試述國民政府的五院制度

摘要國民政府五院，是國民政府機關的基本組成部分，是中央政權體系的實體。雖然形式上按照孫中山的五權憲法思想建立，但在實際運行中卻背離了孫中山五權憲法思想的內在精神。

關鍵詞國民政府五院制度

中圖分類號：D693文獻標識碼：A

Descriptions of the National Government's Five- department System

ZHAO Hong

（Social Science Department of Airforce Aeronautical University，Changchun， Jilin 130022）

AbstractThe five departments are the basic components of national government， and also the entity of central political system. Although they are established according to Sun yat-sen's five-power constitution in form， but in actual operation they deviates from the internal spirit of Sun's five-power constitution thought.

Key wordsthe national government; five-department; system

國民政府五院，由行政院、立法院、司法院、監察院和考試院組成，分別行使五項職權，是國民政府機關的基本組成部分，是中央政權體系的實體。1928年8月，國民黨二屆五中全會議決逐漸實施五院制。

1 國民政府最高行政機關――行政院

行政院為國民政府最高行政機關，設有院長、副院長，行政院長在行政院中居于領導地位，是執行國民政府行政權的首腦，副院長協助院長處理行政工作。

行政院之下設有各部、會、署來具體管理全國行政事務，各部、會、署長官由行政院院長提請國民政府任命。行政院各部會的職權，除按照國民政府頒布的各部會組織法的規定的職權外，還有在該部會主管范圍內對地方各級最高長官有指示監督或違法越權的命令或處分的停止或撤銷的權力。

行政院還設有直屬辦事機構，即秘書處和政務處，負責行政院各項具體的事務性工作，實際是院長的幕僚機構。兩處的主要職權是:秘書處，負責文書的收發、編制、保管和分配，文件的撰擬和翻譯，本院委任職員的任免，典守印信，會計庶務以及“其他不屬于政務處主管事項”。政務處，負責本院的會議，應提交國務會議或國務會議發交本院的決議及提交立法院或立法院咨送本院事項，但撰擬的命令“屬于秘書處主管，不在此限”。①

行政院會議是行政院執行政務的決策機構。1930年曾一度改稱為國務會議，1932年以后恢復舊稱。行政院會議最主要的任務是行政政策的厘定及各部會間的聯絡。

行政院在國民政府主席負實際責任時，對國民政府負責；在國民政府主席不負實際責任時，則直接對中政會負責。

2 國民政府最高立法機關――立法院

立法院是國民政府最高立法機關，有議決法律案、預算案、大赦案、宣戰案、媾和案以及其他重要國際事項的職權，但當國民政府主席負有實權之時，立法院的決議還需由國務會議議決公布。立法院議決的法律案，按照1929年的法規制定標準法，規定有3項：第一，關于現行法律之變更或廢止者；第二，現行法律有明文規定應以法律規定者；第三，其他涉及國家各機關之組織或人民權利義務關系經立法院認為有以法律規定之必要者。

立法院通過立法院會議的形式行使職權，立法院會議由院長主持，會議至少每周舉行一次，立法委員非請假獲得批準必須出席會議。在議程安排上，中政會交議事項為第一位，其次是國民政府交議案，再其次是各院案，最后是立法委員提案。

立法院是法律規定的最高立法機關，但在實際政治運行中，立法院的立法權限是受到中政會的嚴格限制的。

3 國民政府最高司法機關――司法院

司法院是國民政府最高司法機關，依照《中華民國國民政府組織法》的規定，司法院的職能有“掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判之職權，關于特赦、減刑及復權事項由司法院院長提請國民政府核準施行。”②具體事項主要有：統一解釋法令及變更判例；任免所屬職員；復核司法經費預算及會計；提出中央執行委員會政治會議及國民政府議案；所屬職員交付懲戒；變更現行司法制度；司法行政上的法令解釋；與他院有關的事項；特交本院審查事項；司法公報事項等。除此之外，對國立大學法律科司法院還有監督權，對公立法政學校的設立有特許權，對未經合法程序徑自剝奪人民生命財產與身體自由的部門可以提出質詢。

1928年司法部正式運轉后，它的隸屬關系曾幾度改變，1931年12月25日，國民黨中央執行委員會政治會議議決，司法行政部隸屬于行政院，1934年10月3日，中執會再次議決仍歸屬于司法院，1942年12月國民黨五屆十中全會議決司法行政院改隸行政院，1943年1月1日，司法行政部正式改歸行政院。

