服務型政府

摘要：20世紀70年代末以來，世界性行政改革浪潮引發了服務型政府理論的探討，為我國行政改革提供了借鑒意義。服務型政府的討論是我國學者借鑒西方行政話語體系，結合我國的實際情況，提出的一種改革模式，隨后關于服務型政府的模式構建、服務型政府體系、服務型政府的實踐總結等研究探索相繼展開。服務型政府體系應當是一個政府各部分目標一致、相互協調、運轉靈活、解決問題高效的體系，而職能結構是服務型政府體系的構成要素之一，是政府改革的起點，它涉及服務型政府職能結構的劃分與配置等。

關鍵詞：服務型政府；政府職能；職能結構體系

中圖分類號：D035.1

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9973(2011)02-0049-05

服務型政府的職能結構體系是服務型政府體系的構成要素之一，它是政府一切活動的起點，筆者將從服務型政府的內涵出發，研究服務型政府的職能結構體系及其構建路徑。

一、服務型政府內涵與特征

在政府一詞前加“服務”在于強調政府“服務”的特征，政府的管理就是服務，服務是政府職能實現的基礎。無論何種政府活動都“包括執行由一切社會的性質產生的各種公共事務”的社會職能，而且“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，政治統治只有在執行了它的社會職能時才能維持下去”政府公共權力的獲得來自于公民的委托與讓渡，政府的合法性建立在公民與政府之間的契約之上，政府管理活動的實質就是利用公民委托的公共權力為全體公民的公共利益服務，為維護穩定的社會秩序而努力。

(一)服務型政府的內涵

服務型政府是相對于統治型政府和管制型政府而言的。根據張康之教授的劃分，農業社會政府類型定義為統治型政府，政府主要職能是維護等級秩序；近代工業社會政府類型定義為管制型政府，政府職能是管理社會公共事務；未來的政府類型當是服務型政府。那么判斷政府是不是服務型政府的依據是什么?其內涵是什么?對服務型政府概念的界定，眾說紛紜，代表性的觀點有：第一種是以理念和宗旨層面為切入點，認為服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為公民和社會服務為宗旨的政府。政府之核心在于：究竟是官本位還是民本位，政府本位還是社會本位，權力本位還是權利本位。它們總表現為兩種截然不同的管理理念、管理職能、管理體制。第二種是從經濟社會管理層面認為政府對經濟社會的管理負有有限責任，政府的存在是為了糾正“市場失靈”，政府僅僅負責提供市場不能提供的公共物品，政府必須發揮與市場、非營利性組織多主體的互動作用。第三種是從政治功能層面出發，認為政府必須由原來控制者的角色轉變為服務者的角色，政府要以提供公共服務為要務，以提供高質量的公共服務為目標。第四種觀點，從政府工作方式方法出發，認為那些在工作中改進服務方法、改善服務態度、增加服務項目、設立“陽光大廳”、“一站式服務”、“一條龍服務”、“審批中心”等新型工作方式的政府，就是服務型政府。這些定義對服務型政府的特征和本質的理解各有不同。綜上所述，服務型政府是指以全新的服務理念和價值取向為支撐，努力發揮政府的公共服務功能，從而實現政府與市場之間互動管理的政府管理模式。其主體是各級政府，即專司行政管理職能的國家行政機關；客體是公民、社會組織和社會集團，囊括領土范圍內的整個社會；服務的宗旨和目的是要通過貫徹執行國家的法律、法令和各類政策來有效地為民興利，促進社會的穩定發展，實現國家意志；服務的內容由民意決定，公民的需要就是政府服務的內容；服務的方式是公開透明的方式。

