我國人大代表席位有效利用問題探析

摘要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是社會主義民主在政權制度上的基本體現。但在其具體運行過程中卻存在著部分人大代表席位未得到有效利用的現象，直接影響了人民代表作用的發揮。只有嚴格把關人大代表任職資格審核，加強對人大代表履行職責的監督力度，建立候補代表制度，才能保證人大代表切實代表人民充分行使權力，維護和實現人民利益，從而不斷完善、發展我國人大代表制度，推進我國政治文明建設的進程。

關鍵詞：人大代表；席位；代表法

中圖分類號：D622 文獻標識碼：A 文章編號：1673－9973(2011)02－0083－03

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是社會主義民主在政權制度上的基本體現。因此，人民代表大會制度的改進、完善與創新都對中國的民主進程有著十分重要的影響，特別是人大代表作為權力機關的組成人員，其履行職責的狀況，關系到權力機關的整體效能和執政水平。

一、人大代表席位利用存在的問題

近年來，我國人民代表大會制度逐步完善，從目前人大代表履職狀況來看，絕大多數代表都有較強的代表意識，能自覺履行職責。可是在一些有關地方“兩會”的報道中，我們發現部分人大代表席位未得到有效利用，造成了政治資源的極大浪費。這主要表現在以下幾個方面：

(一)滿足于獲得“人大代表”的政治身份，樂于當“榮譽代表”

長期以來，在不少代表的潛意識里，人大代表只是一種“政治待遇”，是“榮譽稱號”，卻較少意識到它其實是一種責任和義務，因此更難談得上認真負責地履行人大代表職責。他們往往把“人大代表”作為炫耀自己的一種能力證明、資格證明，而把參加兩會和代表活動則看作是“奉命行事”、“例行公事”，對民意漠不關心，參政議政缺乏政治熱情。

(二)“缺席”代表、“睡覺”代表的現象日漸出現

一些省、市、縣級“兩會”期間出現為數不少的人大代表缺席會議，個別代表雖然參加會議卻在會場上酣然而睡。據2007年2月7日《人民日報》報道，海南省三屆人大五次會議預備會議上，應到代表389人，而實到只有315人，缺席代表多達74人；據《南方都市報》2008年4月14日報道，深圳“兩會”期間，有的人大代表在莊嚴的會場上打瞌睡，熱烈的會場掌聲也沒能喚醒他們。

(三)不作審議發言或不能做有實質內容的發言，提出議案、建議數量少，質量低

有的代表把審議報告當成是學習上級文件，不作任何審議發言；有的代表把審議看成是一種形式，只作表態發言，說些好話、套話；有的代表對議案、建議的性質、作用和具體要求不太了解，所提建議缺乏具體內容，人民群眾真正關注的問題往往得不到及時反映和有效解決；有的代表即使建言獻策，也往往表現在具體的、細微的利益上，甚至帶有個人“私事”色彩和情緒。

特別值得注意的是文藝體育界的一些明星擔任人大代表，他(她)們是本行業的優秀者，但容易忽略履行人大代表積極參政議政、行使國家權力的職責。一些明星代表對審議立法提案、審查政府工作報告等缺乏足夠的知識儲備，對于許多問題只能盲目舉手而提不出建設性意見。縱觀明星委員的提案，大多是關注社會人文精神與環保，雖然與其從事的工作有關，但多數提案的范圍過大，無新意，成為名副其實的“榮譽代表”、“明星代表”。

(四)極個別代表不是為了反映人民群眾的意愿和要求，而是利用人大代表的身份，謀取個人私利

如有一些民營企業家出任代表便獲得了一種“紅色資本家”的身份，這個身份有利于他們掌握更多的資源。他們往往忙于社交活動，利用人代會交結的權力人物和建構的上層關系，把人大當成了企業家聯誼場所。近年來，部分代表以“人大代表”為護身符，做一些違法犯罪的勾當，對選民的根本利益造成了嚴重損害。由于人大代表的行使職權過程缺乏透明性，人大代表主要的時間忙于自己的本職工作，和原選舉單位或者原選區的選民接觸的時間少，尤其部分人競選代表本身就是為了不正當的目的，更不愿意把自己的行為置于人民的監督之下。因此人大代表的工作情況如何，選民自然不得而知。

以上情況說明，我國人大代表席位有效利用方面存在的一些問題，已經對人大代表制度作用的發揮產生了消極影響。無論是“懶惰代表”還是“瀆職代表”，都不能很好地依法履行憲法法律賦予的神圣職責與選民選舉委托的代表職責，其實質是不作為，是對自身職責的漠視，有愧于選民的選舉與委托，有負于憲法與法律賦予的神圣職責。長此以往，不僅損害了人大代表自身的地位和威信，也不利于我國人大制度的建設。

