促進基本公共服務均等化是政府建設的內在要求

2011-01-01 00:00:00歐陽克剛

陜西行政學院學報 2011年2期

摘要：我國“十二五”規劃明確提出，要提高政府保障能力。促進基本公共服務均等化。促進基本公共服務均等化是政府建設的內在要求。是由政府的本質特性決定的。從組織特性來看，政府具有公共性，政府職能的本質在于提供公共產品與服務：從科學發展的視角來看，政府提供基本公共服務是我國經濟社會發展的客觀要求。塑造服務型政府是促進基本公共服務均等化的重要途徑。

關鍵詞：政府組織；政府建設；服務型政府；基本公共服務均等化

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9973(2011)02－0005－04

我國《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，著力保障和改善民生。必須逐步完善符合國情、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。提高政府保障能力。推進基本公共服務均等化。這段話明確提出了今后五年政府工作的核心任務，更是對政府職能本位的重申。“十二五”規劃中提出的“提高政府保障能力”，這一表述標志著我國在基本公共服務領域的工作思路進一步清晰，明確了基本公共服務的責任主體是政府。

一、提供基本公共服務是由政府的特性決定的

一般認為，對政府組織的評價，公共性和先進性是兩個關鍵因素。現代政府的本質特征，或者說政府的現代性體現于其公共性。公共性是政府產生和存在的基礎和前提，是社會主義國家政府的本質體現。政府組織的先進性取決于政府組織的公共性。從而，對政府職能的研究，應對政府組織的公共性進行分析。

(一)政府組織的公共性及其內涵

政府的公共性，指的是政府產生、存在的目的，是為了公共利益、公共目標、公共服務以及創造具有公益精神的意識形態，實質是政府將公民的利益作為公共行政的首要原則，保障和實現公共利益。

政府公共性的內涵在于政府的公共所有屬性，也就是說，政府的公共權力之根源和公共職位之外顯，都是屬于國家的，屬于構成國家的社會公民。公民是一個不反映其特定階級屬性的概念，因而具有“公”的特質。與公民相對應的政府管理，應當具有名副其實的公共性質。從而，政府的公共性是通過政府權力向社會公民開放的徹底程度等表現出來的。政府公共性的核心是將公共性和管理目的的公益性相結合，強調政府應當為公眾服務。體現公共利益的基本點。

從組織特性角度看，政府的職能范圍應當取決于市場和社會的需要。政府組織的特性之一，在于政府與市場等組織的區別。政府職能與市場功能的區別，關鍵在于政府專門為公民提供公共產品和服務。從機制上來看，那些具有公共品性的社會服務項目依靠市場機制難以實現充分供給，這也是政府組織產生的重要理由之一。

從組織形態上來看，政府是唯一的，一個國家、一個地區不可能有兩個政府。政府之所以有存在下去的理由與必要，不僅因為它的職能具有不可替代性，而是因為它擁有私人組織所不具有的“公共靈魂”和“社會良心”。

從組織目標角度看．政府是公民為了更好地保護自己的生命、財產和自由而締約的產物，那么，政府就應該以公民為導向、為中心。為公民服務。政府一切行為的目的只能是而且必須是為了推進公民的利益，包括公民個人的合法利益和所有公民共同的利益。我們的政府是人民政府，人民政府是一個為實現公共利益而存在的組織，是不應當具有自身的特殊利益的。

(二)政府職能的本質在于公共產品與服務

政府工作的本質就是為公民提供公共服務，正如行政理論大師古德諾所述，政府機構的使命，是要提倡一個盡可能有效率的行政組織，這一切都是為了有效地提供公共服務。中國共產黨及其所領導的人民政府以自己的實際行為表明，除了最廣大人民的利益。沒有自己特殊的利益。政府理論認為，實現公民的正當權利和滿足公民的正當利益是政府不可推卸的責任。只有政府從權力本位向責任本位過渡，公民也才能從義務本位向權利本位轉變。政府執掌公共權力的合法性基礎除了制度資源之外，還必須擁有價值資源。“服務”恰恰是這一價值資源的體現者。因此，服務政府明確了公共權力的歸宿。

從歷史變遷的角度看，政府行政模式經歷了三個不同的發展階段，即統治行政、管理行政與服務行政。這三種行政模式相對應的政府形態也就分別是統治型政府、管理型政府和服務型政府。服務型政府的一個重要特征是政府為社會提供基礎性公共產品和公共服務。從提供的產品和服務來看，現代經濟學通常把產品分為公共產品和私人產品，基礎性公共產品和服務是市場、企業和個人不能或不愿提供的。公共產品所具有的受益非排他性特征，決定了公共產品不可能直接由市場提供。這個任務也就只能落到政府組織身上。

