淺論我國中央銀行的獨立性

【摘要】本文對近幾年來我國中央銀行發展現狀進行分析， 在此基礎上從不同的方面對我國中央銀行獨立性存在的問題進行剖析， 并針對這些問題提出對策和建議， 以期對促進我國中央銀行獨立性的發展有所幫助。

一、我國中央銀行獨立性的現狀

（一） 我國中央銀行的獨特地位

首先， 《中華人民共和國中國人民銀行法》規定：“中國人民銀行在國務院領導下， 制定和實施貨幣政策， 對金融業實施監督管理。” 中國人民銀行是在國務院領導下的—個直屬機構， 在組織上享有與國務院其他直屬政府部門平行的獨立地位。

其次， 在行政關系上， 人民銀行作為政府機構之一，與財政部同屬國務院直接領導， 它們之間既不存在行政隸屬關系， 也沒有領導與被領導關系， 這在組織上保證了人民銀行的獨立地位。在業務關系上， 中國人民銀行代理財政金庫， 為財政提供服務， 獨立地位未受影響。在資金關系上， 法律上的規定有很大漏洞， 無法解決人民銀行與財政間接融資關系及財政向中央銀行的變相借款和透支問題，其獨立性尚有不足。

（二） 我國中央銀行的設置

首先， 中國人民銀行分支機構按經濟區域設置， 設立了9 家跨省、自治區、直轄市的分行。這種設置有利于中央銀行各項方針政策的貫徹執行和貨幣政策的統一操作，受地方政府的干預較少， 也反映出中央銀行是國家的宏觀經濟調控部門而非一般行政機構的基本特征。但是， 為了地方利益， 地方政府往往對中央銀行分支機構實施壓力和影響， 使中央銀行的省級以下機構受上級中央銀行和地方政府的雙重管制， 其獨立性難以實施。

（三） 我國中央銀行的事項執行

中國人民銀行的決策權、執行權、監督權合一并且權力高度集中。就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他主要事項做出的決定， 報國務院批準后執行。雖然法律規定中國人民銀行設立貨幣政策委員會， 但貨幣政策委員會的職責、組成和工作程序由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案。

二、我國中央銀行獨立性存在的問題

1. 我國央行與政府關系分析

人民銀行的獨立性研究近些年在我國方興未艾， 經濟高速度發展而出現的金融風暴高風險， 使得我們越來越注意一個獨立央行所從事的貨幣政策的作用。對于央行獨立的程度， 學者仁智各見， 鑒于分析獨立性對完善央行和央行法的作用， 筆者仍比照前者一般內容理順人民銀行和政府的關系。根據人行法， “中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策……” (第2 條)。隸屬于國務院的央行首先在組織獨立上稍遜。而且作為國務院的下屬機構， 在主要人員人選上， 附屬特征明顯： “中國人民銀行行長的人選， 根據國務院總理的提名， 由全國人民代表大會決定……中國人民銀行副行長由國務院總理任免。” (第l0 條)組織獨立受限下， 必有“安有完卵” 的結果： 人行行為的主基調是“在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策” (第7條)， 具體指依第5 條“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項作出的決定， 報國務院批準后執行”。與政府掛鉤繼而使政治思維落實到經濟決策領域， 現實中貨幣政策委員會人選必然要考慮發改委、國有商業銀行等部門參與的愿望， 大分區行、商業銀行以及熟悉經濟現狀的、工商聯等方面的學者參與機會在一定程度上被分剝了。

再者， 人行法中對人行資金只概言之“全部資本由國家出資， 屬于國家所有”， 我們的央行不能有與美聯儲類似的行動自由， 資金來源等方面使其受制于其他主體的可能性大大增加。有學者論， 由于貨幣政策的技術含量所限，人行法第5 條中載央行報批事項決策權已完全歸人行行使，在未取得最終決策權的情況下， 央行卻實際獨立的觀點是令人匪夷所思的。

2. 銀監會分離與央行獨立性

作為借鑒世界大多數國家的成功經驗， 銀監會的建立分剝了央行的金融監管職能， 使央行可以專注于貨幣政策影響宏觀經濟的本職工作。比照修訂前后的人行法， 金融監管猶在， 但實際含義發生很大變化：

（1） 在具體目標上， 原法確定為“對金融機構及其業務實施監督管理， 維護金融業的合法、穩健運行” (第30條)， 修訂后變為“依法監測金融市場的運行情況， 對金融市場實施宏觀調控， 促進其協調發展”。后者意味著央行只能在業務所需范圍內進行必要的監測， 原有實質監管不復存在。

（2） 檢查監督的內容發生調整。原法中對金融機構的存款、貸款、結算、呆賬等情況隨時進行稽核、檢查監督等規定被取消。代之以九種具體監管行為， 央行的有限檢查職能得到較好落實。

（3） 修訂的人行法33 條規定了央行為執行貨幣政策和維護金融穩定的需要， 可以建議銀行業監督管理機構對金融機構進行檢查監督。國務院銀行業監督管理機構應當自收到建議之日起三十日內予以回復的制度。再一次明確了二者的分工并作了合作上的初步探索。

以上法條的變化堪稱可喜， 但金融監管畢竟只是央行根據其職能作出相關的行為， 與金融監管目標和內容含義已不盡相同。筆者建議不若改變監管稱謂， 使金融監管徹底退出央行法的體例當中。

