清末丁寶楨四川鹽政改革及啟示

摘要：鹽業作為支撐四川經濟的重要產業，鹽政的優劣直接關乎國計民生的大計。道光、咸豐以來，四川鹽政廢壞，岸區倒懸，私鹽泛濫，稅課虧損，積弊重重。作為封疆大吏、中興名臣

的丁寶楨，在1876年升任四川總督后，針對川省當時的鹽政積弊，深入調查官場民情，在任其間，雷厲風行地在四川推行鹽政改革，實行官運商銷制度，成效顯著，表現出難能可貴的創新求實精神，給我們以重要的啟示。

關鍵詞：丁寶楨；鹽政；改革；啟示

中圖分類號：K252

文獻標識碼：A

文章編號：1003－9864(2011)04－0039－07

丁寶楨(1820－1886)，字稚璜，貴州平遠(今織金縣)人。作為晚清著名的政治家，他人生的最后10年是在四川度過的。1876年，丁寶楨由山東巡撫擢升為四川總督，1886年4月，積勞成疾，卒于總督任所。10年為官川省，丁寶楨多有建樹，光緒皇帝稱贊他“蒞川有年，辦事認真，成效顯著”。丁寶楨治蜀期間，傾力最多、規劃最詳的財政措施就是改革鹽政。他在四川所進行的鹽政改革于官于民意義重大，不僅在四川近代史上，即便在晚清鹽政史上也留下了濃墨重彩的一筆，對四川社會經濟發展和四川早期資本主義的產生起到了一定的推動作用，具有重要地位，值得認真研究。本文擬就丁寶楨在川省期間的鹽政改革主張及其實踐以及對今天的啟示作初步分析。

一、丁寶楨鹽政改革的歷史背景

丁寶楨在赴任四川總督之際，清王朝在四川的封建統治已經出現了嚴重危機，主要表現為吏治腐敗，軍務廢弛，水利失修，鹽政混亂，財庫空虛，經濟凋敝，民不聊生。作為全國著名的產鹽地之一，內外條件的變化給四川鹽業生產的發展帶來了巨大壓力與阻礙，川鹽面臨外有復淮壓力，內則“承兵燹之后，井灶頹敗，口岸廢弛”，“鹽銷疲滯，鹽法大壞，運務益衰”，引岸專商制已經日漸衰落，弊端日顯，具體表現在：

1、鹽引大量積滯，嚴重影響民生國課。

川鹽自康熙中期恢復鹽引制度后，銷往本省及湖北八州縣的叫計引，銷往云、貴等省的叫邊引。咸同以降，由于各地人民起義不斷發生，地方政府的鹽業政策與措施失誤，鹽業管理制度的弊端更加暴露。再加上吏治腐敗，厘稅名目繁多，局卡層層需索，一張鹽引運入黔境需銀50兩，加以本省各種課稅、羨、厘金、廠價、運腳，每張鹽引共需銀280兩左右。這樣原來經營川鹽行黔的陜西鹽商相繼歇業，而手握小資本的川黔商人雖希望重整銷岸，但運道艱險，苛稅繁重，“成本既重，利息甚微”，因此商人不愿繼續承銷。與此同時，私鹽販運卻愈演愈烈，造成“引滯岸懸，直同廢棄”的局面，川省境內的計引積滯更加嚴重，到光緒三年(1877)，邊引積滯87000余，計引積滯46萬余。

鹽引的大量積滯，必將產生嚴重后果：鹽引不能配給商人，國家就無法征收引稅、厘金以及雜費，從而造成國家課稅收入的減少。四川財政以鹽款收入為大宗，鹽課虧損，嚴重影響財政收入，使四川財政狀況惡化；由于官鹽運入減少，滇黔地區鹽源短缺，私鹽泛濫，販鹽者趁機提高價格，鹽價上漲，影響民食。一些地區甚至“斗米不能易斤鹽，鄉民大都淡食”。再則，私梟的泛濫也影響到社會的安定。

