提高新農合基金統籌層次必要性探討

摘要：當前新農合基金的縣級統籌給新農合基金帶來了監管困難、調劑空間狹小、損傷保險的公平性原則等問題，并且會影響參合農民的就醫效率。提高新農合基金的統籌層次不僅有利于上述問題的解決，還有利于提高農民參合的積極性，從而推動新型農村合作醫療制度的可持續發展。

關鍵詞：新農合基金；統籌層次；縣級統籌；基金調劑

中圖分類號：F840.684

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9973(2011)02-0043-03

一、引言

2002年中共中央、國務院做出《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，接著衛生部、民政部和財政部又聯合發布了《關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作的指導意見》，要求建立新型農村合作醫療制度(下稱新農合)，并要求到2010年能覆蓋全國農村地區。《決定》頒布以后，國家在全國范圍內進行了廣泛的試點，并在廣大農村地區逐步推開。截至2008年12月31日，全國所有有農業人口的2729個縣(市、區)已全部建立新農合制度，參加新農合人口8.15億，參合率達到91.5％，提前實現了在全國農村地區全面推行新農合制度的目標。2008年度新農合籌集資金約為784.58億元，基金支出總額為662.31億元。從2010年起，中央財政將對中西部地區參合農民的補助標準提高到60元，中西部地區新農合人均籌資標準將提高到每人每年150元。隨著國家及地方財政對新農合補助力度的不斷加大，新農合總體基金規模將在兩年內突破千億元大關，基金的運行與監管將備受重視。

當前，除安徽、廣西、湖南等幾個省的個別城市外，全國范圍內的新農合基金基本上實行的是縣級統籌模式，2010年10月28日通過的《社會保險法》第六十四條已明確規定要提高各類基本醫療保險基金的統籌層次，新農合基金也不例外。所謂新農合基金的縣級統籌即在全縣范圍內歸集和調度基金，統一參合人員繳納新型農村合作醫療費的數額和周期，統一新農合基金的支付項目、計發辦法和調整制度，具體包括：其一，統一制度。全縣范圍內的農業從業人員，都適用并且自愿參加新農合體系，參合人員的繳費基數、繳費周期、補助辦法和標準必須統一；其二，一體化管理。全縣范圍內，新農合在縣新型農村合作醫療管理委員會領導下，由新農合經辦機構負責管理，縣鄉經辦機構實行人員和基金的系統管理：其三，統一調劑使用基金。由縣新農合經辦機構在全縣范圍內統一調劑和使用基金。

二、新農合基金縣級統籌帶來的問題

社會保險基金的管理存在著不少的共性問題，新農合基金的管理也不例外。總的來講，新農合基金的縣級統籌會帶來如下問題。

(一)監管困難

新農合基金的監管包括：基金征收、發放管理、運作機構執行社會保險基金法律、法規、規章、政策的情況；籌集、支出及結余情況：預算、財務收支計劃的編制和執行及決算情況：其銀行賬戶的開設和管理情況：參合農民補償審批發放情況等。現實中新農合基金管理存在著如下風險：其一，掌管者高息轉存謀取私利；其二，通過銀行賬戶之間騰挪進入非法融資渠道，謀取暴利；其三，地方監管者存入小金庫，謀取局部利益；其四，單位截留用于固定資產投資或購置辦公用品；其五，違規支付、發放。另外，新農合基金還有可能存在著良性的違規行為，比如某些基金的管理機構為了保證基金的增值將基金投入證券市場，結果給基金本身帶來了損失。一般來講，被監管的對象越多，監管的難度就越大，成本就越高，如果新農合基金的管理權限控制在縣級政府的手中，那么我國新農合基金的監管對象就是2700多個縣級新農合的管理和經辦機構，這會大大增加基金管理的風險。同時也會增加基金監管的成本。

(二)降低基金的調劑空間

由于地域局限性，縣級統籌使得新農合基金只能在一個小范圍內自我周轉，調劑性大大降低。這種保險不是一種社會化、現代化的保險，更像是自我封閉、自給自足的“小農經濟”保險。當前新農合基金的主要來源是政府的財政補助，東部地區主要是地方政府進行財政補助，在中西部地區主要靠中央政府和地方政府共同補助，政府補助占到新農合基金的80％左右。盡管在各省范圍內，政府對新農合基金的補助力度基本相同，但各縣的情況千差萬別，尤其是各縣每年參合農民的疾病風險頻度差異較大，各縣資金的使用情況不盡相同，有的縣新農合基金捉襟見肘，有的縣卻有較大節余，而在以縣為統籌單位的情況下，縣域之間的基金調劑幾乎是不可能的，因此，縣級統籌使得新農合基金的調劑空間大大減小。

(三)難以體現補償的公平性原則

新農合作為政府主導的保險種類，其統籌基金在公平與效率的選擇上應該更注重公平。由于各地經濟發展狀況存在差異，不同地方政府尤其是東部發達省份的不同縣級政府對新農合的財政支持力度不同，根據新農合基金管理“以收定支”的原則，不同縣域對農業從業人員的醫療補償力度也存在著巨大差異。比如有的縣市可以達到50％以上甚至100％，而有的縣市只能達到30％左右，損傷了保險補助的公平性原則，容易使部分農民對這項惠民政策產生誤解。

