行政壟斷及其規制研究

摘要：充分而公正的市場競爭機制是市場經濟健康發展的關鍵。行政壟斷憑借行政權力分割市場，阻礙了全國統一、有序的競爭體系的形成，損害了競爭者和消費者的利益。鑒于行政壟斷帶來的極大危害，我們必須深刻認識并采取綜合性的制度性策略，具體可通過完善市場運行法律以營造和諧競爭環境，完善現行《反壟斷法》規定，進一步規范政府行為，并通過加強社會監督等方式來進行全面規制。

關鍵詞：行政壟斷；經濟壟斷；反壟斷法：規制

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9973(2011)02-0033-05

市場經濟要求市場在資源配置中起基礎性作用，市場有著天然的調節功能，在沒有人為干涉情況下能夠實現資源的合理流動。但受傳統計劃經濟的影響，市場在我國經濟發展中還沒有充分發揮它應有的作用，政府不當干預市場主體的行為時有發生，這突出表現在行政壟斷上。行政壟斷憑借行政權力分割市場，阻礙統一、有序的市場體系的形成。已經成為我國經濟發展的嚴重障礙。盡管現行《反壟斷法》第五章已對其相關表現有所規制，但不夠全面且比較原則、抽象，有必要在系統分析其成因的基礎上探討相關規制的路徑，完善規制的方法。

一、行政壟斷的基礎理論

(一)行政壟斷的內涵

與經濟壟斷相對應的是，行政壟斷不是市場經濟自然發展的結果，而是行政機關或法律、法規授權的組織濫用行政權力，限制競爭的行為，或者說是指國家行政機關濫用行政權力而形成的經濟領域的壟斷。不論是基于我國市場經濟轉型還是源于市場本身具有自發性、盲目性等缺陷，政府干預微觀經濟的現象還普遍存在，這為地方政府與地方企業結成利益共同體限制競爭，或行業主管機關與該行業企業結成利益共同體限制競爭提供了“尋租”的空間，而行政壟斷則是一種非理性的政府權力對合法競爭的不當干預。

行政壟斷具有以下特征： 1．主體的特殊性。行政壟斷的主體是行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，主要是地方政府、政府職能部門及具有某些政府職能的行政性公司，而不包括中央政府，也不包括從事生產經營活動的企業。這是行政壟斷與經濟壟斷的區別之一。因為是否實施行政壟斷以及實施什么樣的行政壟斷等都是由行政機關決定的，所以行政壟斷的主體是政府行政機關及其授權單位或者法律、法規授權的組織。因而筆者認為一些學者提出的“行政壟斷的主體包括從事生產經營的企業”這一論點值得商榷。事實上，正如一些學者所指出的那樣，“行政壟斷的這一特征，意味著一旦因行政壟斷發生訴訟，政府行政機關或其授權單位將首當其沖的成為被告”。

2．行政壟斷是政府行政機關及其授權單位或法律、法規授權的組織濫用行政權力的行為。行政行為是構成行政壟斷的前提，沒有政府行政權力的介入就不能形成行政壟斷。它具體包括兩個方面的內容：首先，行政壟斷是某些行政機關(主要是一些部委和地方政府及其職能部門)通過行政權力和行政行為的實施來實現的，因不是中央政府的行為而不具有國家意志性，這是行政壟斷與國家壟斷的根本區別。其次是行政壟斷具有違法性，即行政壟斷的實施者濫用其所掌握的行政權力實施了行政行為。所謂濫用不是依法對經濟生活的適度干預，而是基于維護本地區、本部門的狹隘利益而不合理、不恰當地行使其權力，因而這些行為要么明顯地與國家法律相抵觸，要么形式上雖不違法但實質上違背了法律設置該行政權的目的，違背了法律的基本精神。當然，基于某些特殊利益的考慮而予以的禁止，如為了免疫或防止突發性疾病的傳播而暫時性地禁止外地商品進入本地市場不應視為行政壟斷。

3．行政壟斷具有強制性和隱蔽性。行政壟斷以行政權力為支撐，通過各種或明或暗的規章制度，借助行政權力的權威干預經濟秩序。在實踐中主要體現為相關主體在其主管范圍或轄區內發布一些具有約束力的規定或命令及指示。由于其具有強制性，相關部門想法設法通過強化國家強制力的制裁，使一般的市場主體既不能無視行政壟斷的存在，也不能抗拒或逃避行政壟斷的強制力量。行政壟斷的隱蔽性是指行政壟斷實施主體在限制市場競爭時主要通過制定行業規章、命令、決定等文件的方式，而不是通過限制具體的經濟組織的競爭來實現，其隱蔽性還表現在往往以管理和維護市場秩序的名義進行。正因為如此，行政壟斷具有比經濟壟斷更大的破壞力，是目前制約我國市場經濟健康發展的主要障礙。