2、復淮之議日興，使川鹽銷路再次面臨威脅。太平天國起義爆發后，長江運道梗阻，淮鹽在兩湖銷岸廢置，人民盡苦淡食。后經湖廣總督張亮基奏準，從1853年開始允許川鹽濟楚，川鹽引滯岸懸產生的稅厘銳減的問題并不太突出。但這一權宜之計隨著清政府在長江流域統治的恢復，江運的逐漸暢通，兩淮鹽商要求恢復楚岸的呼聲日高。太平天國失敗后，兩江總督曾國藩、沈葆楨先后提出過停止川鹽濟楚之議。因此，川鹽濟楚的停止只是遲早的事情，四川鹽業生產面臨大片銷岸喪失的嚴重形勢。對此，丁寶楨認識清醒，在奏請整頓鹽務疏中他這樣講到：“近時兩淮議復淮綱，屢準部咨，令設法籌備停止濟楚，雖審時度勢，未能遽行，然亦終非長策。”丁寶楨認識到，要歸還淮岸，必須恢復邊岸，以疏導積引。“邊引一日不復，則川鹽壅積，仍必占銷楚地，故欲收復淮綱，必自清厘邊引始。”可見，迫于復淮形勢，這也是丁寶楨改革四川鹽政的一個重要背景和原因。

3、官商通同舞弊，鹽政腐敗現象日益嚴重，商運的流通環境已經嚴重惡化。四川數十年來，“墨官貪商，皆以改代改配為售奸之私”。商人貪圖改代改配以便夾帶行私，官吏則不加查核以從中漁利，以致改代改配中經常出現“本岸額引尚多滯銷輒代行它岸之引，或本場之鹽方虞堆積已改配它場之鹽”的荒唐現象。再有就是鹽商在辦理認岸、充商、領引以及沿途盤驗、到岸開包等事務時“無不需賄”。官吏受賄后則任意放行，運鹽的沿途盤驗關卡就成為了行賄的場所，“鹽船經過，盤驗委員不驗包重，全系估堆，官則估多以便索錢，商則爭少以圖減費，但將使費說定，無論包輕包重，即便放行，蔑視典章直同兒戲”。這種“官取于商，不問國計；商取于鹽，不知畏法”的現象，使貪吏奸商相互獲利，形成“銷鹽自銷鹽，虧課自虧課，利歸中飽，于國計民生兩無所益”的局面。

丁寶楨上任后面臨的四川鹽政局面是十分嚴峻的。這使得他憂慮萬分，深感責任重大。若再不進行改革，必將給四川經濟社會帶來一系列惡性連鎖反應。作為一個銳意改革的封疆大吏，再加上在山東巡撫任上進行鹽務改革積累的經驗，丁寶楨經過深思熟慮，縝密謀劃，下決心對四川的政治、經濟、吏治、財政等進行大刀闊斧的整頓和改革。鹽業改革也就是在這樣的背景下拉開的序幕。

二、丁寶楨鹽政改革的思想主張與實踐

眾所周知，四川是全國最大的井鹽產區，有著悠久的井鹽生產歷史。所產之鹽不僅供本省消費，還要販銷至貴州、云南、湖北等省，鹽政收入是當時四川財政的重要支柱。而清代四川鹽政仍然實行專商引岸制度。道光三十年，當時的四川總督徐澤醇即已指出：“川省鹽務之弊，甲于各省，不惟吏胥暗中侵蝕，即各處關隘設立官員，名為稽察，暗則放私；只知自飽囊囔，私鹽則貪賄縱放；引鹽復多勒索陋規，其間種種名目，不一而足。”咸、同年間，云、貴、川三省長期經歷戰亂，鹽場更遭到嚴重破壞，原來從事販銷的陜西鹽商相繼歇業，邊商以前多為陜西商人，陜甘回民大起義后，家產蕩然，不能重整口岸，只剩下少數小資本的川黔商人，但苛稅繁多，販鹽除繳納厘金外，“領引有費，引底有息，一入黔境，經過處所厘卡林立，如布網羅。加之關稅之重征，官吏之苛派，土豪地棍之把持需索，商本動致虧折，往往視為畏途。”因此川鹽銷區大片喪失，少數官商趁機壟斷鹽利，導致鹽價高漲，私鹽泛濫，國家鹽課虧損嚴重。鹽政的紊亂嚴重影響了四川的財政和人民的生活，滇黔邊岸人民也累受淡食之苦。

