鄉(鎮)\\村之間究竟是怎樣的關系

鄉（鎮）、村關系是農村全方位改革不可回避的重要議題之一。隨著村級社會民主化的不斷推進，對鄉（鎮）政府依法行政提出了更高要求。如何規范鄉（鎮）政府和村級組織的行為，依法科學地調整鄉（鎮）、村關系已經變得十分緊迫。

鄉（鎮）、村關系問題的成因

由于《中華人民共和國村民委員會組織法》將鄉（鎮）政府和村級組織定位為“指導”與“協助”關系，而實際是多重關系，因此難免在運行中產生一些問題。問題是多種因素的綜合作用造成的。

鄉（鎮）、村兩級均存在職能缺陷和主體缺位問題。對于村級組織而言，人們依據法律想當然地認為它就是一級自治組織，對其進行職能分析，建立相應機構。如果真正為農民所想、為農民謀利，那么首先就必須在法律上賦予集體土地所有權與國有土地所有權平等的地位，完善相關制度。在市場經濟條件下，土地是最大的財富，村級組織把土地經營搞好了，就能夠以此為基礎，創造更多的財富。因此，對集體土地的經營是村級組織的本職職能，反映在機構設置上，村級組織就是一個經濟組織。村級經濟組織在搞好集體土地經營，為農民提供產前、產中、產后服務的基礎上，再結合本地優勢，開發當地資源，進行農產品的初、深加工，興辦工商企業。村級職能缺陷與主體缺位主要表現于此。其次，對于國家行政事務和鄉（鎮）公共事務的執行，村級組織責無旁貸，與鄉（鎮）政府的關系就是領導與被領導的關系。因為在一個2000人左右的村級社會和一個幾萬人的鄉鎮社會里，不可能繞過村級組織直接由鄉（鎮）政府去執行公共行政事務。再次，如果村級社會只有村級經濟組織，那國有公司也好，股份公司也好，都必須執行計劃生育、綜合治理、人口普查等行政事務，村級經濟組織也不例外。

對于鄉（鎮）組織而言，深化市場經濟體制改革，要從根本上改變鄉（鎮）政府包攬一切的局面，真正實現鄉（鎮）政府的職能轉變。應把涉農事業單位分離出來，組建農民合作經濟組織，履行農業經營職能，與農民建立更直接、更緊密的關系。鄉（鎮）政府應從“越位”狀態轉向自身的“本位”狀態，鄉（鎮）農民合作經濟組織的“缺位”狀況必須得到根本改變。

村級組織功能弱化，至今沒有發展成為一級實體組織。有很多人認為，鄉（鎮）政府過度干預村民自治及村級事務，似乎鄉（鎮）政府為了自身的利益和權力的滿足，非得要干涉村級組織內部事務，其實這是天大的誤解。正如老子與兒子的關系，兒子有能力，事業有成，老子自然少操心。如果眼見兒子不能自食其力，而老子在一邊旁觀，那就不合情理了。改革開放以來，村級組織中的所謂村干部其實就是農民，他們如果不能首先解決自身的溫飽和基本發展問題，更不用說帶領群眾脫貧致富奔小康了。村級組織的這樣一種干部狀況，怎么能使鄉（鎮）政府高枕無憂呢？惟一的辦法就是把鄉（鎮）干部也當作村干部使用（如下派駐村干部），但這必然造成行為的不規范。

法律本身就沒有對鄉（鎮）、村組織的行為進行科學規范。法律關于鄉（鎮）、村組織“指導”與“協助”關系的規定過于籠統。從鄉（鎮）政府的角度，它與村級組織的關系體現在三個方面：一是在經濟上，有一個村級工作經費怎樣保障的問題；二是在行政管理上，實際就是領導與被領導的關系；三是在村級組織的建立與民主運行方面，有一個無法可依的問題。由于法律缺乏鄉（鎮）、村關系的相關詳細規定，對鄉（鎮）、村組織的失范行為也就不難理解。

實際上，鄉（鎮）、村之間的關系表現在三個方面：一是在國家行政事務與鄉（鎮）公共事務執行中的鄉（鎮）、村關系；二是在村級組織民主運行中的鄉（鎮）、村關系；三是村級組織（農民合作社）與鄉（鎮）農民政治經濟組織之間的關系。其中，前兩項是鄉（鎮）人民政府與村級組織之間的關系，后者，是經濟組織之間的關系。因此，不可能用“指導”、“協助”或者“領導”就把這些關系給規范了。

鄉（鎮）、村關系的調整

我國的社會主義市場經濟體制改革仍在不斷深化中，建立健全面向未來的農村管理體制，就必須對鄉（鎮）、村關系進行調整。

調整鄉（鎮）、村關系的前提條件。在鄉（鎮）、村關系進行調整之前，需要創造必要的環境條件。其中包括：⒈對集體土地經營與管理制度進行改革，真正賦予集體土地所有權與國有土地所有權平等的法律地位。⒉對集體土地所有權的代表者進行立法；改革村級組織，以職能定機構；對村級組織的工作人員實行脫產化管理；賦予村級社會的“村民代表會議”最高權力機構地位；村級組織有完善的辦公、經營及住宿條件。⒊建立村級集體土地真正意義上的雙層經營體制，理順國家、集體土地所有者、農民三者之間的權利與義務關系。⒋進行鄉（鎮）機構的深化改革，組建精干高效的鄉（鎮）農民政治、經濟組織。