二、人大代表席位利用存在問題的原因分析

各地人大會議期間出現的人大代表席位空缺以及未能切實發揮其功效的現象，直接影響了人民代表作用的發揮。

(一)代表任職資格評定不規范，造成代表意識和責任感不強

《選舉法》對代表產生的方式和程序做了嚴格規定，但缺少對代表選舉資格的具體規定。實踐中，人大代表任職資格的評定往往更多地依賴于各選區或者選舉單位提名推薦確定，各選區多傾向于樹典型、選先進、選勞模、選名人，而對其是否符合人大代表任職所需要的知識、能力等條件缺乏考慮。其結果必然導致一些代表對人大和代表工作缺乏足夠的認識，對自身的地位、作用也不十分清楚，把代表身份僅僅當作“榮譽稱號”和“政治待遇”，或者是“工作需要”，甚至是某種“特別護身符”，并沒有為民代言的意識，也沒有積極行使代表的民主權利的愿望。因此在行使職權過程中必然懈怠，成為“開會代表”、“舉手代表”，把履行代表職責當作“副業”。

(二)“兼職代表”綜合素質不高，履職能力有待提高

作為人大代表不僅要具有一定的政治素質，還要掌握經濟、法律、政策、文化、科技等各方面的知識。我國各級人大代表都是兼職的，代表大多數時間忙于本職事務，對國家政策、法律法規不熟悉，對其它行業領域情況不了解，碰到具體問題無法解答，因而造成部分代表在會議期既無言可發，又提不出議案、建議和意見，所以有的代表干脆不發言，人民群眾的意見得不到充分的反映。更嚴重的是，人大代表在實行兼職制的同時又缺乏配套措施，沒有在人大代表的權利、權力與其私人和單位利益之間建立起防火墻，導致少數代表利用“人大代表”的特殊身份為自己的違法犯罪行為作掩護，利用其作為人大代表的權利和權力來謀取私利，損害人民群眾的根本利益。

(三)缺少有效的監督管理以及制裁措施

一方面，我國《代表法》規定，全國和地方各級人民代表大會的代表受選民和原選舉單位的監督，選民或者選舉單位都有權罷免自己選出的代表。但在實踐中，有關法律在選民對人大代表監督上僅有一些原則性、籠統化的規定，缺乏具體的規定和可操作程序，致使原選舉單位和選民在選出代表之后，無法對人大代表履職狀況實行有效的監督。這也使得人民群眾將權力委托于人大代表后，對作為監督主體所享有的權力不甚了解，對代表的工作缺乏關注，監督意識較淡薄。另一方面，我國各級人大常委會對本級人大代表實施監督只是原則性地提出一些要求，對代表是否很好履行職責沒有衡量的具體標準。各級人大常委會習慣于關起門來搞監督，唱“獨角戲”，組織一些人大代表走走看看，聽聽匯報，更多情況下礙于情面不愿批評，不愿提問題，最后是程序走完，任務完成，卻達不到應有的效果。

(四)制度不健全

我國《代表法》第四十八條、第四十九條對暫時停止執行代表職務和代表資格終止分別有如下規定：代表有下列情形之一的，暫時停止執行代表職務：因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利、正在服刑的；有下列情形之一的，其代表資格終止：地方各級人民代表大會代表遷出或者調離本行政區域的；辭職被接受的；未經批準兩次不出席本級人民代表大會會議的；依照法律被剝奪政治權利的；喪失行為能力的。針對以上情況，《代表法》規定，縣級以上地方各級人民代表大會閉會期間，可以由本級人民代表大會常務委員會補選上一級人民代表大會出缺的代表和罷免個別代表。但該制度的設計僅是針對閉會所實行的政策，至于在兩會期間人大代表因故缺席，造成席位浪費的特殊狀況則未給出具體解決辦法，也就是說針對會間的突發情況，制度方面還缺乏相應的解決辦法，致使部分席位空缺無法及時補充，他們代表的人民的利益要求就失去了在會議上表達的權利和機會。

三、關于人大代表席位有效利用的政策建議

實現我國人大代表席位的有效利用，是一項復雜的工作，需要各方面長期的努力，但它是我國人大制度發展的正確選擇和必然趨勢。針對其目前存在的問題，根據我國的實際情況，建議現階段從以下幾個方面加以改革和完善，推進我國人大代表制度的不斷進步與發展。