(二)服務型政府的特征 服務型政府的價值特征主要表現為：(1)政府以服務為價值，服務是政府的基本職能。政府是人民大眾組建的政府，政府服務是人民大眾納稅取得的服務，政府就是一個為社會公眾提供服務的機構，公眾賦予它管理的任務本身就是讓它為廣大公眾服務的。因此，服務是政府的本質所在，是政府的基本職能之一。政府不能對社會大眾的愿望與要求無動于衷，而應迅速予以反應。(2)服務價值的追求是建立在法律基礎確定之上的，必須是履行法律義務的政府。政府依法運用國家權力管理或服務于社會和國家事務是現代政府實現行政管理的基本特征之一，也是現代行政管理的要求。法的基本特點是它的規范性、強制性、穩定性。政府不能隨便擴大或者縮小服務的范圍，也不能隨便增大或者縮小服務的強度。法治政府必然是有限政府，有限政府也是法治政府得以實現的基本保障。政府服務必須依法進行，必須有法可依，所以既要培養公務人員的服務意識，也要培養公務人員的法制意識，還要著重于行政法規的完善。(3)服務型政府是民主政治的本質要求，公共權力源于人民，人民是主權的擁有者，政府官員是人民的公仆；權力的運作要受到人民的監督，決策必須在人民最大限度的參與下進行，以實現公民最大利益為導向，即民主決策、民主行政、民主監督。基于服務型政府民主性的要求，公共權力源于人民，因此，公民有權知道政府的所作所為，主要體現在政府機構組建及程序設立的公開、政府決策透明、政府管理透明；政府信息公開是加強政府與公眾有效互動的有效方式，利于政府對社會和公眾需求的及時回應，進而塑造良好的政府形象。(4)服務型政府價值的終極結果是對效率的追求，并能促進社會的發展和政府的穩定。隨著改革的逐步深入及社會利益需求的多元化，公眾對政府提供優質快捷服務的要求愈來愈強烈，行政效率是指國家行政組織在行政管理活動中，以最小的“投入”獲得最大的行政效果，服務型政府應該是一個靈活的、精簡的、富有效率的政府。降低行政運作的成本，增大提供公共服務的有效性和質量，這樣的政府才是有效率的政府。(5)當前社會越來越多的復雜、不確定的特殊問題對政府提出了新的挑戰，傳統的行政管理體制和社會管理體制已不能適應時代發展的要求。服務型政府服務質量的提高必須融入創新精神，以推動政府職能的有效實現。

二、服務型政府職能結構體系

(一)服務型政府職能內涵

政府職能是政府組織目標和任務的重要標準，它反映著政府管理活動的基本方向和實質內容，規定著對國家和社會事務究竟管多少、管多大范圍和多大程度，指明了政府管理活動中基本的、主要的工作。服務型政府職能的建構是服務型政府理念、宗旨、特征的重要反映。是服務型政府實現的保障。

對于政府職能的界定，國內學者有不同的觀點，歸納起來有三種：第一種觀點認為政府職能是能力和作用的結合：第二種觀點認為政府職能體現的是職責和功能；第三種觀點認為政府職能表現為職責和作用。綜合有關文獻，我們認為，政府職能即國家行政機關在行政管理活動中的基本職責和功能作用，也就是一個社會的行政體系在整個社會系統中所扮演的角色和所發揮的作用。這是我們從行政與社會互動關系角度給政府職能下的定義。任何組織體系在社會中存在和發展，都是以滿足和實現某些基本的功能為前提條件的，行政體系也是如此。政府職能主要涉及政府管什么、怎么管、發揮什么作用的問題，是國家職能的具體執行和體現，它在本質上是國家權力的執行。政府職責是政府功能作用實現的手段，政府功能作用是政府職責的目標和方向。

服務型政府職能是指以服務型政府理念為基礎，政府在國家和社會管理中承擔的職責和功能作用。政府諸多職能有機統一，構成了政府的職能體系。服務型政府職能體系同樣是由不同類別的職能構成的有機統一體，筆者將服務型政府職能體系分為基本職能和重點職能加以分析。

(二)服務型政府的基本職能

按照不同的標準，政府職能可劃分為不同類別：從職能的作用領域看，有政治職能、經濟職能、文化職能、科技教育職能、社會管理職能等；從職能的屬性來看，有統治職能、保衛職能、管理職能、服務職能等：從職能的性質看，有行政立法職能、行政司法職能、行政檢察職能等；從職能的過程和作用方式看，有計劃職能、指導職能、協調職能、控制職能、溝通職能、監督職能等。其中，政治職能、經濟職能、文化教育職能和社會管理職能是政府的基本職能，是任何時期、任何性質的政府都必須承擔的職能。