面對四川鹽政積重難返的困難局面，丁寶楨積極設法整頓。早在入川赴任之前，丁寶楨就先期對四川的情況作了較為全面地調查與了解，1877年3月在上報朝廷關于“歷陳川省敗壞情形”的奏本中這樣寫道：“川省地方情形，臣自蒙恩簡任以來，凡遇蜀中人士及它省官紳之自蜀中來者，旁咨博詢，均謂川省吏貪民玩，勢成岌岌；初以為言之過甚，自入川以后，即沿途悉心體察，始知該省現在情形，真有江河日下之勢，人言非虛語也!”走馬上任以后，他認真分析了食鹽專賣的三種方式各自的利弊得失，認為“官督商銷，利歸官與商；官運官銷，權全歸官，流弊皆大；惟官運商銷，官商可相鉗制”。在此基礎上，他奏疏朝廷，毅然提出改革整頓川省鹽政，采取的主要措施有：

首先是改革鹽政管理機構，建立一條龍管理網絡，各司專責，權責分明，有條不紊。1877年7月，丁寶楨在瀘州建立滇黔邊官運鹽務總局，總理川鹽的采購、運輸、批發、征稅等事務。委任候補道唐炯全權主持購運銷售事宜，同時推舉貴州舉人華聯輝參與辦理。總局直接對川督負責，除設于瀘州的總局外，于井灶集中處分置廠局，于各岸分置岸局。廠局就井灶購辦鹽斤，運往岸局，岸局收儲鹽斤，轉而銷售給商人。所有鹽斤的配運出納業務，均由總局統一管理，為平抑各地鹽價，總局設立裕濟倉以資調劑，為便于各局鹽斤轉輸，總局又設大贏倉以作樞紐。對原有辦事毫無章法，弊竇叢生的行引驗放機構悉行裁撤。

其次是撤銷鹽道，廢除封建專商的壟斷特權，在運道險遠、遠離鹽場的邊岸銷區實行官運商銷制度，制定官運商銷管理條例，做到鹽政改革有本，措施有章法可循。實行官運商銷制度是丁寶楨鹽政改革的核心內容。具體措施有：(1)制訂川鹽官運的計劃方案。1877年春，丁寶楨就委派候補道唐炯著手研究川鹽產運銷整頓計劃，提出設局辦官運的計劃，并擬定了章程十五款，大致內容是：“實現局運商銷，力裁浮費，禁止需索，疏通引岸，清厘積引，以杜重照；兼辦計岸，以遏影射；裁局卡，立船引，以暢銷路；嚴交盤，慎出納，以絕侵欺之源。”(2)在總結歷代鹽法利弊基礎上，結合鹽業生產與運銷現狀，探索合理的產運銷體制。丁寶楨指出“今若官運官銷，費用過巨，稽查難周，若官商并運，在途則多夾帶影射，在岸則虞壟斷把持；唯有局運商銷，以簡御繁，諸弊可期斷絕。且行商籍資周轉，獲利既多，承銷必眾，是亦招商之一法。”由于引課不再經州縣之手，凡舊時一切浮費，皆予鏟除，這既可以防止貪官污吏的非法榨取，又可以杜絕私梟奸商的鉆營門路，基本做到了商無私沽，官無外取。辦理官運的全部開支，包括購鹽進價，場岸運費，行政支付以及必須承擔的滇黔協餉等，均一一計入成本，不允許有任何弄虛作假行為。到岸口與銷商的交易，發售數量和發售價格一律由岸局公開牌告，以堵塞納賄徇私的弊竇。

其次，采取措施，改革征榷方法，裁革陋規浮費。商運時代，鹽引由地方有司轉發運商，鹽稅也由地方州縣經征而納于鹽道。實行官運以后，鹽引改歸局配，除鹽業生產稅(井灶課)繼續由低昂州縣征收，其他稅、羨、截、厘等流通稅皆由官運局一并核入鹽本，商人赴岸局領鹽繳納鹽本時再一并收取，并非先繳本完課而不能領鹽發售，從而杜絕了地方官吏侵挪稅款以及商人拖欠之弊。滇黔兩省原征收稅厘，統一由四川代征認解，免除了兩省官吏私征苛派之弊。與此同時，還對各級官府習以為常的陋規浮費進行梳理裁減，1877年，在《奏定官運鹽務章程》中明確規定，各州府縣關卡開簽截驗等費定以為額，年終由各關縣備文赴總局請領。對邊鹽加抽落地稅厘等名目永遠革除，商人在岸區開設子店，地方官不準需索苛派私立局卡抽收。

