城鎮化背景下的戶籍制度改革:方向\\重心與路徑選擇

[摘要]隨著我國工業化、城鎮化建設的快速推進，戶籍制度對人口流動的限制作用正在逐漸減弱，因此當前我國戶籍制度改革的探索方向與重心應開始轉向如何通過革除當前戶籍制度的利益分配功能進而實現公民利益權利的無差別化待遇，如何加快推進城鄉一體化進程進而縮小城鄉差距，以及如何提高農村勞動力的受教育程度和質量進而解決城鄉教育的“二元化”等一系列問題上來。

[關鍵詞]農村勞動力轉移；戶籍制度改革；教育；二元化

[中圖分類號] F299.22 [文獻標識碼] Ａ[文章編號]1673-0461（2011）03-0030-04

當前，我國已經進入破除城鄉“二元”社會結構，統籌城鄉協調發展，加快城鄉一體化進程的關鍵時期，而傳統戶籍管理制度的嚴重弊端及其負面影響在新形勢新階段下也隨之日益暴露和突顯，因此社會各界對其進行全面徹底改革的呼聲越來越高，而其改革的成敗也必將直接關系到我國國民經濟的健康發展、城鄉社會的和諧穩定以及人民生活質量的根本提高等諸多方面。

一、我國戶籍制度的歷史成因與功能演變

我國戶籍制度的形成與發展有其深刻的歷史根源，在建國初期，我國面臨糧食生產能力不足、公共基礎設施建設薄弱、城鎮就業問題突出以及西方世界的排斥與擠壓等諸多國內外不利因素，當時的這一系列客觀國情使得我國城鎮的生產、生活資料極度匱乏，城鎮社會的人口吸納能力明顯偏低。并且由于受到前蘇聯工業化發展路徑與模式的嚴重影響，從而制定了重工業優先發展的趕超型工業化戰略。而在新中國成立之初千瘡百孔、內憂外患的經濟社會條件下，獲得發展重工業所需原始積累的現實途徑在當時看只能是“犧牲農業及農村，以工農業產品價格‘剪刀差’形式，盡可能壓低原材料及農產品價格來降低工業化建設成本，以及不對農村居民實行社會福利保障等辦法，最大限度的將農業剩余或農村剩余轉化為發展工業化所需的原始積累”（李佐軍，2009）這條道路可選擇，但是以這種方式完成工業化原始資本積累的前提則是必須保證能夠有充足的勞動力在農業部門進行生產，然而城鄉之間資源分布的不對稱以及不同部門生產率所存在的巨大落差又必然會形成對農村剩余勞動力由農村向城鎮流動和聚集的“農村推力”與“城鎮拉力”，誘使勞動力不斷由農業遷出。因此出于遏制城鎮人口過度膨脹、保持城鎮社會穩定以及快速恢復和發展國民經濟的需要[1] ，我國最終形成了以將農民禁錮在土地之上，保證農業生產穩定，控制農村人口過快流入城鎮為主要目的的戶籍制度。但是我國戶籍制度的功能與影響也并不是一成不變的，它是一個不斷演變的過程，其變遷大致經歷了三個階段：第一個階段是著重登記管理職能階段，這時的戶籍管理政策①最主要的目的在于對人口居住地點與基本信息的登記上面，并不涉及公民的自由遷徙與利益權利的分配等問題；第二個階段是強化限定人口自由流動權能階段，其中最主要的是針對人口的鄉城流動行為進行嚴格的限定與規制；第三個階段則是固化利益分配功能階段，其最突出的表現在于將涉及諸如就業、教育、住房、醫療、社會保障等與公民切身利益相關的諸多福利權益與戶口相聯系，且城鄉居民之間的差別非常明顯，戶籍制度在此階段已經逐漸演變為保護城鎮本地人口既得利益的制度工具。