溫家寶總理在2004年就提出了我國要建立服務型政府，從而也表明我國政府的行政模式要轉變為服務行政，這種服務性質實質就是為我國公民提供公共服務。我國“十二五”規劃進一步明確了政府應該更多地提供“基本公共服務”，而不是一般性的公共服務。這是因為，政府對一般性公共服務如公共交通、基礎設施、除義務教育外的學校、醫院等建設負有責任，但提供方式可以采用多種形式，有些需要政府直接提供，有些則可以通過政府購買、特許經營、委托代理、服務外包等形式由企業、行業組織、民辦組織或社會中介機構提供，而且機制也可以相對靈活。而那些確保人人享有基本生活保障的內容，如公民就業、社會養老、基本醫療、社會救助、公共環境、義務教育等等，則屬于基本公共服務，雖然可以有各種提供方式，但主要應由政府提供，并且責任在政府。黨的十七屆五中全會也對政府職能本位的回歸做出了明確的要求。

(三)推進基本公共服務均等化乃是政府行政目標使然

基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的、大致均等的公共產品和服務。是人們生存和發展最基本條件的均等化。基本公共服務均等化不是簡單的平均化和無差異化，而是指全體民眾不論其地域、民族、性別、職業、收入及社會地位的差異，都能公平可及地獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務，所強調的核心是機會和效果的均等。

實現公共服務均等化，是現代政府追求的目標。從19世紀末期到20世紀70年代末期，西方發達國家為克服自由資本主義的弊端，強化政府對公共經濟領域的壟斷地位，推動公用事業等重要行業的國有化，建立和完善公共財政體制，基本實現了公共服務均等化或均質化。20世紀80年代以來，為進一步提高公共服務水平，世界各國政府積極探索國有公共企業私有化、政府與私人企業合作制等改革舉措。百余年來，各國為實現公共服務均等化積累了豐富的經驗，為推動政治文明起了重要作用。

二、提供基本公共服務是我國經濟社會發展的客觀要求

自改革開放以來，隨著中國經濟建設的快速發展，公共服務的范圍不斷擴大，服務質量有了顯著提升，經濟、社會、文化等各個領域的成果都一定程度地通過公共服務為人民群眾所共享。但總的來看，我國基本公共服務不僅存在“供給不足”總量不足和水平不高的問題，人民反映最強烈的還在于非均等化問題，也就是享受基本公共服務的機會不均等。這主要體現在不同地區、不同職業、不同年齡等的群體在享受公共服務的水平和程度上出現失衡。總之。諸多問題的有效解決亟須政府轉型，即由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變，大力推進基本公共產品和公共服務均等化，提升國民的幸福感。

(一)黨的理論創新為政府提供基本公共服務奠定了理論基礎

馬克思主義國家學說的重要原理之一是主張政府組織形式必須反映國家本質，服務于國家本質。我國的政府是人民當家作主的政府，是代表廣大人民的最高權力機關的執行機關，當然要為人民服務。

一代代的中國共產黨人，為了新中國的崛起，持續進行著理論的創新，指導著中國革命和建設的實踐逐步推向深入，走向現代化。科學發展觀是指導我國全面建設的發展的馬克思主義創新成果。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。科學發展要求政府將維護最廣泛人民的根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。科學發展要求統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。“以人為本”和“統籌兼顧”，為實現公共服務均等化提供了科學的理論基礎。

基本公共服務的屬性在于它的公共性、普惠性和社會公平。我國“十二五”規劃還特別提出，基本公共服務體系既覆蓋城鎮居民，也覆蓋農村居民，特別是社會養老保險、基本醫療保險和社會救助要實現城鄉全覆蓋，推動基本公共服務均等化。

(二)公共服務是全體人民共享發展成果的迫切需求

社會發展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進基本公共服務均等化，是實現人人共享社會發展成果的必然選擇。換句話說，基本公共服務均等化是過程，共享社會發展成果是結果，它們在本質上是一致的，都是要維護社會公平。