(四)影響參合農民的就醫效率

在新農合基金實行縣級統籌的情況下，參合農民享受基金補償的就醫范圍基本上被限定在本縣的新農合定點醫院(包括鄉鎮衛生院)，如果參合患者需要轉至本縣范圍外的其他新農合定點醫院就診，還需要辦理轉診手續，不僅需要經過一系列的審批程序，而且還要等到出院后才可獲得補償，補償比例也會受到影響，這說明縣級統籌在一定程度上會影響參合患者的就醫效率。

三、提高新農合基金統籌層次的意義

根據上文的分析可知，新農合基金的縣級統籌會給新農合的基金管理帶來一定的風險和困難，從而對新農合的可持續發展帶來負面影響，因而提高新農合基金的統籌層次便體現出很強的必要性。

(一)有利于加強對新農合基金的監控，節省管理成本和行政資源

根據當前我國基本養老保險的統籌層次現狀，“在諸多市縣統籌和部分省級統籌的格局中，基本養老保險定位在哪一級統籌層次上，哪一級政府對基本養老保險資源就擁有了管理支配權，就產生了地方政府挪用資金的可能性。”新農合基金的統籌和管理存在著同樣的風險，提高新農合基金的統籌層次，就等于在一定程度上減少了新農合基金監管的風險源，把更大區域內的新農合基金放在一起管理，實行統一收繳、統一撥付、統一監管，既節省了管理成本，又保障了新農合基金的安全使用，方便了對基金的監控。另外，一般來講，統籌層次越低，政策架構被分割的就越細碎，那么執行政策的機構就會越多，投入的人力和財力成本也就越高。如果在更高的層次上執行統一的新農合補助政策，本層次的經辦機構實行統一管理，管理監督機制統一，只需開發一套信息系統，避免因重復建設導致的資源浪費，這就能在很大程度上節約行政資源。

(二)有利于新農合基金的大范圍調劑，增強基金的抗風險能力

數學上的“大數法則”(The Majority Rule)是社會保險的重要理論基礎之一，“大數法則”認為：只要實驗的次數足夠大，則特定事件發生的次數就會越來越接近其理論上的概率值。運用在保險理論上，大數法則是指風險單位數量愈多，實際損失的結果會愈接近從無限單位數量得出的預期損失。據此，保險人就可以比較精確地預測風險，合理地厘定保險費率，使在保險期限內收取的保險費與損失賠償及其它費用開支相平衡。簡而言之，對于社會保險而言，只有參與某一險種的群體足夠大，才能有效地分散被保障的“風險”給保險機構帶來的透支或虧損，所以要在盡可能大的范圍內擴大投保的個體。對于新農合而言，提高新農合基金的統籌層次，就能夠在更大的范圍內擴充參加新農合的個體數量，從而有效化解基金的支付壓力和風險，同時提高統籌層次，能夠擺脫資金籌集的縣域限制，有利于擴大基金的規模，增強基金的抗風險能力。另外，基金可以在更大的范圍內調劑余缺，這有利于形成基金之間的幫扶機制，幫助經濟欠發達地區的參合農民提高補償水平，更有效地緩解他們因病致貧和因病返貧的狀況。

(三)有利于在更大的區域內體現補償的公平性原則

鄭功成認為，“社會保障制度改革的價值取向與建制理念還需要重新確定，效率優先顯然不符合社會保障制度的內在要求”。由此可見，社會保障制度建設必須確立公平的價值取向。站在更高層次上來看，縣級統籌于新農合的公平是不利的。提高統籌層次的基本要求除了對基金實行統一管理外，還要在統籌范圍內實行統一的基金統籌模式和補償方案。這就是說提高統籌層次之后新農合基金有能力將以前以縣域范圍為單位的統一補償標準擴大到新的統籌范圍內，這也就在更大的區域內體現了新農合基金補償的公平性原則。

(四)方便參合農民看病就醫，提高參合農民的受益程度

提高統籌層次，統一了更大范圍內新農合的籌資方式、補償方案、補償模式，這有利于參合農民在更大的范圍內選擇就醫的醫療機構，提高疾病的治療效率和新農合基金的補償水平。另外，提高統籌層次需要建立更大范圍的新農合信息平臺，這使得參合農民在統籌區域內任何一家新農合定點醫療機構看病就醫都能夠即時結報，簡化了補償流程，方便了參合農民看病就醫，這些好處會進一步刺激農民參合的積極性，不僅有利于降低新農合基金農民繳納部分的征收成本，而且有利于擴大基金規模，提高對參合農民的補償水平，從而形成新農合運作的良性循環。

四、結論

正在醞釀的《中華人民共和國社會保險法》(草案)第八章第六十二條就社會保險基金的統籌問題提出了明確規定：“基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌。其他社會保險基金實行省級統籌的時間、步驟，由國務院規定。”從本條規定可以看出，新農合基金的統籌問題被提上議事日程不過是遲早的事。基本養老保險基金的省級統籌乃至國家統籌之所以迫在眉睫，一是因為近年來關于社保基金(主要是基本養老金)的違法案件層出不窮，二是基本養老金統籌層次過低嚴重地制約了勞動力的跨區域流動。由于農業本身的穩定性，農業從業人員也具有較強的穩定性，因此，新農合基金的縣級統籌不會對參合人員的流動造成較大影響，但同樣存在著較大的管理風險。另外，統籌層次的提高也具有提高基金抗風險能力和參合農民補償水平等優點，所以，新農合基金盡早提高統籌層次具有很強的積極意義。

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[責任編輯：任山慶 校對：葉慧娟]