論提高農民工參保率與保障水平

摘要：“十一五”末，我國農民工總數已達2.42億人。農民工在為我國現代化建設做出巨大貢獻的同時，其就業、社會保障等權益保障也取得長足進展。據最新統計，2010年底，農民工參加養老、醫療、工傷、失業等各項保險人數分別達3284萬人、4583萬人、6329萬人、1990萬人。相比2008、2009年進步顯著。然而從總體看，這個龐大群體參保率依然偏低。如何切實加強社會保障，提高農民工參保率和保障水平是值得研究的問題。

關鍵詞：農民工；社會保障：參保率；保障水平

中圖分類號：C913.7

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9973(2011)02-0037-03

目前，我國城市化進程不斷加快，農民工的數量迅速增，尤其是二代農民工的隊伍也逐漸壯大起來，成為當代新產業工人。近年來盡管政府有關部門在其就業、社會保障等權益保障方面做出了很大努力，但相對農民工現實的參保需求來講，農民工享受的社會保障程度仍然很低。在強調和諧社會的今天，無論是從實現社會公平的角度，還是從滿足農民工參保需求的角度，盡快將農民工這一特殊群體納入我國社會保障體系，并提高其保障水平，是十分迫切需要的。2009年的兩會上，農民工的社會保障權益等問題的解決被寫進了《政府工作報告》。2010年國務院總理溫家寶《政府工作報告》中關于保障和改善民生問題中也特別提出要積極推進農民工參加社會保險。

一、當前農民工社會保障的狀況

(一)從農民工參保率看

我國農村社會保障制度的建立還處于初始階段，覆蓋范圍非常有限，能夠納入農村社會保障框架的農民工人數也非常有限。所以，從總的狀況看農民工的參保率偏低。

根據民政部最近幾年的統計數據，2008年底，全國有2416萬農民工參加城鎮基本養老保險，參保人數約占農民工總數的10.7％；4266萬農民工參加了城鎮基本醫療保險，參保人數約占農民工總數的18.9％；有4942萬農民工參加了工傷保險，參保人數約占農民工總數的21.9％；有1549萬的農民工參加了失業保險，參保人數約占農民工總數的6.9％。2009-2010年有了很大的進步。據最新統計，2010年底，全國農民工參加養老、醫療、工傷、失業等各項保險人數分別達3284萬人、4583萬人、6324萬人、1990萬人。

(二)從社會保障模式看

進入新世紀以來，在部分有條件的地區就開始了一些有益的嘗試，做法各有不同，各有特色。也有了一些經驗教訓。實踐中，主要有幾種模式。

(1)與城鎮職工適用統一的制度模式。即農民工與城鎮職工一道，分別參與城鎮養老保險制度、醫療保險制度、工傷保險制度等。只是在個人繳費率和繳費基數上有所區別。此模式在北京、廣州、南京、南昌以及其他一些地方被應用。(2)考慮到農民工自身的一些特殊處境，為了降低農民工參保的費用，有的地區設計了較適合農民工的“綜合保險模式”，其主要特點是將農民工的幾項保險，如工傷、醫療、養老合為一體，按農民工能夠承受的較低的、統一的費率來繳費，得到了相當多農民工的認可。上海便是此項制度的創始者；上海規定綜合參保率為12.5％，成都規定為20％。(3)直接將農民工納入農村社會保障體系的“農保模式”。當然，這種類型的農民工只是短期在外打工，他們的根仍然在農村，還愿意將來告老還鄉。比如只是在當地鄉鎮企業務工的一些農民工等。筆者所在的福建省也把農民工納入新型農村養老保險的模式。可以說，這些有益的嘗試在推動農民工社會保障制度的初步建立方面發揮了很大作用。但從實際運行效果來看還不太理想，存在諸多方面具體問題。