改革開放以來，我們用30多年走過發達資本主義國家上百年走過的路程，特別是經過“十一五”的快速發展，我國經濟社會各項事業都取得了巨大成就，經濟的發展更是舉世矚目，在許多領域達到發達國家的水平。但是與經濟發展的進程相比，我們在社會管理、公共服務、社會保障等方面與發達國家的差距仍然很大，這也是我們前幾年所說的“經濟一條腿長，社會一條腿短”的現象。社會成員享受基本公共服務的水平與發達國家相比差距更大，特別是城鄉之間、區域之間、行業之間的差別非常明顯，引起了一些區域、行業的社會問題，甚至影響到社會穩定。從改革開放初期的“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”，到近幾年人民生活雖大幅改善，但許多人不滿意，上訪、群體性事件不斷發生，且逐步升級，其中不均等是很重要的原因，這證明了自古以來中國人傳統的不患貧、患不均的思想根深蒂固。同時。我國歷史形成的二元結構問題對實現均等化是一個不可逾越的障礙。當前，通過實現基本公共服務均等化，讓人民共享改革發展成果，是解決民生問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、體現社會公平的迫切需要。

(三)實現公共服務均等化是社會公平正義與和諧的基本保障

當前我國社會正處于生存型社會向發展型社會的轉型期，各種壓力與矛盾全面凸顯。從社會需求來看，廣大人民群眾已經基本解決了溫飽問題，進而對義務教育、基本醫療和社會保障等基本公共服務提出了新的要求。從利益關系來看，在全社會經濟建設取得巨大成就的同時，利益主體在城鄉之間、東中西之間以及群體之間的差距仍然持續擴大，這些差距如果解決不好，就可能為構建公平正義的和諧社會埋下隱患。政府推行的公共服務均等化必將成為緩和與化解各類矛盾的潤滑劑。

從發展理念來看，生存型社會的“物質本位”已經被發展型社會的“以人為本”理念取代，從社會到個體，人們自身的發展受到更多關注，這種自身發展最直接的體現就是對基本公共服務產生實際需求。因此，推進公共服務均等化。有助于滿足社會成員對公共服務的需求，有助于縮小初次分配可能造成的不平等，為貧困人口和有可能陷入貧困的低收入群體提供基礎的保障，為弱勢群體提供基本的經濟機會，更有助于推進社會平穩發展。

(四)促進公共服務均等化是社會建設過程中的制度安排

基本公共服務均等化自“十一五”規劃提出，在黨的十六屆六中全會和十七大報告中都有重要闡述。2008年2月胡錦濤總書記在中共中央政治局第四次集體學習時提出要在經濟發展的基礎上，不斷擴大公共服務；逐步形成惠及全民的基本公共服務體系：圍繞逐步實現基本公共服務均等化的目標，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。2009年12月中央經濟工作會議提出要繼續推進基本公共服務均等化。在“十二五”乃至“十三五”期間。基本公共服務均等化都將作為重大政策而得到高度重視、大力推進。這些觀點從政策的角度指明提高和擴大公共服務應當成為我國深化行政改革的方向和主線，所以說公共服務均等化是為社會建設作出的制度安排。

推進公共服務均等化，提高政府公共服務績效管理水平，強化各級政府和政府各部門的責任，促進政府內部競爭機制的形成，有利于健全我國公共服務供給中的公共財政制度、地區間和城鄉之間資源的公平配置制度、公共醫療保障制度等各種體制機制，引導各級政府逐步樹立以公共服務為中心的政府職能觀和績效觀，形成良性循環機制。

三、塑造服務型政府，促進基本公共服務均等化

當今形勢迫切要求政府加快職能轉變，建立公共服務型政府，履行好社會管理、公共服務方面的職能。特別是要針對當前政府在基本公共服務領域存在的“越位、錯位、缺位”現象，及時有效地開展相關改革，使政府的公共服務職能從越位、錯位、缺位回歸原位。構建服務型政府，是黨中央的明確要求，是社會發展的需要，也是廣大人民群眾的期待。如何通過塑造服務型政府，推動基本公共服務均等化，除了在提高政府提供基本公共服務的財政能力，形成規范、合理和可持續的公共投入機制及投入水平正常增長機制，以及如何改善支出結構和方式等之外，還應該從以下幾個方面著手：

(一)塑造服務型政府首先要強化服務意識

受中國傳統文化中等級觀念和“官本位”思想的影響，政府履行職能的過程中自上而下出計劃、下指令的方式比較多，而與市場經濟相適應的服務意識和法制意識顯得淡薄，當前中國行政改革的方向就是要實現由管制型、管理型政府向服務型政府轉變，這就要求政府改變傳統的行政文化，塑造“公仆意識”和“服務意識”，建立以公民為導向的公共服務文化。“建設服務型政府根本標志是看政府公共服務職能是否強化，也就是說政府提供的公共產品和公共服務是否到位，是否不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。”打造服務型政府，相應職能部門及其工作人員，應時刻清醒地認識到自己扮演的“服務”角色，當好裁判員。制定好規劃、維護好秩序。在正常的市場經濟規則和秩序運行范圍內，權利之手切不可大包大攬，越俎代庖，要理清中央與地方、上級與下級、政府與企業的關系，該市場提供的歸市場，該政府提供的歸政府。通過實現政府對自身權力的約束，在制度和源頭上保證政府職能的轉變，從而為切實加強公共服務創造更好的制度環境。