第三，整頓運務，治理川江航道，設立船行，以利運輸。四川引鹽大多由水路運銷，由川入黔的鹽運水路河道狹窄，水流湍急，山崖峭壁，亂石險灘林立。“急湍亂石，節節有灘”，危險航段“觸石即漏，必須提載加纖，萬分艱難”，經常發生事故。為了保證鹽運水路暢通，根據紳商要求，丁寶楨批準由商民自愿捐資籌款，對川江險灘進行了疏鑿修淘，重點整治了黔邊四岸河道共2000余里線路，50余處險灘，并采取以工代賑的形式，使商民雙方均受益。這一措施初步改變了運輸困難的狀況。在艱苦的運銷過程中，商號還往往趁機勒索船價，船戶為求補償，常常也趁機大量夾帶私鹽，甚至故意將鹽船碰撞觸礁，以求“竊匿鹽斤”，從而導致私鹽泛濫，成為商運的一大弊端。改行官運以后，在丁寶楨的倡導之下，設立船行，“召集船戶，擇其心地誠實，人手得力，船只堅固者，連環具保，編列字號，用作長運”。此外，還制定了《救護鹽船章程四條》、《鄧關船運章程十條》等規章，對船價、運船失事的處理都作了詳細規定，不僅沒有造成商民的負擔，還加強了對船戶的運輸保險，從而為官運的順利進行提供了運輸上的保證。

第四，融通暢滯，清理積引，調劑鹽場與銷岸的供求平衡。鹽政改革期間，丁寶楨身為川督，經常深入基層調查研究，區別情況，調劑供求。推行官運后，及時廢除了引商世襲、割據的制度，收回引岸，由官運總局統籌各岸運務，及時調劑各岸間的供需，不再墨守各岸僵死的引額，酌劑盈虛，疏通壅積，以保證場岸之間供求平衡。

第五，在舉辦官運整頓計岸的同時，還著力解決與鹽業發展密切相關的一些問題。一是建立緝私武裝，剿滅私梟。四川私梟雖有一些是貧困農民，但也不乏無業游民和不逞之徒，主要活動在川東和川滇交界處，這些人“阻撓官運，結黨橫行，目無法紀”，肆意擾亂鹽市，成為鹽業正常運營的最大障礙。丁寶楨到任后，認識到梟匪不除，后患無窮，遂嚴定賞罰，督促地方官四路圍截。為確保運道暢通，又組建安定營五營交唐炯統領，專司黔滇邊岸緝私和巡護，開辦湖北計岸時又設立水師三營，并派巡防營在水路要隘駐扎。這些措施的實行，使“窮民稱便，梟匪勢散”，“自茲以往，即無鹽梟之患也”。出現了持刀抬炮千百為群者轉化為“安然謀生”的可喜景象。

三、歷史的評價與對當今的啟示

對于丁寶楨以官運商銷制為核心的鹽政改革，評價褒貶不一。曾仰豐曾這樣評價：“夫改行官運，本以濟商運之不足，然而辦運者，則扣費以入私囊，批銷者，則賣私以取盈余，上下分肥，馴至所領官本，亦侵蝕殆盡，此官運之弊也。”事實果真如此嗎?我們認為，任何一種制度都不可能是盡善盡美的，即便是良法美意，也會不可避免地存在一些弊端，川鹽官運商銷制也不例外。

事實上，丁寶楨進行的以官運商銷為核心的鹽政改革與整頓，是繼道光年間的兩江總督陶澍推行淮北票鹽法之后的又一重大改革。它“經畫周遠，告成最速”，“官紳、士庶、商號、灶戶等眾口一詞，均稱開辦官運以來，民皆食賤，商皆獲利，私販稀少，實無稍害”。大量事實證明，通過實行一系列大刀闊斧的整頓改革措施，迅速理順了舊鹽制沉積的諸多弊端，使得四川鹽政一舉扭轉了鹽業經營萎縮頹廢的局面，鹽業生產迅速恢復發展，銷區不斷擴大，鹽價下跌，鹽稅成倍增長。這在一定程度上緩和了四川的社會矛盾，增加了財政收入，澄清了吏治，減輕了商民負擔，成為了晚清鹽政改革的先導。