(二)行政壟斷的表現形式

行政壟斷的表現形態多樣，從我國目前實踐來看，主要有以下幾種：

1．地區壟斷。它是指地方政府及其所屬部門濫用行政權力，限制外地企業參與本地市場，或者本地企業參與外地市場競爭的行為。它多以政府命令、文件或通知的形式，設置貿易壁壘，禁止外地產品輸入本地市場，或限制本地資源流向外地，限制地區間的競爭以保護本地區的利益。其在割斷本地市場與外地市場聯系的同時形成地方封鎖，實質上形成一道由地方設置的，用以保護本地區落后企業免遭外來企業或商品沖擊的屏障，將市場人為分割為區域市場，嚴重阻礙了國內統一大市場的形成。經濟體制改革以來，隨著各地利益的相對獨立，地方之間、地方和中央之間的利益沖突日益明顯，地方保護主義也隨之產生和發展，與社會資源的市場化配置存在著嚴重的不協調。因此，其外延不僅包括對商品流通的限制，也包括對資金、技術、人員流動的限制。《反壟斷法》第33條的所列事項即屬于此種情形。

2．行業壟斷。這種壟斷可以是跨地區的，但不能是跨行業的，其多以集行政管理和生產經營于一體的企業形式出現。這些企業或企業集團一般通過行政手段自上而下組建起來，其不僅規模大且具有雙重身份，既作為企業參與經濟活動，又作為政府機構管理本行業，從而形成一個企業或企業集團壟斷一個行業的局面。由于缺乏有效的市場監督機制，使得這些壟斷企業在市場活動中極易濫用其地位實施壟斷行為。

3．其它利用行政權力實施的壟斷。具體包括官商壟斷、強制聯合限制競爭、行政強制交易及國家指定專營等。官商壟斷源于官商不分，因行政機關舉辦或與行政機關有直接利害關系的企業憑借該行政機關給予的特權而形成了壟斷。當然，隨著國家近些年來嚴禁黨政機關、黨政干部經商等規定的實施，這種形式將漸趨消亡。強制聯合限制競爭是指政府或有關部門強制本地或本部門的企業聯合行動以排斥、限制或妨礙其他企業參與競爭的行為，表面上其與地區壟斷和部門壟斷有相似之處，但其主要有強制企業聯合抵制的目的和行為。行政強制交易行為是指行政機關和法律、法規授權的組織濫用行政權力限定或者變相限定他人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品。《反壟斷法》第32條的規定即屬于此種情形，有的學者將其歸屬為超經濟強制交易行為。至于國家指定專營主要是基于國家整體利益，由國家以法律的形式明確規定某種商品的生產完全由國家設立或指定機構專營，如鐵路、郵政等公用事業及煙草、食鹽等，隨著市場經濟的充分發展，國家指定專營的產品和項目將越來越少。

二、行政壟斷的成因及其危害分析

(一)行政壟斷的成因

傳統的市場經濟國家，其經濟體制是從自由競爭經濟自然發展而來的，壟斷主要表現為經濟壟斷，極少存在行政壟斷問題。而我國因受計劃經濟體制的影響，經濟壟斷的負面影響遠不如行政壟斷大，之所以形成這種格局有其深刻的原因。

1．體制上的缺陷和改革的不徹底是行政壟斷產生的根本原因。我國有著行政干預經濟的傳統，建國后實行了30多年高度集權的計劃經濟體制，在這種體制下政府被賦予了強大的經濟職能。國家習慣于用行政手段而不是市場機制來調控經濟，這為行政壟斷的產生提供了機制上的可能性。改革開放至今，我國雖已初步建立起社會主義市場經濟體制，但由于長期政企不分，轉軌過程中適應市場經濟的機制還不健全，經濟管理機關對相關經濟行為的管理職責還不是很清晰，導致管理部門聽任政企不分的壟斷者自行其是；同時政府主導企業的陋習尚未發生根本改變，企業經營機制的轉換和政府職能的轉變還不到位，為行政權力的濫用造成可乘之機。加之現實生活中往往將政府官員的升遷與其在職期間的政績緊密聯系在一起，導致很多官員為在短期內顯示自己的政績而不惜采取拔苗助長的方法追求本地區、本部門的發展，加劇了行政壟斷的泛濫。

