對我國勞務派遣中社會保障問題的觀察與思考

摘要：隨著勞務派遣用工模式在我國的迅猛發展，其中所出現的社會保障問題也應予以關注。改革開放以來，針對勞務派遣的社會保障政策經歷了從無到有、從單一到多元、從分散到集中的發展過程。在現實生活中，對社會保障政策的逆向選擇、保障的靈活性和公平性等問題卻在勞務派遣領域十分突出。因此，政府應順應勞動力市場變化，樹立靈活、彈性的保障理念。從法規制度建設、管理機制創新和構造良好社會氛圍三方面著手，以期實現社會保障問題的破解。

關鍵詞：勞務派遣；社會保障；問題；政策建議

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9973(2011)02-0040-03

所謂“勞務派遣”，又稱人才租賃、勞動派遣等，是指由勞務派遣機構與派遣員工簽訂勞動合同，由勞務派遣機構根據用人單位的工作及發展需要，將員工派遣到用人單位提供生產勞動服務，用人單位享有員工的勞務使用權并向勞務派遣機構支付相關費用的一種新型用工模式。伴隨著我國市場經濟的發展，勞動派遣現已成為了迎合新生代員工工作多樣化意愿，滿足企業彈性用工需求，調節勞動力市場供求關系，降低勞動力雇傭雙方交易成本的新型靈活就業模式。據統計，截至2010年底，全國勞務派遣職工已經達到了6000萬，約占國內職工總人數的20％。

與此同時，勞務派遣中員工權益問題也逐步進入了學者們的研究視野，如從法理學視角分析由于勞務派遣中存在非常態勞動關系，造成員工權益保障缺漏，提出應調整立法導向(石美遐，2007)；也有人認為，可以從提高民主參與、建立托管工會等方面實現對勞務派遣員工的權益保障(左文平，2010)；然而，著重針對其社會保障問題的研究并不多見。在倡導建立“覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的目標指引下，為了更好地促進勞務派遣在我國健康發展，有必要更加深入探討我國勞務派遣中的社會保障問題。

一、我國勞務派遣社會保障政策發展歷程回顧

20世紀80年代，由于國家政策不允許外資企業在華直接雇傭勞動力，而且在部分城鎮中也出現了少許勞動力剩余的狀況。國家為了廣開就業門路，鼓勵各區市政府組織創辦各級人才(勞務)服務公司，勞務派遣機構的雛形孕育而生。作為全民或集體所有事業單位的勞務服務公司，員工分為一般工作人員和派遣人員，在當時“國家——單位”的模式下，他們的社會福利及保障按照當時國家相關人事管理政策執行，但也適時地考慮到了勞務派遣工作的特點，也給予了特別的政策規范。如在廣州市人民政府1982年2月25日印發的《廣州市勞務服務公司試行章程》中，特別強調了勞動服務公司的職責、任務之一就是“負責城鎮待業青年生產扶持資金的發放、管理、監督使用和回收工作，”并且可以根據經營狀況“預提一定比例的勞動保險基金”。

20世紀90年代，在國內外經濟形勢變化的歷史條件下，國家決定對國有、集體企業采用轉制、兼并和破產等方式進行改革重組以達到“減員增效”，由此導致了城鎮企業下崗職工的出現。為了盡快實現下崗職工的再就業，充分發揮勞務服務公司在促進員工靈活、多樣就業中所發揮的獨特作用和功能，各級政府將“再就業服務中心”設立在勞務服務公司，負責對下崗職工提供職業培訓、職業介紹、就業指導、組織勞務輸出等促進再就業方面的幫助和服務。另一方面，為了妥善解決好下崗職工的基本生活，并配合當時正在進行的社會養老保險、醫療保險、工傷保險和失業保險改革，國家在《關于在企業“優化資本結構”試點城市建立再就業服務中心的通知》和《關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》等文件中規定，受勞務服務公司負責托管下崗職工的養老、醫療、失業等社會保險費用由再就業服務中心代繳，并可以領取到基本生活和門診醫療費用，其保障基金的來源原則上采用“三三制”的辦法解決，即主要由財政預算安排、企業負擔和社會籌集(包括從失業保險基金中調劑)三方面構成。此外，還特別規定了在托管期滿后，符合規定的人員可以到當地就業服務機構登記并享受失業保險有關待遇。