(二)將構建基本公共服務體系作為政府轉變職能的重要途徑

構建全民均等享有的基本公共服務體系是構建社會主義和諧社會的目標之一，是促進社會公平、公正、維護社會和諧安定、確保人民共享發展成果的重大舉措。提供基本公共服務是政府的責任之一，這就是說，政府是一種服務型組織，為人民提供服務的政府應該是服務型政府，與我們黨一貫的“人民政府為人民”本質上是一致的。一方面。政府轉型是構建基本公共服務體系的制度基礎：另一方面，基本公共服務體系的構建是政府職能轉變的重要途徑。這個體系既包括公共教育、公共衛生、公共文化等社會事業，也包括公共交通、公共通信等公共產品和公用設施建設，還包括解決人的生存、發展和維護社會穩定所需要的社會就業、社會分配、社會保障、社會福利、社會秩序等公共制度建設。這些公共服務產品和公共服務的提供，是政府推進基本公共服務均等化，調控城鄉之間、地區之間、社會成員之間收入差距、促進社會公平正義、保障社會安定有序的制度性手段和機制。

(三)加大社會公眾對政府職能轉變的評價

對政府履行職能缺乏有效的監督是導致公共服務不規范的重要原因。當前在公共服務提供方面存在不同程度的管辦不分、自管自監的問題，政府職能部門既進行社會管理，又直接經辦涉及公共服務的社會事業，由于缺乏有效的外部監督機制，很容易導致公共服務提供機構的利益集團化和剛性化，從而降低基礎公共服務的質量和均等性。服務型政府服務質量的好壞，應該由服務對象來評價，公共服務的質量就應該由公民來評價，將部分行政等級評價權轉化為社會公眾評價權力，使公民參與國家事務的管理和監督，必然有利于公共服務的公平性和均等性，勢必推動政府職能的轉變。陜西省目前推行的社會治安綜合評價的辦法就很好，讓群眾參與并作出最后的評價。“十二五”時期應在建設服務型政府的基礎上，完善體現科學發展觀要求的評價體系。一方面，要把對各級政府的評價標準從經濟增長績效逐漸轉向人的全面發展水平。如聯合國開發計劃署的“人類發展指數”，即綜合了人均收入、人口受教育水平和健康水平等指標形成的一個綜合指數來衡量人的全面發展水平：另一方面，在評價方式上應該有社會公眾的參與。

(四)改進政府管理方式，提高服務效率

要按照社會主義市場經濟體制的要求，堅持政事分開，政企分開，政府與市場中介組織分開的原則，讓政府在基本公共服務領域切實履行其宏觀調控等職責；進一步調整政府機構設置，合理界定政府職能，打造以人為本的服務型政府，從機制上、手段上提高政府的公共服務能力。通過大力推進政府管理方式變革，整合政府內部資源，調動社會力量參與公共服務的積極性，從而實現公共服務提供方式的多元化，是提高公共服務有效性的一個重要手段。尤其要利用現代電子政務等政府管理技術手段，強化政府內部的協調，減少行政審批層次，讓人民群眾享受便捷、高效的基本公共服務。電子政務的發展可以有力推進以服務公眾為導向的政府的建立，電子政務的實施過程，就是政府打破公共服務領域的壟斷，改變傳統的管理和服務手段，一方面提高了服務效率，政府以更快捷、更直接和更廣泛的方式為社會服務、為公眾服務。另一方面，我國傳統的“自上而下”供給機制，忽視了公民的基本要求，特別是不同群體的需求差異，導致了長期以來公共產品和公共服務供給結構和效果的失衡。電子政務的發展創立了新的公民需求表達機制，有利于拓寬和暢通公民的利益表達渠道，從而保證公共產品和服務的有效供給。

總之，實現基本公共服務均等化是我國“十一五”時期，甚至是今后很長一段時期的重要任務。它不僅關系到人民生活水平的根本改善和社會秩序的長期穩定，還影響著國民經濟的可持續發展和社會主義和諧社會的構建。促進基本公共服務均等化是政府建設的內在要求，這是由政府的特性和職能所決定的。各級政府應該責無旁貸地承擔起這個任務，重視提高政府的保障能力，并將服務型政府的塑造作為促進基本公共服務均等化的重要途徑。

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