國有農場小城鎮建設中存在的問題及解決方案

摘要：小城鎮在很大程度上是一定人口的聚集體，其人口與社會經濟發展相輔相成。研究表明，23萬人才能產生一定的聚集效應，人口超過5萬時，經濟效益的增加則更明顯。小城鎮人口的數量級低，就會造成小城鎮發展空間和輻射區域狹小，對資源的利用能力小，對周邊的資源和資金的吸引小，城鎮功能的發揮就會受到極大影響。當前，我們要充分認識到小城鎮建設的意義，認真領會上級精神，在工作中認真調研，積極加強對接，用足用活相關政策，把農場的小城鎮建設推向一個新高度。

關鍵詞：小城鎮；資金投入；輻射帶動

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2011.03.012

文章編號：1672-0407(2011)03-044-03 收稿日期：2011-02-11

十六大以來，中國的小城鎮建設如火如荼地進行著，投入的資金力度也非常大，各種硬件設施正在趨于完備，農場的小城鎮建設，是提高職工生活水平、改善職工居住環境、發展第三產業、促進產業結構調整，帶動地域經濟發展的一項重要舉措。只有農場小城鎮建設搞好了，場部的基礎設施和公益設施條件改善了，人居環境和工作環境改善了，農墾職工的生活水平和生活質量才能提高，才能吸收更多的人到農場場部投資經商辦實業；才能促進農業產業結構的調整，推進農業產業化進程，實現農業的工業化，推動農墾小康社會建設，實現職工安居樂業。真正落實科學發展觀，體現人本精神。國外市場需求每況愈下，拉動經濟增長的力量逐步轉向國內，我國先后出臺了一系列擴內需、保增長的措施。專家認為擴大內需的巨大潛力在小城鎮，實現經濟平穩增長的最終落腳點也在小城鎮建設上。作為一種投資行為，小城鎮房屋、道路等建設，能夠直接拉動建筑建材等行業發展和冶金機電等產品需求，提供大量的就業崗位；作為一種消費行為，小城鎮在啟動農場市場方面發揮著示范和輻射作用，能夠改變人們的消費觀念，促進農場消費上一個新的臺階。在這種背景和條件下，小城鎮發展表現出越來越突出的托底作用。

小城鎮具有特殊的功能和作用，發展優勢明顯：一是吸納聚集農村人口。小城鎮與農村相比，在基礎設施、公共服務、保障制度等方面具有大的比較優勢，與大中城市相比，具有面向農村、量大面廣、轉移成本低等特點，能較好地解決農村人口和勞動力轉移的適應性問題，特別是交通發達、產業基礎好的鄉鎮更是廣大農民安家立業的首選地，逐步成為周邊農村人口的積聚地。綏化墾區綏棱農場，隨著各條公路的建成通車，區位條件大為改觀，不少企業前來洽談投資，周邊農民紛紛到場鎮購房置業，目前房價達到1300元／平方米的高位；引入規模以上企業達10余家，就近吸納農村勞動力3000余人。據調查統計，綏棱農場周邊12個鄉鎮，面積不到256，8平方千米，人口卻有9.8萬，也就是說在全縣13％的土地上聚集了全縣12％的人口。—是帶動農場經濟發展。小城鎮是農場周邊地區商流、物流、信息流交匯地，是城郊型經濟的大舞臺。綏棱農場，隨著二、三產業的快速推進，2008年場鎮規模以上企業達7家，個體工商戶達200余戶，同時，吸納周邊近3000名農村勞動力轉移就業，有力地帶動了農場周邊經濟的發展。據調查，2008年，農場共有場辦工業企業7家，固定資產原值5000萬元，流動資金1000萬元。果酒廠生產的黑加侖系列食品被國家農業部評為“綠色食品”，行銷墾區內外；水電站年發電量350萬千瓦時，糧食處理中心日處理糧食300噸。近幾年，農副產品深加工做出大文章，初步形成了產業化體系。解決大部分剩余勞動力的就業問題。二是提供農場公共服務。小城鎮雖然處于城市體系的最末端，卻有著較為完善的基礎設施和城市功能，在為城鎮居民提供服務的同時，更大程度上是在滿足周邊農村居民生產生活上的需要，是實現農村公共服務的最重要的載體。農村的教育、醫療、金融、商貿服務等方面，絕大多數是在小城鎮這個平臺上實現的。調查發現，綏棱農場90％以上的商業信貸是在小城鎮完成的，85％以上農民子女在小城鎮上小學，農民80％以上的商品交易活動在小城鎮進行，60％以上農民在小城鎮看病買藥。三是促進農場職工觀念轉變。小城鎮作為連接城鄉、工農的紐帶，在輻射帶動農村的同時，也承接著大中城市的輻射。大中城市的先進文化、先進理念、先進生活方式等通過各種渠道積聚到小城鎮，再由小城鎮發散傳遞到周邊農村。近些年來，綏棱農場職工逐漸改變消費觀念，在商品選擇上重品質、重質量，部分職工開始汽車等高消費；這些現象很大程度上是受周邊小城鎮的影響和帶動。小城鎮面臨良好的發展機遇。