政治職能主要包括：軍事保衛職能、維護社會治安職能、民主建設職能。在當前和平發展時期，更突出的是民主政治建設職能，21世紀是一個公平和民主廣泛普及的世紀，發展和完善社會主義民主是我國政府的重要職能，更是建設服務型政府的重要保障。經濟職能主要包括兩個方面：一是加強宏觀調控，通過運用經濟、法律、行政等手段，保持社會總供給和總需求的平衡，以保證宏觀經濟持續、穩定、健康地發展，實現高增長、高就業和低通脹的經濟目標。二是為市場發展創造良好的條件，政府不僅要為經濟發展提供各種基礎設施，更要為市場主體提供有價值的信息，為市場營造公平競爭的環境。文化教育職能指政府通過制定和實施各項文化政策，指導和管理文化事業的職能，以維護和弘揚一種能說明和論證統治和治理合法性的意識形態，同時對全社會做出反映人類進步的積極的價值導向。社會管理職能是通過建立各種有關機構，創辦和管理社會福利、社會救濟、社會保險、環境保護、治理污染等事業實現的。

(三)服務型政府的重點職能

政府職能具有穩定性和動態性，政府職能的穩定性是就其基本內容而言的，具有相對的意義，如同其他事物一樣，政府職能不是僵死不變的，而是處在瞬息萬變之中。政府職能又是普遍性和特殊性的統一，除了承擔基本的職能。在不同的歷史時期又要突出重點。從橫向看有經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面，從縱向看有中央政府職能體系和地方政府職能體系。

1．服務型政府橫向職能體系。(1)經濟調節。首先維持總供給和總需求的平衡。市場這只“看不見的手”自身存在不可避免的弊端，數次經濟危機證明，必須發揮政府“看得見的手”的宏觀調控作用：其次調整經濟結構，在建立充滿活力的市場經濟體制的同時進一步調整所有制結構，促進產業升級和產業結構調整。更要協調區域經濟的平衡，縮小東、中、西部地區的差距。保證國民經濟各產業、各部門、各地區協調發展和穩定增長：再次調節收入分配，由于個人和市場主客觀因素的影響，收入差距不斷擴大，產生“馬太效應”。這不僅阻礙效率的提高，而且產生了諸多社會問題，影響社會穩定。政府應積極運用工資政策、稅收、社會保障等措施發揮調節收入分配職能。市場監管。首先政府依法對市場主體是否具備進入市場展開交易活動的資格和條件進行審查，以確保市場主體的合法性：其次政府采取強制手段糾正和處罰各種違法交易活動，創造公平競爭的市場秩序；再次政府要以誠信為理念，依照相關法律法規對侵犯市場交易雙方合法權益的行為進行糾正，保障市場交易雙方的合法權益。(3)社會管理。第一完善社會治安綜合治理機制，強化社會安全管理，維護社會秩序和穩定。第二完善社會保障制度，構筑社會穩定的“安全網”。第三控制人口增長，保護和治理生態環境，促進經濟的可持續發展。第四完善就業服務體系，提供有利于就業的政策環境。第五強化衛生服務職能尤其是食品藥品監督職能，確保人民群眾的生活和生命安全。第六建立健全科學有效地社會預警和公共危機處理的機制。公共服務職能?！熬褪翘峁┕伯a品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業社會保障服務和教育、科技、文化、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公共生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件?！碑斍耙鉀Q“上學貴”、“看病難、看病貴”、“失業率高、就業難”、養老等諸多社會問題。政府應鼓勵和支持多中心主體參與公共物品和公共服務的供給，發展社會事業。