(一)嚴格把關人大代表任職資格審核，強化“代表意識”，提高代表素質

人民代表是一種政治代表，參政議政是其應盡的政治責任，他們必然要以種種政治行為來承擔這一責任，而且必須有參政議政的實際能力。目前，人民代表素質不夠理想已成為制約人民代表大會整體機能發揮的一個重要因素，亟待加以研究解決。隨著社會的發展，人大進行國家立法等重大決策的專業性、科學性要求越來越高，只有更專業、更有能力的人大代表才能勝任。因此，為了保證人大代表具備必要的任職能力和責任感，首先，應明確規定人大代表候選人必須具備的基本任職資格條件，包括政治素質、能力素質、文化素質和身體素質等方面，其中最重要的是是否具備參政議政的實際能力。杜絕那些行為不端、動機不純的人鉆空子當選為人大代表的可能。其次，落實代表資格審查工作，確認人大代表合法身份。根據全國人大組織法、選舉法、代表法等有關規定，我國各級人大代表的選舉產生要依法進行，并就代表資格進行審查、確認，代表資格的其他變動也要符合法律規定的程序。因此在各級人大代表選舉產生中要注意代表候選人的提出、確定是否符合法定程序；代表候選人名額是否符合法定的差額比例；參加投票的人數是否符合法定人數等。最后，建立和完善人大代表的考核制度，提高代表履職績效。代表選舉產生后，若當選代表在履職過程中能夠認真履行代表職責，則給予相應的獎勵：若當選代表在履職過程中有錯誤或違法行為的，則依照法律規定予以罷免，取消其代表資格。由于我國人大代表績效考核還沒有制度化、規范化，基本停留在自發、半自發狀態，體現出盲目性、單向性、封閉性等特征。因此，上述提到的代表績效考核的“二分法”在實行代表績效考核的過程中難免會遇到一些問題，這要求我們在實踐中需要采用更科學、更合理的辦法不斷加以完善。只有這樣，才能保證候選人當選人大代表后，不把代表身份當作“政治待遇”、“榮譽稱號”，而注重在行使職權過程中提高自身履職的能力，很好地代表人民的意志和利益，成為人民的忠實代言人，為人民服務。

(二)加強對人大代表履行職責的監督力度。防止人大代表的不作為

我國的《代表法》有必要對代表的權利和義務做出更為具體的規定。除了可以強化“代表意識”，督促代表有效履行職責，還有利于作為監督主體的選民對其所享有的權力的了解，增加對代表工作的關注。要建立起一整套較為完善的監督機制，實現代表接受原選舉單位和選民的監督。如實行代表述職活動，運用評議手段對人大代表履職情況進行監督，為選民監督開辟多種多樣監督的形式和渠道。要建立代表的責任追究和懲罰機制。《代表法》有必要將具體的懲罰和責任追究法定化。對于某些代表在人民代表大會期間，未經批準兩次缺席人代會，則可以根據《代表法》采取終止其代表資格的做法，而對于那些“會議代表”，以及沒有認真議政的“啞巴代表”、“舉手代表”的不作為行為也可以采取警示、誡勉、辭職、罷免等懲誡方式，如果屢誡不改，則終止其代表資格。縣級以上的各級人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會常務委員會，由本級人民代表大會常務委員會予以公告。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會，由本級人民代表大會予以公告。

(三)針對兩會期間部分人大代表席位的空缺現象，建立候補代表制度

具體辦法即在選舉時，各級人大按得票多少設立一定數量的候補代表，當正式代表因被罷免或其他原因出缺時，可依次進行遞補，其任期至原正式代表任期屆滿之日為止。補選出缺的代表時，代表候選人的名額可以多于應選代表的名額，也可以同應選代表的名額相等。建立人大代表候補制度還應注意以下幾個問題：首先，要爭取黨組織的理解與支持。始終堅持黨的領導與依法辦事相結合的原則，無論是制定代表候補制度，還是提出代表候補建議人選，人大常委會黨組應及時向黨委請示匯報，爭取同級黨委的理解與支持。其次，應嚴格把握好代表候補對象的權限。一般而言，當正式代表可以按時出席會議時，候補代表則可以為正式代表更好地行使人民權力做一些協助工作，但絕對不能越權。當正式代表因故不能出席時，則候補代表按順序遞補上去。最后，應保證正式代表與候補代表代表利益的一致性。即加強兩者之間的對話，對彼此的工作和活動情況進行評議，或給予肯定支持，或提出批評建議，從中找到利益的契合點，使得其所代表利益趨同時，才能更有效地發揮人大代表的作用，才能更好地代表群眾利益，為群眾辦實事、辦好事。

總之，無論是正式代表還是候補代表，作為國家權力機關的組成人員，其個體作用發揮如何，都直接關系到人民代表大會的整體功能。因此建立人大代表候補制度，有效解決人大代表席位利用問題，可以為我國公民政治參與的充分實現提供制度保障，促使人民代表作用更有效的發揮，保證人大代表切實代表人民充分行使權力，實現人民利益。從而不斷完善、發展我國人大代表制度，推進我國政治文明的進程。

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[責任編輯：任山慶 校對：葉慧娟]