2．多元利益驅動是產生行政壟斷的內在動力。改革開放后，由于實行分稅制改革，經濟管理的條塊分割，使地方政府和職能部門不得不重視自己的利益。而因本地、本行業發展的好壞直接影響到其收益的高低，這就使得政府必須關注企業的生產經營狀況。一旦本地區、本行業的企業不占據競爭優勢，他們就濫用行政手段，不惜通過行政命令等來干擾正常的市場競爭以達到相關目的，而這在當前考核地方和部門領導政績尚未脫離GDP增長模式的情況下表現得尤為明顯。從行政壟斷的本質來分析，行政壟斷是地方和部門狹隘利益的產物，如果不采取行之有效的方法加以遏制，保證政令暢通，將會導致更為復雜的壟斷態勢和行政混亂。

3．相關立法的不完善和執法的不徹底是行政壟斷產生的客觀原因。盡管我國已經頒布了《反壟斷法》，其中第五章專章規制行政壟斷行為，但現行立法的規定不夠全面，相關規定比較抽象、原則，可操作性差，對行政壟斷行為欠缺嚴格的處罰措施，易導致對行政壟斷的制裁形同虛設。由于反壟斷執法機構本身具有多元格局性，但在現有管理模式下，地方政府與工商行政管理機關、物價機關等職能部門之間具有的隸屬關系、地方政府與地方司法機關之間在經費劃撥等方面千絲萬縷的關系，極易形成行政執法和司法裁判中的地方保護主義，導致“有法不依，執法不嚴”。而對行政壟斷只能由實施該行為的上級政府責令其改正，監督機關卻不能直接責令其撇消或處罰，這也在很大程度上導致了執法的不徹底。同時，法律并沒有就行政壟斷的規制機關進行具體設定，而是用一個抽象的“上級機關”來予以代替，不利于實際操作，而且下級機關領導通常由上級提名或任命的機制及現實生活中融洽上下級機關關系的存在，很難保證上級機關在行政壟斷處置過程中的超脫與中立，如此，秉公處理也就無從談起。

此外，審批制度的泛濫以及行政機關之間缺乏有效的制衡也是行政壟斷產生的重要原因，在此不贅述。

(二)行政壟斷的危害

各種形式的行政壟斷產生了許多負效應，歸納起來主要體現在以下幾個方面。

1．破壞了自由公平的市場競爭秩序，阻礙了全國統一、有序的競爭體系的形成。市場經濟之所以能夠具有配置資源的基礎性作用，原因在于市場經濟能夠形成有效的競爭機制。市場發揮其有效配置資源的功能必須構建一個完整的市場體系，然而行政壟斷卻在破壞這一市場體系的形成。行政壟斷消極地保護落后企業，為落后企業撐起行政的保護傘，阻擋外來的競爭者，使這些企業始終低效率運轉。行政壟斷的泛濫必然導致大大小小的條塊勢力，造成市場被人為地割裂。與此同時，這種公權的強制性力量會取代或阻礙市場對資源的合理有效配置，有損公平競爭和全國統一開放市場體系的形成。

2．加劇政企不分，滋生腐敗，破壞社會風氣。長期以來，政企不分是我國行政管理體制的首要弊端，政府既是“裁判員”又是“運動員”，企業成為政府的附屬物。改革開放30多年來，我國制定了許多法規來推行政企分開，但效果都不理想，原因就在于政府利益與企業利益牢牢拴在一起。企業一旦依賴行政壟斷來維系其發展，易使其不再把精力放在技術創新和科學管理上，以提高商品質量和生產效率來進行正當的競爭，而是將大量的人力、物力用于游說和行賄，借助行政機關的庇護和關照以維護企業低水平發展。行政壟斷的實質是行政權力違背市場規律且對經濟實施不當干預，這一實質決定了它必然會為經濟體制轉型時期存在的不當之風提供便利條件，所以行政壟斷是滋生官商勾結、權錢交易的溫床。同時，“經濟人”假設的存在，使得行政機關工作人員在對經濟活動進行干預時，會借助行政權力為地方或部門甚至為個人牟利，這種以權謀私風氣的滋長，不僅損害了行政主體的權威性和廉潔形象，而且易產生“示范效應”使社會各界群起效仿，極大地敗壞社會風氣、腐蝕民眾的健康心理，激化社會矛盾、違背社會主義本質，從而不利于社會的和諧與穩定。