調整鄉（鎮）、村關系的基本原則。對鄉（鎮）、村關系進行調整，必須遵循的原則包括：⒈完善職能原則。在調整過程中必須完善鄉（鎮）、村組織的職能。如村級組織的職能、鄉（鎮）政府的職能、鄉（鎮）農民政治經濟組織的職能。⒉層級負責原則。就是鄉（鎮）、村兩級必須各負其責，村級事務由村級組織全權負責，鄉（鎮）事務由鄉（鎮）政府負責，從根本上改變鄉（鎮）政府將主要精力用于幫助村級組織工作的局面。⒊權力實現原則。村級組織有權自主地對集體土地開展經營活動，興辦工商企業，舉辦公共福利設施建設等，鄉（鎮）政府不得干涉；鄉（鎮）政府有權要求村級組織切實執行國家行政事務和鄉（鎮）公共事務。⒋公正高效原則。村級組織履行公共行政職責，鄉（鎮）政府要相應提供工作經費；村級組織的行政行為必須公正高效。⒌依法管理原則。鄉（鎮）政府對村級組織民主運行的管理必須依法進行，不得直接干預村級事務。

鄉（鎮）、村關系調整的目標。鄉（鎮）、村關系調整的目標是指通過對鄉（鎮）、村關系的調整所應達到的狀態。其目標包括：職能健全、層級負責、規范協調、運轉高效。

鄉（鎮）、村關系調整的內容。由于鄉（鎮）、村組織之間存在兩個不同系統的關系，即鄉（鎮）政府與村級組織的關系以及鄉（鎮）農民政治經濟組織與村級組織的關系。這里只討論對前一種關系的調整，至于后一種關系的調整，則需另行說明。

鄉（鎮）政府與村級組織的關系主要表現在兩個方面：一是在國家行政事務與鄉（鎮）公共事務執行中的鄉（鎮）、村關系，二是在村級組織的運行管理中產生的鄉（鎮）、村關系。對鄉（鎮）、村之間的經濟關系不予陳述。

對于國家公共行政事務，雖然村級組織不是一級基層政權，但由于人口多是我國的基本國情之一，因此，法律規定村級組織有義務履行一定政務，并由鄉（鎮）政府提供必要的工作經費，是符合我國國情和農村現實的。

在村級組織的民主運行中產生的鄉（鎮）、村關系，調整的基本指導思想是實現村民代表會議、村級經濟組織、鄉（鎮）政府在決策、執行、監督活動中的三權分立，以鄉（鎮）政府行使監督權、行政司法權，來預防村級民主的失效或失范。依據國家制定的村級經濟組織法律，村民代表會議行使決策權，村級經濟組織行使執行權。除公共行政事務外，村級經濟組織自主經營集體土地，興辦工商企業，為農民提供生產生活服務，發展公益事業等。

如果村民代表會議因自身原因，無法通過上年度財務決算方案和下年度財務預算方案；村級經濟組織的工作人員職數達不到規定的最低職數或超過最高職數；村級經濟組織不能完成行政工作任務，或村民代表會議對完成行政工作任務設置障礙；村民代表會議的決策超越了國家法律規定的范圍；村級經濟組織的工作人員侵占行政工作經費和村級集體資金、物資等等，則應由鄉（鎮）政府做出裁決，或依法對有關組織和當事人提起行政訴訟。對于村民代表會議任用村級經濟組織工作人員的行為，鄉（鎮）政府也要進行嚴格監管，以確保人員的基本穩定和正常流動，避免發生人員任用中的違法違紀行為，杜絕隨意性。如果村級經濟組織不按照村民代表會議的合法決策行事，違背村民民主意志，或與村民代表會議發生工作爭議，鄉（鎮）政府應當進行裁決，或采取一定方式追究責任人的責任。

如果鄉（鎮）政府違法施政或干預村級組織權限范圍內的事項，那么村民代表會議的主任作為村級經濟組織的法定代表人，可以代表全體或部分村民的利益，以村級經濟組織的名義提起對鄉（鎮）政府的行政訴訟，以維護其自身權益。同時，相關當事人也可對鄉（鎮）政府的行政裁決提起行政復議或行政訴訟。

總之，鄉（鎮）、村關系不是單純的“指導”、“協助”或“領導”關系，而是由專門法律加以調整的社會關系。市場經濟的本質就是法治經濟，如果法律總是滯后，甚至在某些領域存在空白，顯然不利于社會的穩定和持續發展。因此，對鄉（鎮）、村關系的調整，國家應當盡快制定《鄉（鎮）、村關系法》，規范相互關系。