二、對現階段我國戶籍制度改革方向與路徑的認識

在對我國戶籍制度改革的早期研究中，學者們多將重點放在法律、尤其是憲法角度中公民自由遷徙權的討論上面，以及為戶籍制度的“破冰”尋求法理支撐。然而，我國當前所實行的戶籍制度，從表面上看是法律問題，但其根源卻要歸宿到我國建國初期經濟基礎的薄弱以及城鄉社會發展的不平衡，它的本質是由于經濟社會發展過程中的諸多矛盾而誘發的法律“畸形”。因此我國戶籍制度改革不僅需要從法律角度去尋求正義，而且更要從現實出發，追本溯源，找準當前改革過程中的關鍵難點與核心矛盾，對改革的方向與路徑進行重新審視，力爭能夠在這一問題上取得全面突破。隨著國家對農村人口流動與遷徙等一系列限制規定的逐步放寬以及學術界對戶改問題研究的不斷深入，人們已經開始不再單純從法理上去尋求正解，而是將其對戶籍制度改革的關注點逐漸向破除現有戶籍制度的利益分配功能或是使其能夠合理流轉，進而實現城鄉居民在享有公共產品提供與社會福利待遇的“無差別化”[2]等問題上面轉移，戶籍差異所導致的公民利益權利分配過程中的巨大差別也正是當前戶籍制度最為人們所詬病的地方。圍繞剝離戶口背后所粘附的各種利益權利為中心進行綜合改革肯定會成為今后我國戶籍制度改革的趨勢與方向，但是實現這個目標的基礎和前提則是必須要有社會生產力水平的大幅提高以及國民經濟的高速健康發展為一系列改革措施提供必要保障，然而就我國的現實國情來看，這在當前絕對不是能夠一蹴而就所能實現的。與此同時，農村轉移勞動力由于文化素質偏低、技術技能不足而導致其在城鎮進行生產生活時所出現的“低素質屏障”也日益被學界所關注，加大我國農村教育的資金投入與政策供給力度，對農村轉移勞動力進行一定的教育與培訓，徹底改變城鄉教育發展嚴重不均衡的現狀，更是被眾多專家學者視為弱化當前戶籍制度負面影響，促使農村轉移勞動力能夠更好完成其“再社會化”過程的一個切實可行的有效途徑。

三、城鎮化進程中農村轉移勞動力的“再社會化”問題

隨著我國經濟體制的深刻變革以及市場化程度的不斷提高，戶籍制度對人們的束縛與制約在許多方面都已逐漸減弱，因此在我國城鎮化的過程中，大量農村勞動力得以從農村進入城鎮。但是長期以來，二元社會結構在事實上已經造成城鄉居民在知識文化、能力素質、價值觀念以及生活方式等諸多方面存在的顯著差別，再加上城鎮之中各種正式與非正式制度的影響，這些都直接或間接導致了農村轉移勞動力進入城鎮之后無法很好與城鎮社會相融合，因此他們常常被人們冠以“農民工”的稱謂，絕大多數轉移農民在城鎮之中扮演著“農民”與“市民”的雙重角色，在二者之間處于非常尷尬的“邊緣化”狀態。而“認識和實踐中的混亂與含糊使農村轉移勞動力感到無所適從，從而陷入經常性的角色沖突之中，因此在努力破除阻礙其身份轉化的制度性障礙同時，也必須從根本上改變轉移農民的價值觀念，提高他們的文化程度，賦予其滿足在二、三產業進行生產勞動所必需的知識技能。因此促使轉移農民完成‘市民化’的過程，就成為城鎮化進程中轉移農民‘再社會化’的核心內容與關鍵。” [3]

農村轉移勞動力沖出土地的束縛，實現角色的轉化，進行職業的變更，并且與城鎮之中的先進生產要素相結合從事生產勞動，這就必然會對他們的勞動能力、學習能力以及競爭能力等方面提出更高的要求。而現代社會中，教育被公認為是人們進行人力資本投資的最主要渠道，是勞動者形成生產技能的重要基礎[4] ，同時更是促進人們社會化

的有效途徑。因此通過教育活動向農村轉移勞動力傳授城鎮社會的各種文化傳統、生活習慣、價值觀念以及行為方式，從而使受教育者在知識的積累中逐步完成個人的內化，必將成為促使其最終實現“再社會化”轉變的一條可靠途徑[5] 。

四、我國戶籍制度改革應遵循的兩步走戰略

在我國整體推進戶籍制度改革之前，我們必須明確的一點是，任何改革的終極目標都是為了適應經濟的發展，推動社會的進步，并使更多的人能夠分享到改革的成果，從改革之中獲益。因此如果結合戶籍制度改革的短期目標與長期取向進行整體考慮，筆者認為有必要將我國戶籍制度改革這項浩瀚工程分成前戶籍改革階段與后戶籍改革階段，并采取先“破冰”，再“融冰”的兩步走戰略去化解②。

