企業是造成此次事件的主要污染源。

據了解，濮陽研光鵬程生物制品有限公司是濮陽市鵬程化工有限公司和日本研光通商株式會社合資創辦的中外合資企業，駐地南樂。它是國內木糖、木糖醇行業中生產規模最大、技術最先進的現代化企業之一。

對于此次水污染造成的后果，他們將通過四級提水將山東莘縣段的污水全部回提河南南樂，利用永順溝入徒駭河入口處的河道及河灘設置臨時污水處理設施進行處理。

據南樂縣政府一名負責人介紹，4月9日以來，該縣共投入人力8000余人次，每天出動大型挖掘、裝載機械約50臺，投用抽水機、泥漿泵共30臺，挖子溝、修土壩，架設輸水管道萬余米，建設臨時專用污水處理站1座。據稱，他們計劃4月中旬可將下泄到莘縣境內的污水全部抽回到南樂縣境內，5月初全面完成南樂境內污水處理任務。

不可謂不興師動眾，代價不可謂不高。

據稱事件發生后，南樂縣對研光鵬程生物制品有限公司采取了斷電停產、查封賬戶、立案偵查等措施。

在4月份河南省環保部門通報的典型環境違法問題查處情況中，研光鵬程生物制品有限公司位列全省有18家被“掛牌督辦”企業，南樂縣涉水的建設項目被“區域限批”！

反思與追問：老鼠與貓斗智斗勇的怪象背后

如果把排污企業比喻為偷偷摸摸行不義之舉的“老鼠”，而把治污之正義力量比做“貓”的話，那么現實中的排污與治污之爭，無異于延續了物種之間“貓與老鼠”生存斗爭的特性。

而現今事實往往是，“老鼠”穿上了華麗的外衣，作出了冠冕堂皇的“貢獻”，而“貓”卻得了軟骨病、近視病。治污倍顯乏力無助，而排污者卻可以趾高氣揚、光鮮華麗，可以傲視甚至藐視“民生安危”。

引述《人民日報》的一篇評論觀點：個中原因，可以概括為法不嚴、賬不清、心不齊。

所謂法不嚴，就是現有的法律法規對污染行為的處罰力度尚不足以震懾違法，導致守法成本高、違法成本低。美利紙業在被處罰后，也曾想洗心革面，打造污水循環利用系統，其紙漿公司污水處理廠總投資2.65億元，可謂不惜血本。可是在高額的運行費用面前，公司又投資改建管道，將污水直排沙漠。追求利潤是資本的天性，寧冒被處罰的危險也要這么做的企業，心里肯定早把賬算得清清楚楚。這讓人想到曾多年雄踞全球500強企業榜首的英國石油公司。在墨西哥灣漏油事件發生后，這家公司不僅面臨巨額罰款，而且市值蒸發700億美元，有人預言，漫長的訴訟和賠償必將拖垮這家石油巨頭。如果我們的違法企業也面臨這樣的前途，誰還敢以身試法？

賬不清，就是社會成本大賬算不清。美利地處沙漠邊緣、黃河上游，雖然企業對當地財政、稅收貢獻不小，但是與這個“污染慣犯”對環境造成的長期影響來比，這點錢可謂是蠅頭小利。要恢復沙漠地下水質，要治理被污染的黃河，企業的那點稅收遠遠不夠。然而，一些地方政府部門算不清大賬，不僅對排污大戶疏于監管，甚至成為污染行為的保護傘。

心不齊，是指公眾參與保護環境、監督污染的心不齊。光鮮時尚的“蘋果”系列電子產品，在其生產過程中危害工人的健康，被稱為“有毒的蘋果”，可是這些電子產品奇貨可居，折射的是公眾對企業環境行為的冷漠。因為公眾參與不足，消費者的購買行為難以對污染企業形成“綠色選擇”壓力，污染企業的產品依舊能暢銷，日進斗金。如果公眾能夠齊心協力，自覺抵制污染企業的產品，無論是什么樣的“污染慣犯”，恐怕他們的日子都不會好過。

4月份一個由民間環境保護組織“自然之友”發布的年度環境綠皮書《中國環境發展報告（2011）》指出，中國企業履行環境責任的意識和行為均存在很大的問題。中國的環境、環境法治和環境正義，在企業污染面前，正接受著嚴峻的考驗。

清華大學公共管理學院社會政策研究所執行所長李楯教授指出，面對嚴重的環境和社會問題，我們必須盡快行動起來，突破改革的體制機制障礙，通過全面改革，改變產業結構和經濟增長方式，引導國民改變消費模式，治理污染，減少碳排放，節約資源，發展循環經濟，修復生態，走出困局。