首先，改革扭轉了引滯岸懸，稅厘銳減的局面，使四川的財政經濟實力大大增強。隨著鹽運銷路的逐漸暢通，鹽引如數提前完成，這是道光以來從未有過的事情，以往積壓的鹽引逐年帶銷，積欠的羨截銀漸被收繳。從1881年到1894年，四川每年的稅收保持在130萬兩左右，“幾與司庫之地丁、稅羨、津貼三項相等，是其款項繁巨，實為川省大宗”。僅1877－1880年4年間，四川征收稅羨截厘各正款銀2759527兩，除每年撥解滇黔兩省協餉抵捐及北洋鐵甲船價銀864750兩之外，尚余銀1894777兩。1882年，官運局所欠借款全部還清外，還從鹽運收益中上繳55萬兩白銀。中俄伊利交涉期間，又提35萬兩作為北洋海軍調兵備戰的費用；還撥銀收購倉谷2700石解決川北缺糧問題。這些史料充分說明，丁寶楨的鹽政改革并未失敗，不僅恤商便民，而且增加了國庫收入。中法戰爭期間，四川支援前線的軍餉多取于官運鹽局的收入，為支援前線作出了重要貢獻。鹽款所入抵撥捐輸，購辦倉谷實惠及民。因此，并非像曾仰豐所說的那樣，丁寶楨川鹽改革是失敗的，這種結論有失公允。

第二，改革使得經營鹽業生產、運銷的廠、灶、船戶、行商都各得其利，既降低了鹽價，也促進了其他社會福利的發展。實行官運制度后，稅厘、運費全部計入成本，以前一切無名使費，悉以刪裁，口岸又為劃清，銷路不相攪雜，其自買鹽以至銷鹽。凡以前廠灶侵款之弊，行運沉溺之險，船戶偷漏之苦，私梟搶劫之害，全行掃除。鹽商利益沒有絲毫受損，每引可獲20余兩的利潤。隨著鹽商們積極認銷，以前的許多廢岸也得以重新開通，鹽價也大幅度下降，計岸由原來的每斤五六十文到數百十文降低到三四十文，邊岸由斗米不能易斤鹽降到六十到八十文，從而改變了民食貴鹽的狀況，使廣大川鹽銷區，尤其是滇黔邊岸在一個較長的時期內保持了穩定而價格適度的食鹽供應。

第三，由于由局配發鹽引，私販減少，鹽梟則無法聚眾鬧事，川滇黔邊境隱患消弭，社會治安狀況有較大改善。中小灶戶也無慮歇業，使數十萬井灶工人有了生計保障，消除了流民集聚引發動蕩的隱患，有利于社會秩序的穩定。

第四，隨著鹽業生產的復蘇和發展，在客觀上又帶動了農業、手工業、航運業以及商業貿易和相關行業的恢復與繁榮發展。官運開始施行后，船戶踴躍承運，“沿江添置船只者數十家”；在各岸運道上，“沿途店棧愈開愈廣”。“向來商號，四岸共二十五家，近復添九家”，運道暢通，不僅給沿江沿河地區增加了經濟活力，也為人民提供了更多的就業機會。可見鹽務搞活必將帶來巨大的經濟效益，它活躍了商品經濟，大大緩解了川滇黔三省財政緊張狀況。

第五，丁寶楨在四川的鹽政改革實踐，積累了豐富的經驗，有力地推動了晚清全國的鹽政改革，具有特定的社會意義。眾所周知，中國的食鹽運銷，歷來為資力雄厚的大鹽商所獨占。從宋代的“折中法”到明代的“開中法”，實際上是賦予鹽業巨擘以法定的專權。明朝萬歷年間改行“綱鹽法”后，進一步推行“產鹽有定場，銷鹽有定地，運鹽有定商”的三定政策，更使這些特權者“視引岸為領地，等引界為國防”(《續遵義府志?賦稅》)。清代前期，川鹽運銷的官督商銷法雖對此有所制約，但基本體制依然屬于引岸專商制的范疇。到了清代后期，在“官督”失控的情況下，場岸運商更是“復得獨肆其橫霸”。丁寶楨改商運為官運，徹底結束了場岸運商的存在，為引岸專商制打開了一個歷史突破口。1901年，清政府在電旨中指出“從前四川鹽務，經丁寶楨破除情面，切實整頓，至今增款甚鉅”，并要求各省督撫“仿照妥辦”。這既是對丁寶楨鹽政改革的中肯評價，也使各地相繼仿行。官運鹽務制度以后在兩廣、兩湖、河東、天津以及黑龍江、吉林等鹽區均得到相繼推廣。雖然各地仿行的目的、效果與四川不盡相同，但從此情形也可以反映出官運的廣泛影響，對革除多年來的鹽政弊端或多或少地發揮了一些積極作用。