2．服務型政府縱向職能體系。(1)中央政府職能體系。中央政府是我國最高國家行政機關，在國家事務和公共事務管理中起著至關重要的作用。在建設服務型政府的背景下，中央政府除了承擔宏觀調控、行政立法、執法監督等職能外，還必須在制度供給服務、公共政策服務、全國性公共物品和公共服務的提供上不斷努力。首先制度供給服務，國家經濟社會發展戰略目標的實現必須以制度為保障，而中央政府作為政府體系中的首腦機關是唯一能承擔涉及整個國家和各族人民的最宏觀、最重要的服務，必須將服務型政府的思維滲透到具體的制度。以保證社會的自由、平等、公平；其次公共政策服務，公共政策是“政府為了解決和處理公共問題，達成公共利益和公共目標，經過整治過程，所發展出來的原則、方針、策略、措施和辦法。服務型政府制定公共政策時要保證政策的公共性、合理性、明晰性、協調性、穩定性和公平性的統一；最后全國性的公共產品和公共服務提供，涉及國防、外交、科學研究等全國性的公共服務、全國性的基礎設施及我國參與的國際性公共物品和公共服務都由中央政府承擔。(2)地方政府職能體系。中央政府職能體系的確定關系著國家戰略性目標、路線、方向的準確性，而地方政府職能的確立和服務意識的提高關系到公共服務的質量和政府形象的好壞。首先充分發揮地方政府維護市場經濟體制和秩序的作用，為私營企業和民營經濟的發展創造良好的外部環境；通過戶籍制度改革、勞動就業制度完善、農村土地流轉制度改革等轉移農村剩余勞動力，實施城鄉統籌，縮小城鄉收入差距；嚴格執法。打擊地區市場交易活動中的不法行為，創造公平競爭、誠信交易的良好環境。其次保護生態，規制壟斷行業。地方政府應減少或禁止對自然環境產生破壞作用的生產；對壟斷行業在產品質量、服務質量、產品價格等方面嚴格控制，使其符合市場經濟要求和社會公眾的需求；對非壟斷行業引入競爭機制，放寬市場準入。再次加大財政支出對公共基礎設施和公共服務的投入，滿足公眾需求；支持鼓勵非營利性組織的介入，實施政府一市場一非營利性組織對公共物品的多元供給模式：在無形公共物品的供給上，制定更多的“惠民”、“利民”的法律法規、方針政策，打破地方保護，減少形象工程；通過稅收、轉移支付、社會保障、收入再分配等政策減少貧富差距，扶助弱勢群體。最后重視鄉鎮基層政府的發展，特別要完善鄉鎮政府的建設，積極轉變政府職能，提高管理水平和服務質量，切實解決“三農”問題；擴大農產品的銷售市場和渠道，整合農村信息資源，向農村宣傳更多的外界信息：根據農民需要和當地特色，培養有知識、有文化、懂技術、懂經營、會管理的新型農民，轉變傳統農村的發展道路。

三、服務型政府職能結構體系建構的路徑

(一)轉變思想、準確定位

服務型政府職能體系的建構是對原有職能體系的變革，是對政府職能的重新定位，組織變革最大的障礙就是受傳統思想的禁錮。因此，要履行服務型政府職能，首先要打破傳統思想的羈絆，轉變思想觀念。

1．創新理念。相對于管制型、權力型、命令型政府而言、服務型政府是以全新的服務理念為支撐的政府。政府權力和社會權力不平衡、民主集中的不平衡、官員腐敗程度提高、全能的政府職能模式及低效率等局面在人世后已經無以為繼，解決的辦法，就是建立積極服務型政府模式。一方面，服務型政府強調的是公民本位、社會本位、權利本位的回歸，是對官本位、政府本位、權力本位的糾正。以公民為導向，以公民滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成的標準來衡量政府工作得失。另一方面。服務型政府以服務為宗旨，當主動了解公民和社會的需求，積極發現社會的問題，“慮民之所想、擔民之所憂、解民之難”。

2．更新認識。未來我國政府職能的發展方向正在逐步實現由“管制行政”向“服務行政”、“全能政府”向“有限政府”、“經濟建設”向“公共服務”的轉變。首先，服務型政府行為不再具有“管制行政”中強制性的特征，而是更具有被公民支配的特征。作為社會公仆的服務者，政府不會也不應該有任何凌駕于公民之上的特殊權力，政府所擁有的權力只是為公民提供服務的工具，所以，這種權力就只能為公民提供服務這唯一的目的。其次，服務型政府應該提供私人和社會無力或不愿意提供的，卻又與公共利益相關的非排他性服務。除了政府權力要受到公民限制外，還要正確處理政府與市場、政府與社會的關系中一直存在的錯位、越位、缺位的現象。最后，長期以來，政府過多地注重GDP的增長，把主要精力包括公共資源的分配大都放在了經濟領域，政府的經濟職能很廣泛，卻無形中“擠占了政府有限的公共資源，導致了政府在公共衛生、公共教育、公共安全、社會保障、就業服務、貧困群體服務、法律服務等公共服務方面的投入嚴重不足。政府職能從經濟建設轉向公共服務，是我國市場化改革的必要選擇，政府是市場經濟的服務者而不是審批者，政府的主要職責是創造市場經濟發展的大環境，維護市場經濟秩序，為經濟發展提供有效的宏觀調控。