面對日益嚴峻的經濟形勢，有關部門招數頻出，力圖減輕危害，拉動經濟增長。中央推出4萬億投資計劃、10項振興經濟規劃以及“家電補貼”等一系列政策措施，小城鎮恰是這些政策措施的最終落腳點。溫總理在09年的政府工作報告中明確提出要“加快小城鎮建設”“全面提速小城鎮建設”“小城鎮應成創業聚集地”“把發展中小城鎮作為農民工就業著力點”，這也成為09年兩會代表和委員建言獻策的重點。特別是爭取到了國務院2009年3號這份含金量極高的文件，而且文件中明確提出“推動大、中、小城市和小城鎮協調發展，完善城鎮功能，增強產業帶動和就業吸納能力”“統籌市區、城鎮與鄉村發展，加快小城鎮建設”等政策措施，小城鎮發展機遇可謂千載難逢。改革開放以來，我國小城鎮建設取得了長足進步，綏棱農場借地緣優勢和強有力的政策扶持，小城鎮建設突飛猛進。

根據調查分析，目前小城鎮建設存在以下5個方面的問題，應引起重視并認真加以解決。

一、規模偏小，輻射能力較差

小城鎮在很大程度上是一定人口的聚集體，其人口與社會經濟發展相輔相成。研究表明，23萬人才能產生一定的聚集效應，人口超過5萬時，經濟效益的增加則更明顯。小城鎮人口的數量級低，就會造成小城鎮發展空間和輻射區域狹小，對資源的利用能力小，對周邊的資源和資金的吸引小，城鎮功能的發揮就會受到極大影響。銅梁縣目前的25個農村鄉鎮中，2-3萬人的只有6個、5萬人以上只有1個。鄉鎮人口總體偏少，鎮區人口積聚不足，嚴重制約了小城鎮的快速發展。

二、投入較少。功能不盡完善

小城鎮的投融資體制目前雖呈現出多元化的特點，但政府仍然是最重要的投資者，特別是小城鎮基礎設施建設投資大、收益小、問題多，市場化運作難度大，企業和個人投資少，社會資本參與小城鎮建設管理的機制尚未形成，加之前些年，上級對小城鎮基礎設施建設的投入需要地方財政配套，地方財力不足無力，許多項目可望不可及。由于投入不足，小城鎮普遍在供水、排水、環衛、防洪、路燈、道路、綠化等方面存在缺失、老化、損毀嚴重的現象，影響小城鎮功能的發揮。

三、規劃滯后。特色不夠鮮明

規劃是城鎮建設的第一資源，由于受資金、人才及觀念等方面的限制，目前小城鎮建設發展規劃普遍存在起點不高、定位不準、觀念不新等問題。完成的小城鎮規劃往往只有總規，沒有控制性詳規，為隨意執行規劃留下了很大空間。同時，在規劃編制中，往往忽視對自身歷史淵源、文化背景、風土人情等個性特質的把握，建設中，道路多以棋盤式為主，廣場位于場鎮中心，民用建筑一般高，建筑布局單調呆板，“千城一面”現象突出。

四、權責不明，管理不夠到位

小城鎮存在多頭管理的現象，政策資源和資金項目分散，未能集中投向重點小城鎮，未能形成加快小城鎮建設的合力。在小城鎮建設管理中，一方面小城鎮所在政府往往集決策主體、規劃主體、建設主體、投資主體、管理主體于一身，有時為實現主觀愿望而破壞規劃、違規建設，城鎮建設管理中存在盲目性、隨意性；另一方面，由于主管部門間職權交叉，責任不明，加之人力、物力等原因，對小城鎮的建設管理有時放任自流，從而導致在小城鎮投入上，存在“平均主義”，重點不突出，在管理上，執法力度不夠，違規建設、未批先建、亂搭亂建等現象突出。

五、保障乏力。發展后勁不足

小城鎮作為農村一定區域的政治、經濟、文化、教育、科技、信息和社會服務中心，其主要服務對象是農場職工及周邊農民，它的拓展壯大，也主要通過吸納農民來體現。當前，城鄉居民一個最重要的差別就在于享受社會保障，從成都統籌城鄉情況看，2003年投入10億，到2007年投入163億，但城鄉居民的收入比僅僅縮小0.05個百分點，而要使農民真正變為市民，也就是說讓農民真正享有同城市居民一樣的各種保障，同時，農村土地、戶籍制度等制約小城鎮發展的政策和體制性障礙依然存在，農村勞動力非農就業形式大多仍是采取半工半農，就業者“離土不離鄉，進廠不進城”，農村剩余勞動力只“流動”不“轉移”的現象還比較普遍。