隨著社會主義市場經濟的深入發展，我國2001年首家正式注冊、以勞動派遣為主營業務的勞務派遣機構——廣州南方人才資源租賃中心的誕生，正式拉開了我國勞務派遣市場高速、多元發展的序幕。派遣需求由外企轉向國有企業、集體企業和民營企業，受派遣員工從以下崗職工為主逐步演變為農村進城務工人員、高校畢業生和下崗再就業人員等多元構成，派遣工作也從簡單體力勞動逐步向技術開發和行政管理等高層次發展。為了進一步規范勞務派遣中各方行為，保障各類被派遣人員社會保障權益，國家各相關部門及地方政府也采取了一些措施和辦法：一是持續加強了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《失業保險條例》、《工傷保險條例》和《企業職工生育保險試行辦法》等現有政策法規的執行力度：二是出臺了面對不同類型被派遣人員特點的社會保障政策，如《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中明確強調各級部門要高度重視農民工的社會保障工作，在《貫徹落實<中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知>若干問題的意見》中提出對下崗后無固定單位的靈活就業人員的社會保險關系可依托公共職業介紹機構代理接續和繳費手續，在《關于全日制用工若干問題的意見》里規定將勞務派遣中提供非全日制勞動人員的社會保險可參照個體工商戶、靈活就業人員以個體身份參保辦法執行：三是探索性地制定勞務派遣專門規章制度，如2002年10月1日開始實施的《深圳經濟特區人才市場條例》中規定，出租或者轉讓人才應當依法保障被出租或者被轉讓人才在工作條件、待遇、社會保險及其他方面的合法權益，并明確了中介機構經人事行政部門委托可以代收代繳社會保險金。

2008年1月1日《中華人民共和國勞動合同法》的頒布實施，標志著勞務派遣用工模式的發展納入了法制化軌道，其中特別將“勞務派遣”單獨設立為章節，不僅清晰地對派遣機構、用人單位和被派遣人員三方權益作出了原則性界定，并明確規定了勞務派遣中社會保障關系的運行模式。于20lO年10月28日通過。將于2011年7月1日施行的《中華人民共和國社會保險法》，作為我國首部社會保障制度綜合性法律，不僅對我國整體社會保障責權利體系及運作作出了詳實的規定，更為當前勞務派遣中的社會保險接續、轉移和待遇確定等熱點及難點問題予以了方向性指示。這些法律和政策文件都對確保被派遣員工的社會保障權益起到了積極的促進作用，但是在勞務派遣的實際操作過程中仍然出現了較為突出的社會保障問題。

二、當前勞務派遣中出現的社會保障問題

(一)逆向選擇現象

我國《勞動合同法》第五十九條規定，當派遣機構與用人單位簽署勞務派遣協議時，“應當約定派遣崗位和人員數量、派遣期限、勞動報酬和社會保險費的數額與支付方式以及違反協議的責任。”然而這種“自主約定”的社會保險數額確認辦法，在我國各地經濟發展水平不一、信息不對稱和監管不力的現實背景下，使得部分勞務派遣機構與用人單位有了逆向選擇的空間，主要存在以下3種情形：(1)不繳納社會保險。我國現行企業城鎮社會保險繳費約占單位工資總額的30％左右(其中養老保險為20％，醫療保險為6％，失業保險為2％，工傷保險為0.5％-2％。生育保險為1％)。該比例對于利潤較低、規模較小的用人單位而言負擔較重，他們會在與勞務派遣單位簽訂合同時直接將社會保險費用省略。(2)選擇性繳納社會保險。目前我國的《社會保險費征繳暫行條例》規定，企業應按月向社保部門申報本單位社會保險項目及繳費金額，再由社保部門核準后繳納。但是在實際中，勞務派遣機構只根據用人單位要求申報繳納某項社會保險或只按照最低標準申報繳納，更出現利用我國對靈活就業人員參保優惠政策緩繳、少繳的現象。(3)異地低額繳納社會保險。由于我國區域經濟發展不均衡，雖然社會保險費率一致，但作為社會保險繳費基準的工資水平卻不盡相同，導致出現了社會保險繳費“洼地”，即導致了經濟發達地區的用工單位專找欠發達地區的勞務派遣機構，也便于給員工在繳費水平低的地方購買社會保險，以獲取不正當差額利益的情況。

(二)保障靈活性不足

據了解，目前相當一部分被派遣員工為外來務工人員，他們工作的區域、行業、部門流動性大，再加上他們法律勞動關系與實際勞務關系相分離的現實特征，給現行社會保障制度模式帶來了挑戰。在養老保險方面，雖然《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》中已經明確：跨省流動員工的養老關系及賬戶資金可以轉移，但是在待遇領取條件上，卻與戶籍和屬地繳費年限(10年)相掛鉤，由此造成了被派遣員工社會保險權益的一定損失；另一方面，對于農民工不再返回城鎮就業后，其賬戶余額與新型農村社會養老保險的接續問題，仍未作出規定。在失業保險方面，因為用人單位的需求可能出現隨時調整，被派遣員工就會出現“空檔期”，但是根據我國《勞動合同法》規定，他們只能拿到最低工資標準待遇，卻因法律勞動關系仍然存在不符合失業保險給付條件，而無法獲得失業保險的現象。此外，如果被派遣員工在某社保繳費周期內被派遣到危險程度相差很大的地區或行業，而工傷保險費率卻無法及時調整，一旦發生事故，其工傷認定地的歸屬、賠付責任的劃分和數額的確定就成了難點問題。