丁寶楨在四川鹽政改革中所表現出的杰出才能、清廉公正的高尚品格是當時吏治腐敗的大環境下一般官吏所不及的，它對我們今天正在進行的鹽業體制改革具有重要的啟迪與示范意義。

改革中不惑于浮言，不屈從于邪惡，這是丁寶楨鹽政改革不致夭折的重要保證。為著“為川省圖久遠之安”，“為國家興百年之利”，丁寶楨為他的鹽政改革事業傾注了大量心血。督川10年問，他共上奏有關鹽政奏疏60余折片，占在川所上奏折四分之一，可見他把鹽政改革放到了何等重要的位置。由于他進行的改革與整頓牽動了一部分人的既得利益，備受攻擊，謗怨四起，以致幾度被參劾。但他雖身處逆境，仍胸懷坦蕩，大義凜然，獨持正義，紓民意而固國本，辟眾謗而謀全局。“庶國家自然之利，不致隳于垂成，臣雖身為怨府，亦不敢避，又況騰口者要不過十余輩貪奸之徒，于臣也毫無所損也。”這充分表現出他為了國家和民族的利益，不計較個人得失的優秀品質，堪與林則徐的“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”的精神相媲美。

調查走訪，體察民情，這是丁寶楨制定改革措施的重要依據。為改革鹽法，他首先派唐炯、華聯輝等人進行了廣泛調查，自己也傳各商到省，咨詢利病。還每月查閱冊報，仔細核對。這種深入接近下層民眾，調查走訪的務實工作作風在同時代的封疆大吏中實屬難能可貴，更值得我們學習!

用人得當，是丁寶楨改革成功的又一個重要條件。丁寶楨深知，要進行改革，“非清正強毅、精明練達之才不足以資委任”。改革之初，丁寶楨將重任委之于唐炯和華聯輝。唐炯提出官運商銷之法，主持總局多年，親自制定了官運商銷的各種具體規章和計岸改革措施，雖受誹謗攻擊仍實心任事，實為難得之人才。貴州舉人，候補知縣華聯輝在改革中向丁寶楨提出“恤商便民”主張，親赴各引岸與各商開誠布公講求現在官運之辦法，又與之區畫領鹽繳本各事宜。丁寶楨曾贊譽“川省鹽務之振興，實華聯輝之力最也”。更為難能可貴的是，華聯輝“在局數年，不受一毫薪水，尤為近今罕見”。對于唐炯、華聯輝這樣的人才，丁寶楨及時奏請提升和獎敘，使他們既能夠發揮其所長，也為自己減輕了許多事務和壓力，這不能不是改革取得預期成效的重要原因。

綜上所論，丁寶楨總督四川10年，所進行的鹽政改革實踐活動，成效顯著，應當給予較高的評價。它對近代四川鹽業經濟的發展起到了積極的推動作用，解決了銷岸地區老百姓的食鹽問題。后人稱贊他是“四川數十百年第一好總督”。鹽政改革后多征收的稅款大部分解往戶部，一部分作為了北洋海軍購買船艦的經費或撥給了川省的練兵所用以及備西陲軍務之用。在其彌留之際，獨自口授遺折，進諫朝廷：“勿以財用不足，而進言利之臣；勿以時局多艱，而行茍且之政。所辦之官運局，不可遽改。”表現出丁寶楨高度的愛國主義精神，直到今天依然值得我們學習!丁寶楨在四川的鹽政改革歷盡艱辛，功不可沒。

(責任編輯 周聰)