世界銀行專家分析指出，城市化水平每提高1個百分點，直接消費可拉動GDP增長0.5個百分點，綜合拉動GDP增長至少2個百分點以上。我國目前正處于城鎮化的加速階段，在大中城市承載力日趨飽和的情況下，加快小城鎮建設，增強小城鎮承載力，從而帶動農場經濟的發展已成為我們的必然選擇。只要我們抓住當前的大好時機，強化小城鎮建設的各項措施，就可以調整農場利益格局，釋放農場創新能量，為內需型經濟奠定長期的利好基礎，打造出一批具有較強服務能力和輻射能力的小城鎮。

小城鎮建設必須打破平均主義，堅持“非均衡一均衡”的發展戰略，重點扶持壯大一批發展潛力大、集聚輻射作用強、交通區位優越、特色產業突出的重點小城鎮，在政策、資金、項目上給予重點傾斜，幫助其加快基礎設施建設，完善場鎮功能，提高承載力，不斷積聚吸納周邊農民，拓展城市規模。通過重點小城鎮與周邊小城鎮和農村的聯合，培育形成小城鎮組團，提高城鎮規模效應和綜合競爭力，進而帶動周邊區域空間的均衡發展，達到抓好一個點、帶動一個面、影響一大片的效果。進一步明晰城鎮功能區分，突出各自資源、區位和人文等方面的優勢，培育特色產業，打造一批工業、商貿、旅游強鎮，形成具有鮮明特色的區域經濟格局，實現小城鎮與產業發展的良性互動，不斷增強鄉鎮的經濟實力。

按照市場經濟規律，創新投融資體制，走政府投資引導啟動，農民和集體投入為主，企業積極參與的路子。創新金融機制，減少審批環節，擴大小城鎮資金貸款范圍。研究表明，住宅業投入每增加1億元，其他23個相關產業將增加投資1.479億元，從目前農場職工的情況看，生活必需品消費已不成問題，住房、汽車、旅游等享受型消費還沒真正形成規模，而隨著周邊地區農民涌入增多，住房消費就成為農村居民的一大消費熱點。只要在宣傳、貸款、政策、保障等方面有所作為，就會迎來城鎮房屋建設的新高潮，推動小城鎮建設大發展。

充分考慮小城鎮對周邊農村的輻射帶動功能，與大中城市等的通道連接功能和提供社會公共服務的載體功能，按照改造鎮中村、合并小型村、縮減自然村、拆除空心村和節約村莊占地總量的要求，優化小城鎮規劃布局，保護利用好耕地，抓緊編制好統一協調的小城鎮發展規劃。在認真做好總體發展規劃的同時，加快編制控制性詳規。編制小城鎮規劃時，要采取招標、引智等多種方式，確保規劃質量；要加強與其他規劃間的溝通，銜接，增強規劃的可操作性和實用性；要按照比較經濟利益的原則，研究制定特色產業發展規劃，做到有所為、有所不為，發展產業聚集型、市場帶動型、旅游提升型、資源開發型等特色小城鎮；要深入挖掘小城鎮自身歷史淵源、文化背景、風土人情等個性特質，結合地形地貌，搞好場鎮的風貌設計，切實避免“千城一面”的現象。通過規劃的引導，把小城鎮建成吸納農村剩余勞動力的“蓄水池”，農副產品流通的“集散地”，農民走向市場的“橋頭堡”，鄉鎮工業發展的“主戰場”。

按照綜合協調、政策集成的要求，整合規劃、建設、國土、農業、交通、水利、市政、衛生等各部門的資源，形成合力，主要投入重點小城鎮，在重點小城鎮形成政策洼地、資金洼地、項目洼地，促進重點小城鎮建設快速推進；相關職能部門充實力量，放權放責，強化對小城鎮建設管理的領導和指導，著力形成城鄉一體的工作格局和推進機制；要強化對小城鎮發展的考核，把小城鎮發展作為各級黨政主要領導政績考核的重要內容；要加強農民素質教育，努力推進農場職工在生產方式、生活方式、文化觀念、價值觀念等方面向城市型轉化；在實踐中探索既不同于大中城市，又有別于農村的新型城鎮管理模式。

進一步加大改革創新力度，消除阻礙小城鎮發展的體制機制障礙。在戶籍制度上，進一步放寬小城鎮農轉非的戶籍政策，推進農村富余勞動力就地向非農產業和小城鎮有序轉移，多渠道增加職工收入；在社會保障方面，增加教育、醫療、文化等服務設施，解除小城鎮居民在消費支出上的顧忌，培植農場職工消費市場的購買力；在土地流轉方面，探索農村土地的有效流轉方式，確保土地增值收益主要返還給農民，保證農民帶著資產進入小城鎮，失地不失利、失地不失業。要通過各種措施，確保每個轉入城鎮的農民有一份社保、一份醫保、一份就業、一份可收租物業，一套像樣的自有住宅，真正解決農民進入城鎮的后顧之憂。

當前，我們要充分認識到小城鎮建設的意義認真領會上級精神，在工作中認真調研，積極加強對接，用足用活相關政策，把農場的小城鎮建設推向—個新高潮。