“破冰”作為前戶籍改革階段的重心，其著力點應立足于制度性障礙的廢除。這一過程主要包涵兩個方面的內容：一方面是改革戶籍制度本身，從法律上恢復公民的自由遷徙權；另一方面則是改革與戶籍制度相關聯的整個制度群，打破現有利益格局，進行城鄉之間利益資源的實質性“重組”（鄧海建，2006）。而在允許公民“自由遷徙”的問題上，我國早已取得實質性突破，從20世紀80年代中期開始，隨著國民經濟的快速發展，農村家庭聯產承包責任制的普遍實行以及農業現代化的持續推進，我國城鎮糧油供應緊張的局面得到大大緩解，同時由于改革開放初期我國勞動密集型經濟增長方式需要大量的勞動力作為支撐，這就使得城鎮二、三產業對勞動力的需求非常旺盛，因此放寬對農民進城限制的條件逐漸成熟，戶籍制度制約人口自由流動與遷徙的作用在新的歷史時期被逐步地弱化，如今已經在事實上喪失了限制人口自由流動的功能[6]，進而演變為排斥農村人口與城鎮居民分享資源，維護城鎮居民既得利益的制度工具。因此這一階段改革的重點與難點并不在于放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上面，其著力點與突破方向應放在如何打破現有利益格局而不造成新的社會沖突與群體對立，如何革除其利益分配功能而使其回歸到僅僅作為對人口進行登記管理的必要手段，以及如何配套教育醫療、社會保障等基本福利但不至于使地方財政捉襟見肘這三個方面。這三個問題處理好了，改革過程中的一系列制度性障礙才有可能徹底瓦解。

而“融冰”作為后戶籍改革階段的難點，其著眼點則必須放在非制度性障礙的化解上面。由于戶籍制度的影響作用而形成的我國二元社會結構，已然造成了城鄉居民之間在“軟實力”方面的巨大差距。長期以來我國農村絕大部分地區在教育經費投入、教育教學質量等方面都大大落后于城鎮，農村人口的受教育年限與質量同城鎮居民相比始終處于絕對劣勢，全國第五次人口普查資料顯示，2000年我國農村勞動力人口（15歲～64歲）的人均受教育年限僅為7.33年，而城市勞動力的人均受教育年限為10.20年，農村人均受教育程度比城市足足低了2.87年。并且根據中國教育與人力資源問題報告課題組的研究：“2000年每10 萬人口中各種受教育程度人口的數量，城鎮大學程度的人口數量是農村的18倍；城鎮高中程度的人口數量是農村的4倍；在初中程度的人口數量上，城鄉基本接近；只有小學程度的人口數量，農村大于城鎮。城鄉之間在人力資本積累水平和積累階段上存在著明顯差別，城鎮的人力資本積累目前基本處于中等和高等教育階段，而農村人力資本積累尚處于普及初等教育階段。”并且即使是那些進城務工人員及其子女，在城鎮接受的教育從總體來看也與城鎮原住居民子女有著很大懸殊。因此，在“二元教育”結構下，城鄉勞動力之間存在的受教育程度與質量差別，就不可避免的會導致城鄉勞動力異質性問題的出現和形成[7]。這也使得絕大部分農村轉移勞動力與城鎮勞動力相比，在現代部門進行擇業、就業與創業競爭時顯得“先天不足”，這又會使得我國現行戶籍制度的“劣根性”被二次放大。并且根據路徑依賴理論，某種制度一但形成，便會產生剛性與自我強化機制[8]，我國戶籍制度同樣也不例外。周德魁（2008）曾經指出：“即使我國最終拆除了戶籍制度的樊籬，建立了城鄉統一的戶籍管理體制，但現實中農民與農村轉移勞動力在文化技能、職業素養、生活習慣等方面與城鎮居民相比還是會存在巨大的差異，城鎮居民對農村人口歧視觀念的改變仍將是一個漫長的過程”[9] 。因此即便統一城鄉戶口，并且能夠剝離粘附在戶口背后的諸多利益權利，農村轉移勞動力在城鎮之中仍將會處于非常尷尬的弱勢地位。而且就當前與戶籍制度相關的“住房、衛生、就業、社保、教育”這五個主要的大項來看，戶籍差別表現最為明顯的當屬教育，但教育卻偏偏又是對個人今后發展影響最大的一個重要因素，因為其它的不公可能只會影響人的一時，而教育的“缺失”卻很可能影響到人的一世。