依據《中華民國國民政府組織法》規定“司法院為國民政府最高司法機關”、“國民政府最高審判機關”，但“最高”二字實在有名無實。由于地方法院的建設滯后，審判機關獨立行使審判權不能貫徹，地方官署監理司法的現象依然嚴重，根據國民政府內政部的統計，20世紀30年代中期全國各縣市監理司法者占總數的2/3以上。③

4 國民政府最高考試機構――考試院

考試院是國民政府的最高考試機構和人事管理機構，負責考選和銓敘工作，各類公務員均須經過考試院的考選、銓敘，方能任用。南京國民政府成立之初，并沒有設立考試院。當時由國民政府秘書處執掌中央的人事管理工作。1928年，國民政府開始設置人事室，負責全國人事銓敘工作，但并未建立起全國性的考選機關。1928年10月，胡漢民、孫科的建議被蔣介石采納，在國民政府中實行五院制。1930年1月6日，根據《國民政府組織法》和《考試院組織法》，考試院正式成立，第一任院長為戴季陶。

考試院機構下轄考試院、考選委員會和銓敘部三部分。考試院總理全院的事務，它主要是制訂和決定考試院的重要事務。考選委員會負責考選行政事務，又稱考試委員會。此機構主持考選文官、法官、外交官及其他公務員，專門技術人員的考試工作也由考選委員會負責，還編制考選人員的冊報及負責辦理組織典試委員會等其他應辦事項。（楊學為等主編：《中國考試制度史料選編》，黃山書社1992年版，第 815頁。）銓敘部掌管公務員銓敘和任用工作。依據國民政府公布的《考試院銓敘部組織法》第1條規定：“銓敘部掌理全國文官、法官、外交官、其他公務員及考取人員之銓敘事項。”④

考試院的成立，雖然標志著國民政府公務員考選機構的建立和全國人事管理系統的初步形成，但是它與考試院設立的初衷并不相吻合。考試制度在實際運行中無論從范圍上看，還是從程度上看都是極其有限的。

5 國民政府最高監察機關――監察院

監察院是訓政時期國民政府的最高監察機關，但因人選不斷變更，直至國民黨三屆四中全會推選于右任到監察院后，才于1931年2月16日正式成立。

監察院的組織可分為監察院本身組織和監察院所屬監察使署、審計部組織。依據《中華民國國民政府組織法》和《監察院組織法》，監察院行使彈劾權、審計權、調查權和監試權等。

彈劾權是監察院最主要的職權，依據《彈劾法》規定:監察院行使彈劾權，彈劾權由監察委員行使。在彈劾程序中，監察委員獨立行使職權，監察院院長不能干預。審計權是監察院的又一基本職權。主要是監督預算的執行；核定收支命令；審核計、決算；稽察財政上不法或不忠于職務的行為。調查權是監察機關行使監察權力的首要的職權。它既是權力，也是工作程序，因為無論是彈劾、審計都必須產生于調查研究。監試權也是監察院的一項主要職權。《監試法》規定“凡考試院組織典試委員會辦理之考試，主管考試機關應請監察院派監試委員監試。凡考試院派員或委托有關機關辦理之考試，得由監察機關就地派員監試”。

監察制度在孫中山看來是中國政治的優良傳統之一，但在實際運行中卻受到中政會的嚴格制約和限制。

國民政府的五院制雖然形式上按照孫中山的五權憲法思想建立，但它卻背離了孫中山五權憲法思想的內在精神。由于國民黨中央和中政會位于國民政府之上，國民政府在國民黨中央和中政會領導之下行使職權，整個國民政府實際上合為執行機關，五院分立只是執行權的內部分工，不僅沒有削弱一元的國家權力，反而加強了權力的一元化。

注釋

①行政院組織法.國民政府公報（第1號）.1928-l0-20.

②孔慶泰.國民政府政治制度檔案史料選編.安徽教育出版社，1994.12:106-107.

③參見行政院內政部編《內政調查統計表》各期所載《縣政調查統計》，轉引自南開大學王兆剛博士學位論文“國民黨訓政體制研究”.

④楊學為等.中國考試制度史料選編.黃山書社，1992:816.