(三)保障公平性問題

為了在競爭中確保自身的“核心競爭力”，越來越多的企業選擇將非核心部門予以外包，即采用勞務派遣的方式實現降低管理成本的目的。據不完全統計，在電信、銀行、郵政和電力等國有企業集中的領域使用著大量勞務派遣人員。然而，正是當前我國企業年金、補充醫療補貼等保障制度發展較好、速度較快的國有大中型企業，卻普遍存在違反我國《勞動合同法》中“被派遣員工應享有與用人單位員工同工同酬的權利，用人單位應提供與工作崗位相關的福利待遇”規定的現象：被派遣員工被視為“外部人”，完全被排除在企業保障體系以外，致使被派遣員工的社會保障公平權遭受到了侵害，使他們不自覺地產生了“二等公民”的感覺。更有不良單位為了降低人事管理成本聯合派遣機構誘導、欺騙企業員工簽訂勞務派遣合同，導致他們不僅無法再享受到企業保障，更喪失了原有的社會保障權益。

三、破解勞務派遣中社會保障問題的政策建議

面對在我國勞務派遣用工模式急速擴張中所出現的社會保障問題，政府應順應勞動力市場變化，樹立靈活、彈性的保障理念，從法規制度建設、管理機制創新和營造良好社會氛圍三方面著手，以期實現問題的破解。

(一)健全勞動與社會保障法律政策體系

為了有效緩解勞務派遣中的相關權益問題，國家雖然出臺了以《勞動合同法》等為代表的法律政策，但其系統性、全面性和操作性方面仍存在不足。借鑒西方發達國家經驗，當前最為迫切的是制定一部針對勞務派遣的專門法律來承認并從根本上規范勞務派遣行為，保護被派遣員工權益。例如，德國的《雇員轉讓法》(1972)，日本的《勞動者派遣法》(1986)和韓國的《派遣勞動者保護等相關法律》(1998)等都對勞務派遣的適用范圍、期限、限制行業和職業、社會保障權責劃分等做出了明確的規定，并強調了在實際工作中派遣員工應享有與正式員工平等待遇的原則。另一方面，以《社會保險法》頒布出臺為歷史契機，完善面向勞動者個體的新型社會保障模式體系建設，扎實推進社會保障項目一體化進程，縮小城鄉、區域和行業之間的社會保障差距，加快制定地方政策落實細則，使勞務派遣員工的各項社會保障關系能夠無耗損、順暢地在不同職業、地區之間轉移和接續，鏟除勞務派遣中逆向選擇現象的滋生土壤。

(二)創新勞務派遣中社會保障問題管理方法

首先，政府應強化監督和檢查的力度。按照《社會保險費征繳暫行條例》規定，在審核派遣機構自主申報的派遣員工人數及工資總額等重要繳費依據時，還應將派遣機構與用人單位所簽訂的用工合同納入核查范圍。在具體執行過程中，密切聯系工商、稅務、醫療衛生和銀行等部門，采用聯合執法、異地執法等方式克服監管中的信息不全問題。打擊存在的少繳或不繳現象。其次，鼓勵派遣機構與用人單位積極發展多層次社會保障。通過減免相關稅費，并予以補貼的方式，促使派遣機構和用人單位有動力發展企業年金、企業醫療保險、企業失業津貼和購買商業保險，在一定程度上解決目前社會基本保障中的保障僵化問題，提高被派遣員工的保障層次。最后，提高社會保障業務管理水平。如在社會保障部門成立專門機構處理勞務派遣中出現的社會保障問題；采用網絡方法使勞務派遣機構隨時隨地根據實際派遣情況申報、調整各類社會保障繳費；密切聯系金融部門，加快開發、制作全國社保“一卡通”工程進度，以在硬件上確保勞務派遣員工利益。

(三)提高公眾社會保障意識

據了解，目前我國被派遣員工多以青壯年為主，大多被派遣從事銷售人員、保安、鐘點工和建筑工等勞動強度大、風險高、技術含量低的工作。由于“養兒防老，積谷防饑”的保障意識在社會中依然根深蒂固，個人文化層次不高和“短視效應”的影響，致使他們社會保障意識淡?。词钩霈F了侵害其社保權益的事情，他們很可能還不知道，更有出現惡意逃保的情況。為了營造良好的社會保障氛圍，相關政府機構可采用舉辦街頭咨詢、專題講座、印發宣傳資料、制作拍攝社保公益廣告等方式加大對《社會保障法》等重要法律制度的宣傳力度，提高全民參保意識，讓公眾知曉自己在社會保障關系中法律所賦予的相關權益。此外，密切聯系報刊、影視和網絡等媒體，對典型的勞務派遣社保案件予以揭露、曝光，以達到監督派遣機構、用人單位的目的。

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[責任編輯：任山慶 校對：葉慧娟]