綜上所述，對于我國戶籍制度的改革，絕對不能只停留在簡單的“放開”上面，而必須是一個全方位、深層次、漸進式的系統工程，廢除現有戶籍制度只是這一具有重大歷史意義改革的起點，歷史對我國農民的虧欠需要我們現在給予加倍的補償，特別是在后戶籍改革時代，政府尤其需要注意從教育方面給予農村人口以補償，為他們提供良好的受教育機會，把推進教育公平作為構建整個社會公平的重要基石。

五、結語

戶籍制度改革作為當前我國社會變革與發展過程中的焦點問題，從政府部門到大眾輿論長期以來都是“千呼萬喚”但卻仍然還是“不得其解”，其改革的跨度之長、難度之大由此可見一斑，因此對于戶籍制度改革這一重大而深遠的問題，必須從理想與現實的雙重維度進行更為深入的思考與探索，才能得出一套切實可行的改革措施與方法。在戶籍制度的“破冰”方面，我國中央及地方各級政府都作出了積極的探索與嘗試，并且取得了一定的階段性成果，這就為戶籍制度的全面改革打下了良好的基礎；但與此同時，對于戶籍制度的“融冰”，我們更是無論如何都不能忽視與懈怠，因為僅僅針對戶籍制度本身進行的改革無論側重點在哪，也不管以什么樣的方式進行，都只能治表，無法除根，戶籍改革的最終目的不僅是還農民以遷徙的自由，給農民與城鎮居民相等的權利，更重要的一點是使他們獲得自由發展的可能，賦予他們與城鎮居民競爭的能力。因此只有不斷夯實經濟基礎、縮小城鄉差距，努力提高農村勞動力的個體素質與能力，實現社會的全面發展與進步，才有可能使我國戶籍制度以及由其帶來的一系列問題得到最終解決。

我國戶籍制度改革的大幕已經徐徐拉開，但改革的進程不可能總是一帆風順，必然會遇到許許多多的困難與阻力，而面對挑戰，我國的政治家除了要有敢于擔當改革重任的非凡勇氣之外，更應具備統籌全局、協調推進改革進程的超群智慧，惟有如此，我國戶籍制度改革才有可能真正成功，繼我國城鄉“二元”社會結構之后形成的城鎮內部“二元”社會結構等問題才有可能得到避免，長期困擾中國社會的“三農”問題也才能真正得到徹底的解決。

[注 釋]

① 這里使用“戶籍管理政策”一詞，主要是為了與1958年之后我國的戶籍制度相區別。

② “破冰”主要側重的是對現行戶籍制度的改革這一問題本身而談，即前戶籍改革階段需要解決的問題；而“融冰”更主要的是將重心放在解決由于我國長期的城鄉二元結構所造成的農村勞動力在社會地位、素質能力等方面與城鎮居民的差距，即后戶籍改革階段需要破解的難題。

[參考文獻]

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The Household Registration System Reform under the Background

of Urbanization： Direction， Focus and the Path Selection

Du Ruiyun 1 ，Duan Weiyu 2

（1．Guangxi Banking School，Nanning 530007，China；2．School of Economics Management，Northwest University，Xi'an 710127，China）

Abstract：With the constant deepening of China's reform and opening up， rapid development of industrialization and urbanization. The household registration system play the role limit population migration is gradually weakening. Therefore， the exploring direction and focus of the current household registration system reform in China should choose the diretion on how to get rid of the interest distribution function features in the current household registration system so as to realize the rights enjoyed by citizens based non-discriminatory treatment， how to accelerate the urban-rural integration process so as to narrow the urban-rural disparity， and how to improve the education level and quality of rural labor so as to solve the urban and rural education “dualization” problem.

Key words： rural labor force migration； household registration system reform； education；dualization

（責任編輯：張丹郁）