(二)深化政府機構改革

按照結構一功能理論，有什么樣的機構就會有什么樣的職能。職能與機構是相依為命的。機構為職能而設，職能為機構而生。政府職能作為一定的政府機構所顯示出的職責和功能，其發揮程度如何取決于政府機構的現實狀況。政府機構作為政府職能的載體，其設置和撤并與政府職能的設定和取消密切相關。機構改革是實現政府職能重塑的組織載體，是提高行政效率和發揮政府職能的基本保證?；仡櫸覈鴶荡螜C構改革，似乎很難走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，總結其中的經驗和教訓，原因有：政府機構改革與職能定位不對稱：受到部門利益、個人及官本位思想束縛；權力監督乏力；缺失強硬的法律約束；配套改革滯后。針對阻礙機構改革的諸多因素，提出以下對策：

1．嚴格遵循服務型政府的職能定位，理順關系、明確職責，推進綜合監管的管理模式和“大部制”的行政機構設置，力避職能交叉。行政機構改革必須以職能轉變為核心。從一個政府主導型的經濟體制，轉變為市場主導型的經濟體制，從一個以經濟建設為主導型的政府，轉變為一個以公共服務為主導型的政府是政府職能轉變的目標和方向。調整現行政府機構格局，將一些職能重疊或相近的部門進行精簡合并，有助于克服多頭管理、政出多門的弊端。

2．加強權力監督，使決策和執行機構分離。機構改革受到部門利益、個人利益及官本位思想的影響，由本部門作出決策和執行是很難達到理想效果的，必須將決策和執行分離，充分發揮人大的監督作用。

3．建立健全法律法規，中共十五大報告指出“深化行政體制改革，實現國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化?！边@既是政府機構改革成敗的重要標準，也是政府依法行政的現實要求。因此，要加快機構編織立法，補充和完善《國務院組織法》，制定《地方政府機構設置和編織管理條例》，以保證機構改革有法可依、有章可循。

4．完善配套改革措施，政府機構改革要受到外部各項配套改革的制約。主要體現在：首先要理順政府、黨組織及人民代表大會的關系?！耙渣h代政、黨政不分”，置人大憲政地位不顧的客觀事實是不可回避的。因此，要加強政治體制改革，處理好政府與黨組織、人大的關系，使之達到理想的狀態。其次深化人事制度改革，引入競爭機制和激勵機制，切實按照公開、公平、競爭、擇優的原則，建立起完善我國公務員制度的配套制度。大力推進任用、考核、辭退制度改革。最后妥善安排分流人員，機構改革中的富余人員的安置關系到機構改革的成敗。要大力宣傳機構改革的緊迫性和必要性，擺脫“官本位”思想的束縛，轉變觀念。為分流人員提供合適的就業崗位，加強對分流人員適應社會、企業工作技能的培訓。

5．鼓勵支持社會力量分擔政府職能。伴隨多中心治理理論的興起，政府、市場、民間組織都成為公共物品和公共服務的供給主體，社會力量的介入可以大大減輕政府的壓力，為政府機構改革提供良好的社會環境。

(三)提高政府服務能力

政府能力的提高是服務型政府職能體系建構的重要保證。我們將從政府的公共服務能力和公務員的公共服務能力的提高進行分析。

1．提高政府的公共服務能力。這里要求政府具備更高的宏觀調控能力、社會管理能力和公共服務能力。提高政府服務能力的思路包括：充分調動政府、市場和第三部門等各方社會力量，以政府為主導，以政府、市場和社會為主體，構建多中心公共服務體系，提高公共服務的效能；注重服務績效考核，引入激勵獎酬機制，同時注重公共服務的公平，保護弱勢群體；強化政府責任，以問責制保障政府服務責任的追究機制，建立以公眾滿意度為導向的服務績效考核機制。