3. 保障獨立性相關法規完善的探討

探討獨立性的過程中， 筆者認識到現有法規在提高央行獨立上的不足， 略總結如次：

（1） 人行法作為完善獨立及相應央行制度的“根本法”出現， 有諸多自然缺陷， 使之效用大打折扣： 上文提到央行與政府關系的規定中與獨立相悖的規定， 我們在組織、經濟上有必要吸收國外成功例， 對央行和政府關系有一個明確的界限： 人行法作為規范央行制度的法律， 出現許多與之不稱的內容， 比如關于人民幣等于其性質不相稱并受學者多方質疑的內容， 從其功能和權威性角度而言， 有必要予以取消： 法律責任中尚無關于有助增強獨立性的保障措施， 只是重復原有的或是其他部門法法條， 無甚創意等。

（2） 銀監會這一新生事物的法律制定尚不完善， 其與央行在近階段還有配合的過程要走。此時更須明確各自職能， 使央行獨立盡快得到落實， 避免出現銀行面臨的一個“婆婆” 變為兩個“婆婆”， 節省的監管成本轉化為摩擦成本的情況出現。

（3） 已有的成功經驗， 例如大分區制度， 符合我國國情， 并可有效制約央行， 順導貨幣政策的傳導， 不失時機地將成功經驗落實到紙面上也是獨立央行建立所必需。

（4） 內部規制貨幣政策委員會上亦有制度需挖掘， 尤其在成員人選等方面， 保證獨立的成員醞釀可取的貨幣政策， 以代表獨立央行的意見。

4. 對央行獨立的法律限制

央行的獨立不是無限度的， 就人民銀行而言， 對其進行的必要限制至少有以下三個方面：

首先， 我們的央行同樣不可能高高在上， 自作主張地得出想當然的對策。即使是公認獨立性高的美、德央行，與政府的合作亦必不可少。人行在培育獨立身份的過程中勢必艱難， 與政府的信息交流乃情理之中。此外， 人行合作對象還應包括財政部門以及上文論及的銀監會， 在多方信息下， 增加了出臺貨幣政策符合實際的可能性。

其次， 就我國目前而言， 完整意義的央行體系只見雛形， 貨幣工具逐漸摸索， 市場化目標需以時日。這一前提下， 央行的獨立難一蹴而就， 與政府在討價還價之中逐漸成熟不失為人行獨立的適宜之計。但國際化以及入世的壓力又決定了這一過程不應太長。

三、加強中國人民銀行相對獨立性的對策

（一） 國家應通過立法措施， 即通過國家立法程序， 規定中央銀行享有某些特權， 政府機構不得干預， 使央行具有獨立的制定貨幣政策目標和使用貨幣政策工具的權利。比如是否提高或降低利率等， 以避免政府為了政治需要而犧牲貨幣政策。政府應減少對中央銀行的約束， 放開限制，擴大中央銀行的獨立性， 提高中央銀行主體的抗風險、自我控制、宏觀調控能力。

（二） 通過立法強行禁止人民銀行為國家財政赤字提供資金融通。人民銀行不得允許政府透支， 不準向政府提供任何信貸便利， 也不準在一級市場上購買政府發行的債券等， 以便體現中央銀行與政府之間資金聯系上的獨立， 目的是確保中央銀行的資金不被政府操縱利用。人民銀行自身要明確其基本任務：

1. 制定和執行貨幣政策；

2. 根據規定進行外匯交易活動；

3. 持有和管理官方外匯儲備；

4. 促進支付體系的順利進行。其他任務包括對信貸機構的審慎監管建議職能， 收集統計資料和國際合作等。上述任務賦予了人民銀行廣泛的權利和獨立性。

（三） 考慮制定、頒布專門性的立法， 界定與政府之間特別是中央銀行分支機構與地方政府之間的關系， 規范兩者的行為， 建立中央銀行與政府之間相互尊重、密切配合的良性關系。要求地方政府與黨政領導人在觀念上充分認識到人民銀行作為中央銀行的地位和獨立性， 及行使金融監管職能的重要性， 在地方經濟發展目標與中央銀行宏觀目標發生矛盾時， 地方政府不能為了地方利益， 對中央銀行分支機構實施壓力和影響。基層人民銀行在處理與地方政府的關系上也要對中央銀行的獨立性有足夠的認識， 且不能扮演地方政府職能部門的角色。在條件成熟時， 逐步收縮中央銀行分支機構， 并最終過渡到按經濟區域設置中央銀行分支機構， 從根本上提高中央銀行的獨立性。

（四） 提高人民銀行從業人員的素質。中央銀行的業務具有高度的專業性和技術性， 其政策還要直接影響國民經濟的各個部門， 因此它的高層管理人員必須具有豐富的經濟、金融方面的知識及熟練的技術和經驗， 以正確制定貨幣政策， 調節貨幣流通。

當然， 即使是獨立性很強的中央銀行， 也只是在政府內具有較大的獨立性， 而不是絕對的。由于中央銀行并不是調節經濟的惟一機構， 因此充分發揮其作用， 還必須與政府及政府經濟管理部門進行協作與配合。

提高中國央行獨立性是中國完善市場經濟體制、改善宏觀調控、保持貨幣幣值穩定、促進經濟全面協調可持續發展所面臨的現實問題。它基本上涉及兩方面。一是法律上、體制上理順關系的問題； 二是在現有法律和體制的框架內保持貨幣政策獨立性問題。無論是中央銀行和其他金融監管機構的設置、職責劃分、運作模式， 都應在保持貨幣政策獨立性、有利于防范和化解金融風險的前提下， 參考其他國家成熟經驗， 科學論證， 縝密設計， 而千萬不要在現有的機構框架下再疊床架屋， 降低行政效率、弱化盛監管功能。

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【作者簡介】張志（1980-），漢族，中央財經大學經濟系在職研究生， 2007 年西部地區人才培養特別項目出國留學訪問學者，研究方向為宏觀經濟運行與調控、產業結構理論與政策、資本運營與經濟運行。