3．限制競爭，損害了競爭者和消費者的利益。在市場經濟的發展過程中，一些競爭行業本可由私人經營，但由于行政權力的影響，政府職能的轉變不及時，使得政府權力尚未退出這些行業。如地區壟斷剝奪了一般生產者、經營者的競爭機會，使他們的利益受損，導致市場被分割、競爭受阻礙，而憑借行政強制力所形成的行政壟斷使部門和個人在非公平競爭的條件下獲得高收入、高利潤，不僅剝奪了其他經營者的合法利益，而且使消費者成為低劣商品的享用者。可以說，行政壟斷的存在使競爭者無法開展公平競爭而迫使消費者不得不接受低劣卻高昂的產品與服務。

三、對行政壟斷規制的探討

(一)現有規制措施之不足

基于行政壟斷的危害，我國相繼出臺了一系列政策、法律、法規來予以規制，具體包括以下幾個層面：政策層面主要體現為1980年國務院發布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》(《競爭十條》中的第三項和第六項，這是我國較早的關于反行政壟斷的規范性文件)：法律層面主要體現為1993年實施的《反不正當競爭法》第6條、第7條，2000年實施的《招標投標法》第6條、第12條、第14條及第62條，2001年修訂的《藥品管理法》第69條、第70條、第95條，2004年實施的《行政許可法》第15條，而2007年8月30日通過的《反壟斷法》用第8條及整個第5章較為系統地對行政壟斷規制作了規定，是我國目前對行政壟斷規制最權威、最具體的法律文件；法規層面主要表現為1987年體改委和國家經委發布的《關于組建和發展企業集團的幾點意見》，國家工商行政管理局于1993年發布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》等。

盡管已有不少規定涉及對行政壟斷的規制，但現有法規體系存在著不完整、過于抽象而欠缺可操作性的現象：法律責任流于形式，制裁力度不夠；缺乏專門的反行政壟斷主管機關來有效制衡行政壟斷；經營者、消費者的法律救濟途徑不足，救濟力度有限，這實質上是對政府侵權行為的一種放任。

(二)對行政壟斷規制的完善

鑒于行政壟斷帶來的巨大危害，我們必須深刻認識并采取有效的方法來進行規制。行政壟斷形成的原因是復雜的，因而規制行政壟斷的措施也應是多渠道的。

1．對行政壟斷的綜合規制。制度經濟學者的觀點表明，任何個人或組織集團在改革過程中都會充分利用自身的力量去謀求對自己最為有利的制度安排，如果新制度不符合或損害了他們的利益將招致他們的強烈反對。當反對的力量超過支持的力量時，該制度就不可能實現。對行政壟斷實行規制就是這樣的一種制度建設，它必然會遇到來自各方面利益集團的關注和爭議，包括經濟組織和政治組織。甚至可以從某種意義上講，對行政壟斷的規制本身并不僅僅是一個法律問題，它是中國改革進程中的一項綜合性工程。筆者認為在規制措施中，首先應該反對單純運用法律手段進行規制，而應深入地分析各種現實因素，綜合運用包括經濟、法律和行政手段等對其進行綜合治理。在此，應加快政治體制和經濟體制改革，一方面應轉變對政府官員的考核機制，改變單純以地方或部門績效作為官員升遷的標準，而強調以社會和諧和人民的滿意度來作為考核標準；另一方面繼續推進政企分開的改革，強調企業的自主經營，消除政府對企業的過度干預，尤其要避免政府或相關職能部門為了狹隘利益而實施地方保護或部門保護，更要禁止地方政府或相關職能部門頒布保護狹隘利益的規定或命令。在時機成熟時，應該建立對地方立法或部門立法的審查制度，杜絕違憲的立法或違反上位立法的情形。其次，應讓各種社會力量意識到行政壟斷的危害并認真對待對其進行的規制，如此方能減少改革的成本，否則不僅不能有效地對其進行規制，而且還會帶來不必要的混亂。 2．對行政壟斷的具體規制。 (1)完善各類市場體系運行的法律，營造和諧的競爭環境。規制行政壟斷是一項系統的工程，必須以完善社會主義市場運行機制為基礎。市場有著天然的擴張能力，在沒有人為設置障礙的情況下，能使資源在市場中自由流動，因此市場機制越完善，行政權力隨意干預市場的可能性就越小。同時應該看到，市場經濟一定程度上是法治經濟，要求完善社會主義市場經濟體制必須要有法律作保障，必須建立與之相適應的市場經濟法律體系以規范經濟活動，保障市場經濟的有序運行和健康發展。在此，一方面應大力推進各類市場的建設，并以法律的強制力來保障這些成果，充分發揮市場的作用，減少行政權力不當干預，加快淡化資金流動地方化的立法進程，推動勞動力市場自由流動的配套立法，同時對跨地區和跨部門的市場給予充分的保護，不讓地域和部門之間的“藩籬”和“圍墻”卷土重來。另一方面。要通過深化國有企業改革，建立多元的市場競爭主體以形成和諧的競爭環境，解決我國目前存在的市場主體不平等問題，這不僅要促使所有的企業不斷改善經營管理、降低成本并提高產品的品質，而且要引導企業進行公平的競爭，從而使消費者和整個社會都受益。