2．提高公務員的服務能力。作為“人民公仆”的公務員，其服務能力是整個政府服務能力的基石和最直接體現，公務員服務能力的提高可以大大提高政府的服務能力。公務員服務能力包括：誠信能力、為群眾辦實事的能力、自我規范能力、高效行政能力和應用性技術的能力。要提高公務員的服務能力，就要樹立科學的政府人力資源管理觀念，加強公務員學習培訓，加強人力資源績效評估與激勵機制。

(四)推進電子政務。更新政府職能運作方式

高效的政府職能運作方式對有效實現服務型政府職能起到“事半功倍”的效果。電子政務的推進對于政府職能的實現提供了重要的作用。主要體現在：電子政務提供了全新的政府治理理念，是“以民為本”、“社會本位”的回歸。政府形態從傳統金字塔形的垂直結構向權力分散的扁平結構轉變；電子政務促進了政府業務流程的優化和再造，大大提高了行政效率、公共服務的質量和效益，從政府機構改革方面看，電子政務壓縮了縱向機構，精簡了橫向機構，使政府職能運行更加透明、簡捷；電子政務是借助互聯網，通過郵件、電子公告、網上論壇的媒介，從而使公民不需要出門就可以進行利益表達，輸入政治意愿，參與政治決策，對政府的政策、法規、決策和其他行政活動提出意見、建議、質詢、批評、乃至否定。由于成本低廉，使用方法便利，電子政務將使民眾政治參與的效用大大提升，有效地激發民眾的政治參與熱情。政府要提高相關技術，建立健全完善的電子政務體系，以更新政府職能運作方式。

服務型政府的建設首先要明確服務型政府職能，建構服務型政府職能體系，而建構服務型政府職能體系又與政府思想觀念的轉變、政府機構改革、政府服務能力的提高、政府職能運作方式的更新息息相關。

參考文獻：

[1]馬克思．資本論[G]//馬克思恩格斯全集：第25卷，北京：人民出 版社，1979:432．

[2]恩格斯．反杜林論[G]馬克斯恩格斯選集：第3卷，北京：人民

出版社，1972:219．

[3]劉熙瑞，服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的

目標選擇[J].中國行政管理，2002，(7)．

[4]劉善堂，論服務型政府的構建[J]．理論界，2004，(3)．

[5]尹戈，等建設廉潔、高效的服務型政府[J].中國行政管理，2003，(3)．

[6]王麗莉，服務型政府：從概念到制度設計[M].北京：知識產權

出版社，2009:63．

[7]金太軍，等，政府職能梳理與重構[M].廣州：廣東人民出版社，

2002，(8)．

[8]郭寶平，等，政府研究概覽[M].太原：山西人民出版社，1992:65．

[9]張國慶，公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007:71．

[10]李文良，中國政府職能轉變問題報告[R].北京：中國發展出版

社，2003: 10．

[10]吳愛明，等，服務型政府職能體系[M].北京：人民出版社，2009．

[12]溫家寶，提高認識統一思想牢固樹立和認真落實科學發展

觀[N].人民日報，2004-03-01(1)．

[13]張成福，等，公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2001:99．

[14]丁煌，政策執行阻滯機制及其防治對策[M].北京：人民出版

社，2002:241-254．

[15]劉熙瑞，切實加強積極服務型政府的研究和建設[J].新視野，

2004，(2)．

[16]井敏，構建服務型政府理論與實踐[M].北京：北京大學出版

社，2006:170．

[17]溫家寶，深化行政管理體制改革[J]．公共行政，2004，(4)．

[18]李景鵬，論中國政府公共服務的職能[J].國家行政學院學報，

2003，(4)．

[19]謝洪波，等，構建服務型政府——改革開放以來我國政府機

構改革的回顧與思考[J].宏觀經濟管理，2008，(8)．

[責任編輯、校對：楊栓保]