(三)從保障水平看

根據前面數據我們可以看到，農民工雖然在進入社會保障制度方面有了一定的參保率，但還局限在養老保險、醫療保險、工傷保險幾項，至于失業保險、生育保險等仍與絕大多數農民工無緣。(我省廈門市在此方面做得較好。目前有47萬名農民工參加了養老、醫療、失業和工傷四項保險，2010年7月1日起，他們將自動納入生育保險體系。生育保險由用人單位繳納，個人不繳納。)在社會福利方面則更不用說，城市職工在工資收入外，還享有的如探親補助、交通補助、午餐補貼等各種職業福利，農民工大多是享受不到的。比如，在大多數城市，農民工尚不具備購買城鎮經濟適用房的資格與條件。當然，我們也看到政府有關部門在不斷努力使農民工的就業環境有所改善，培訓力度加大，一些針對農民工的公共服務也進一步改善。還有從社會救濟這道社會保障最后的安全網看，很明顯，一旦農民工失業或遇到其他困難等，他們就難以及時享受到社會救濟，城鄉最低生活保障制度暫時也覆蓋不到他們。那么，對于這些游離在城市和農村邊緣的農民工，貧困就會像幽靈一樣終身困繞，揮之不去。所以，有關部門要關注到低保邊緣群體和農民工家庭的困難，將救助政策適當惠及這些困難群眾。并且加大農民工失業保險工作力度，繼續擴大覆蓋范圍。

二、農民工社會保障制度的難點與分析

(一)從表象上分析

1．農民工自身的特點是其極大的流動性。這種流動性不僅反映在城市之間、城鄉之間、也表現在職業及單位之間。工作流動性大，工作場所不固定，他們寧肯相信薪酬“落袋為安”而不愿參加有一定繳費標準的社會保險。

2．農民工數量不斷增長．規模巨大。而且構成復雜、層次不一，他們對不同種類不同層次的社會保障的需求也存在較大差別。如“新生代”農民工則更希望與城市的居民有平等的待遇和平等的社會保障。他們對社會保障的要求越來越高。

3．農民工經濟收入上的障礙。農民工大部分分布在勞動密集型私營企業，工作和收入并不穩定，各種保險繳費門檻相對他們偏高。

(二)從深層次的原因上分析

1．人口流動壁壘。我國現有的嚴格戶籍制度、勞工用工制度和土地使用制度在很大程度上阻礙了勞動力市場的流動性。雖然，我國各地正陸續推行新一輪戶籍管理制度改革，一些省市已實行按居住地登記戶口，一些地方開始推進城鄉一體化改革。目標在于建立城鄉統一的戶口登記制度，放寬戶口遷移限制，引導人口的合理有序流動。然而，在戶籍制度改革深入推進的同時，一些深層次問題開始凸顯，如附加在戶口之上的教育、計劃生育、醫療、就業、社會保障、賠償等一系列配套改革亟待突破。這樣才能從根本上消除人口流動壁壘，使農民工的社會保障權益與城市居民相同。

2．有關政策在實際操作中的障礙。我國有關的法律法規并沒有拒絕農民工參保，但實際操作上遇到了一些困難和問題，主要是農民工工資較低，有的不愿參保；雇主為了減輕企業負擔，不想給農民工參保。并且有關立法對農民工社會保險的規定也只能是大體上的，無法進一步具體化。從而在實踐中將農民工排除在社會保障體系之外。而即使參保由于種種原因，其社會保險關系也無法根據其流動狀況而相應的轉移，或者是當農民工還鄉時無法與當地社會保險銜接。近年來，每年退保和轉移的參保人達80萬左右。春節前的一段時間成為農民工退保的高峰期，當然，隨著前面提到的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》2010年1月1日的正式實施，養老保險關系轉移接續有了突破性進展。2010年底這種較多的退保情況開始有了變化。近年來，在農民工參保方面，國家一直在探索相關政策。因此，要從兩個方面著手解決農民工參保的后顧之憂。一方面，要繼續完善異地轉移接續政策，異地轉移接續存在的問題是過去幾年農民工面臨的最大問題；另一方面，農民工參加社保有多種渠道，重要的是制度上給農民工穩定的預期。實際上農民工很希望有養老保障，但是目前對制度的不確定導致農民工在觀望。如果，沒有給農民工以政府公信力作為支撐的制度安排，農民工肯定不愿意參加。

3．社會保障資金方面的障礙。長期以來，我國財政用于社會保障方面的資金少之又少，用于農民工的社保資金則更不用說了。近年來我國城鄉社會保障制度有了長足的發展。社保資金所占財政支出比例也有了一定提高。畢竟我國特殊的農民工社會保障體系才處于初建階段，而且農民工人數規模巨大，社保覆蓋面廣，顯然在資金方面嚴重短缺。這就需要政府有關部門提高認識，在觀念上把農民工社會保障制度的建立看作是重要的事業，看作是解決我國城鄉二元經濟分割的重要的一步，進一步在財政資金上給予支持、鼓勵。如北京就對來京農民工較集中的企業和居民生活急需的家政、護理等行業，開展免費職業技能培訓，并給予適當職業培訓補貼。2009年度財政安排1億元資金用于來京農民工專項職業介紹和職業培訓補貼，吉林也要求把對進城農民工的職業培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經費納入財政預算。