環保法制的力量有多大？

據了解，中國環境立法從1979年到今天已經有30多年時間。

從1979年到2010年，中國制定的與環境資源能源以及清潔生產相關的法律法規有30部左右。從1979年到2010年，全國人大及其常委會制定的法律法規在270到280部之間。由此可以看出，涉及環境資源、能源、生態、自然保護的法律法規占到了中國全部立法的十分之一，立法強度不可謂不大。同時，中國的環保機構也在不斷發展和擴張，各級環保隊伍逐年擴大，環保機構執法體系已經建立，監測機構也在不斷地增加。

但是當前環境問題的嚴峻程度依然觸目驚心，令人擔憂。4月21日在人民大會堂召開的中國環境宏觀戰略研究成果發布會上，由中國工程院和環境保護部牽頭組織完成的中國環境報告認為，中國當前的環境狀況是“局部有所改善、總體尚未遏制、形勢依然嚴峻、壓力繼續加大”，環境壓力比世界上任何國家都大，環境資源問題比任何國家都突出，解決起來比任何國家都困難。

與之相對應，我們看到的是各類環境污染事件此起彼伏，因污染引發的疾病不斷見諸報端。論及水污染事件發生頻次，一份2001年到2004年的統計數據表明，這四年間全國發生的大小水污染事故有3988起，平均每年近1000起。同樣有統計研究顯示，1996年以后，中國的環境污染糾紛每年以20%到25%的速度在增加。

長期致力于環境法研究的北京大學法學院教授、博士生導師兼中華全國律師協會環境法委員會主任的汪勁，為我們分析了環保立法本身存在的幾個值得思考的問題。

第一是法律法條規范與立法目的有時候是相悖的。他說，這種情況很多，比方說我們有排污標準，同時我們的法律規定企業可以超標排污，只要你繳納排污費。如果你不繳納排污費的話，你就違法了。也就是說，你只要交排污費就不違法。這是有悖于環境保護制度本身的。

第二是環境影響評價制度。環境影響評價本身是一個事前的預防，但是據有關條文規定：沒有做環評要上馬的話，你要補辦環評，如果補辦了環評你就合法。所以當前大量有風險的、選址不當的、嚴重危害人民生命財產安全的一些企業都是“先上車后買票”，補辦環評。我們到各個地方做過調查，補辦環評的比例大約為50%。

汪勁教授指出，環評補辦和正常審批的差異有多大呢？補辦環評的通過率等于或者高于正常環評通過率。一般情況下，環保部門不會阻礙環評報告書的通過。也就是說有很多嚴重危害環境的企業可以先拿到土地證和其他部門的許可，然后進行前期的三通一平，在事實已經形成以后再來補辦，通常補辦的環境影響評價更容易獲得通過，所以這是一個隱患。

第三是排污收費制度。排污收費從1979年到2008年在不斷地上升，并不是排污收費處罰不斷變嚴格，而是排放污染物不斷增加。也就是說，你收費越多表示超標排放的情況越嚴重。

第四是公眾參與和信息公開。公眾參與和信息公開現在最大的問題就是有原則，但沒有執行制度和保障措施。公眾參與和信息公開目前是一個很重大的缺憾。有時候公眾想要的數據得不到，你得到的都是你不想要的。

第五，超標污染，責令限期治理。原來說是限期一年，但實際上一年以上的大量存在，環保部門也不敢關，省市領導也不會讓它關閉。所以最后的結果就是環保執法常用的手段就只有罰款。但環境被污染了，你再處罰它有何用？它是對第三方的損害，你老去處罰它，實際上效果不是很好。而現實中，我們恰恰把行政處罰的手段放在第一位，限期治理在地方根本發揮不了多大作用。

汪勁認為，中國環保法制30年的現實令人尷尬：一方面環保法律“批量產出”，環保機構不斷升格；另一方面環境質量狀況卻沒有根本好轉，反而局部惡化。

概括地說，環保立法的缺項空白、立法規定太過原則，缺乏可操作性以及法律規定不合理；環保執法的自身能力、物力和財力不足，環保部門執法不規范，不作為，執法標準不統一以及違法作為；同時，司法對環保部門的支持、對污染受害人的救濟還遠遠不能令人滿意，而面對企業的惡意違法，公眾和社會等關聯主體還無能為力，等等。這些都是環境法制面臨的問題。

這種狀況的法治根源，在于我國主要的環保法律制度并沒有發揮應有的效應，往往因受制于種種因素而打折扣。同時，將經濟增長指標視為領導干部政績考評制度中的重要因素，政府或者部分官員出于純粹短期經濟利益和政績的考慮，對其應盡的公共職能棄之不顧，甚至阻撓環保法律的執行。

從環境法制的角度看，也許排污與治污的這種博弈，考驗的是傳統治理模式與現代法制理念如何統一。