(2)完善反壟斷法律制度，有效規制行政壟斷。《反壟斷法》第五章對行政壟斷的規制無疑起著基礎性作用，但相關規定存在過于原則、沒有專門的反行政壟斷機關、追懲機制不具備有效的威懾力等。因此，應在以下幾個方面進行完善：首先，有必要在立法中對行政壟斷的內涵做出界定，同時應該將行政壟斷的情形具體化，將現有法律沒有涵蓋的內容納人規制范疇。其次，應該建立專門的反行政壟斷機關，以防止規制行政壟斷過程中上下級機關之間千絲萬縷的裙帶關系或隸屬關系。具體可以由國務院反壟斷委員會進行規制，同時可以借鑒中國人民銀行管理設置經驗，建立大區級的反壟斷委員會，并根據需要在省級或一些大城市設立派出機構，同時賦予其準立法權、調查權、行政強制權、處罰權等，以有效地隔離行政壟斷規制中的地方保護主義等，促進各地市場的統一。再次，建立嚴格的法律責任制度，加大對行政壟斷的處罰力度。長期以來，行政壟斷之所以屢禁不止，原因之一便是法律責任不明確，而依《反壟斷法》第51條的規定，實施行政壟斷的法律后果只是“由上級機關責令其改正：對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”，這與行政壟斷所帶來的嚴重危害性不相稱。由于行政行為多由政府官員做出，果不對行為的后果規定嚴格的責任就易導致權力的濫用，只有建立起嚴格的責任承擔制度，才會觸動行政機關及其工作人員的“神經”：同時，既然行政壟斷是一種濫用權力限制競爭的行為，那么不僅應該規定嚴格的行政責任、明確對消費者和經營者的民事責任，而且應該設置刑事制裁，具體不妨借鑒美國和日本在刑法典中規定“壟斷罪”來懲處嚴重的行政壟斷行為的做法。在此，要區分組織責任和個人責任，明確組織和主要責任人員的具體責任，不能因為單位承擔責任就忽視對個人責任的追究。

(3)規范政府行為，強調依法行政，加強社會監督。在此，首先要明確中央政府和地方政府之間的利益關系，用法律的方式明確政府機構的職能與地位，以法的力量制約行政權力的過度使用，縮小行政機關不合理干預經濟的空間。需要注意的是，在市場經濟條件下，政府在加強宏觀調控的同時應逐步從競爭性經濟領域中退出，讓企業成為真正的市場主體，按照市場規律開展經營活動。其次，政府要充分利用宏觀調控手段協調不同生產力發展水平的地區和行業之間的利益關系，調整產業不合理的矛盾。再次，完善行政內部監督機制。行政機關的職能與職責權限被確定后，還應完善行政內部監督機制，監督行政機關及其工作人員的行政行為，防止行政機關及其工作人員超越或濫用行政權力。最后，加強社會監督，將行政壟斷納入行政訴訟的受案范圍，建立行政公益訴訟制度，擴大對行政壟斷受害人的司法救濟，如行政壟斷行為侵害了消費者的利益，不管是實際的消費者還是潛在的消費者都可以自己的名義提起行政訴訟。這既為普通民眾督促政府執法建立起了一條有效途徑，也能夠調動公眾參與監督執法的積極性。

對行政壟斷進行規制可謂任重道遠，它涉及到社會生活的很多方面，單獨采用某一種手段是很難徹底解決行政壟斷所有問題的，需要深入分析各種現實因素，積極運用可利用的各種手段和方法，對之進行綜合治理，才能更有效地維護我國市場經濟的穩健發展。

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[責任編輯：任山慶 校對：葉慧娟]