三、分層分類，切實提高農民工社會保障的參保率和保障水平

面對以上改革難點，政府有關部門要摸清農民工的真實需要，分層分類吸引他們參保。調查顯示，農民工的不同特征決定了他們所需要的保障是不一樣的，因此，應盡可能從實際出發，有針對性地做出制度安排。

例如，就農民工就業的穩定性來看，可區分不同情況具體操作。對于長期在城市工作，有著相對穩定的住所和收入來源，其職業身份已完全轉變，愿意進入城鎮社會保險制度的這部分農民工可直接讓他們進入；而對那部分雖然長期在城市務工，但工作極不穩定，經常是跨地區流動的農民工群體，則可以設計過渡性的社會保障體系，優先解決其當前較突出的基本保障問題，如工傷保險、醫療保險，而對于另外一部分人員以農村為家，只在農閑時短時打工，增加收入。則可隨著各地條件逐步成熟，穩步、自然地吸引他們進入農村相關的社會保障政策。就目前來看，相當一部分農民工退休后有可能選擇返鄉，只要符合條件，農民工應該可以自由選擇享受城鎮養老保險或是新農保。

再如，根據農民工群體的特殊需要以及目前我國的經濟發展狀況和條件的制約，分層次，分階段逐步推進，具體到制度設計，現行五大社會保障險種對農民工而言，哪些該先行應該慎重考慮。

在工傷保險方面。我國現行工傷保險在制度門檻、繳費主體、待遇支付等方面都不存在參保障礙，問題的關鍵在于不少單位不給農民工參加工傷保險，使相當農民工實際處于“漏保”群體。農民工普遍處于勞動強度大、勞保條件差的工作環境中，職業病和工傷事故的比例高。因此，要加強各地區、各部門的有關工作，強制所有的用人單位為農民工參加工傷保險。并盡早建立針對農民工特點的工傷保險制度。廣州市創造性實施“項目參保、實名享受、待遇相同、轄內同保”以及“面積定人、實名參保、待遇相同、轄內同保”的不同參保模式，突出“農民工先行參保”。并通過“重預防、康復與補償并重”等措施使這種工傷保險模式在實踐中相對有效，能較好地保障農民工的勞動權益。并使農民工工作場所的安全性逐步得到改善。降低工傷事故率，從而節約工傷保險基金。

在醫療保險方面。事實上，國務院在2006年已經頒布《關于解決農民工問題的若干意見》(國發[2006]5號)，重點要首先解決農民工群體的工傷保險和大病醫療保障問題。即“重點保住院和大病”上。但實踐證明，農民工這一群體患大病概率并不算高，而一些日常容易發生、又急需治療的、概率較高的小傷痛、小病痛反而沒有列入保障范圍，使農民工真正的醫療需求無法得到滿足。因此，筆者認為可嘗試按需所求制定辦法，由農民工自愿選擇。

在生活保障方面，今年“全國農業和農村經濟發展十二五規劃”也關注到農民工社會保障問題。明確提出要按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的原則，加快健全農村社會保障體系，逐步提高保障標準，建立健全農民生存和生活的“安全網”。大力推進新型農村社會養老保險試點，建立健全各級財政補貼資金保障機制，鼓勵地方多渠道籌集資金擴大試點范圍。完善新型農村合作醫療制度和農村醫療救助制度，增強農村基本醫療服務能力，穩步提高農民受益水平。這將使廣大農民工兄弟的保障水平得到切實的提高。

當前我國農民工的結構已經發生重大變化，新生代農民工長期生活在城市，與老一代農民工相比，他們的利益訴求發生了很大變化。由主要追求工資支付保障，轉向提高工資待遇、改善勞動條件、尋求社會保障的全面性；因此，切實加強社會保障，提高農民工參保率和保障水平是政府有關部門面臨的艱巨而重要的任務。

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[責任編輯、校對：楊栓保]