農地非農化利益驅動的博弈分析

摘要：通過農地非農化過程中中央政府與地方政府行為目標的分析和利益驅動博弈分析，闡述了地方政府與中央政府在農地非農化過程中的矛盾，論證了中央政府要想控制農地非農化的最優規模，就必須要加強對地方政府的管制力度和加大其違法的處罰成本，得出了當前地方政府在農地非農化過程中違規的原因以及政策改革和制度應協調一致的結論。

關鍵詞：農地非農化；利益驅動；利益集團；博弈

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2011.03.019

Benefit Motivated Non-agricultural Cropland Analysis with Game Theory

——Based on the Research of Central Authority and Local Government

HU Hui

(Ningbo Uinversity ，Ningbo， Zhejiang 315211，China )

Ａｂｓｔｒａｃｔ: By doing analysis with the central authority and local government’s behaviour objective and game theory in the process of non-agricultural cropland， the conflict between central authority and local government in the process of non-agricultural cropland was illustrated，it demonstrated that central authority must strenghen thecontrol to local government and amplify the penalty cost to meet the best scale of non-agricultural cropland， the conclusion that the cause of local government’s violation in the process of non-agricultural cropland and the accordance in policy reformation and system was reached.

Key words: non-agricultural cropland; interest group; interest motivation；game theory

在目前對農地非農化的研究中，通常將政策的制定者甚至是政策的執行者都簡單地假定為一個主動或被動的行為主體，現實中農地非農化公共政策執行的不到位和公共政策的被歪曲和無視，不是一種偶然的過程，而是分析研究對政策接受和執行主體行為假定的錯誤。市場經濟條件下，出現利益主體的利益多元化的情況是必然的，再假定政策對象會按照政策主體的意愿選擇行動，已是不再現實的假設，而采用理性經濟人的假設，假定行為主體的利益最大化的行為才是更加合理的假定，在此框架之下的分析過程，也才會得到可能現實的結論。

在中國經濟轉型期間，中央政府的分權化改革以及市場化條件下不同利益集團的出現，已經逐漸形成了在中央政府和地方政府之間、地方政府與地方政府之間的多級委托代理關系和博弈行為。特別是在農地非農化過程中，由于涉及到巨大經濟利益的重新分配，中央政府和地方政府以及地方政府與其他利益集團之間的博弈行為不斷發生，各利益集團以不同形式表達自己的意愿，因此，可以通過構建它們之間的博弈模型來分析和得到最后的均衡解條件，從而可以用經濟學理論來全面闡述農地非農化的影響及得到對構建公共政策體系的建議和方向。由于在轉型期間，政府仍是經濟發展的主要推動者，因此，中央政府與地方政府的博弈行為是農地非農化過程中利益驅動的主要構成要件，本研究主要研究中央政府與地方政府的博弈。

1農地非農化過程中中央政府與地方政府行為目標的理論分析

不斷改革、調整的體制和利益格局，使得原本作為民眾和中央政府聯系紐帶的地方政府，顯現出了前所未見的行為特點。地方政府，尤其是其正處于轉型期，一改對中央政府的完全服從，而是在保證與中央政府大方針、大方向一致的基礎上，在公共管理和政策的執行中，最大化自身的組織效用，最大化個體理性，最大化組織的利益。在農地非農化工程中，地方政府重點在于地方的利益，對待農地非農化表現為最大化政治、經濟的凈收益。提高地方政府的財政收入，提升地方政府的功績是農地非農化的主要目標。委托代理關系成為了在土地利益博弈背景下，地方政府與中央政府的主要關系。依據人民的根本利益，中央政府制定各項包含經濟、社會公眾等各方面利益的土地相關措施和政策，授權地方政府推行；國家意志和利益由地方政府代表中央政府貫徹，同時承擔相關的風險和責任。在委托代理理論中，因為有著不同的目標和利益，委托人和代理人之間的目標沖突是不可避免的，所謂的委托代理契約在代理人追求自身利益最大化中失去約束力，對委托人利益有損的行為也就難以遏止。但中央政府對地方政府的激勵和監督，卻可以有效的控制其活動范圍。然而信息不對稱使得代理方具有委托方無法具備的信息優勢，從而獨占和過濾信息，放大積極的消息縮減消極的消息，同時這種行為的風險小，代理方愈加大膽追求自身利益和效用的最大化。中央政府在鄉鎮一級的權力機構，是擴張國家控制權的表現。但中央政府授權地方政府獨立利益卻導致了地方政府利益和國家利益的差異甚至某種程度上的截然不同，為了保護自身的利益，地方政府必然要抵抗中央政府權利的貫徹，進而使兩者關系趨于復雜。相比計劃經濟時期，中央政府對地方政府的控制減弱，形成利益博弈格局。20世紀90年代初期的土地征用，耗時十幾年，多次變化的土地調控政策，本質上體現了中央和地方在土地問題上的利益爭奪。在中國，實行“中央—省—市—縣—鄉鎮”的結構。然而法律對于土地交易歸哪級政府負責，卻沒有明確規定，由此導致了越來越多的各級政府投身土地交易。在土地的問題上，中央和地方的利益并不始終相符。《土地管理法》指出，為保證經濟社會的可持續發展和公共利益的需要，國家可以征用集體土地。由于地方政府掌握審批、管理分配土地的權利，地方政府從而可以買賣土地，增加地方收入。更由于信息的不對稱，地方政府對中央政府的博弈也多樣化。例如發行文件解讀國家政策，甚至想方設法隱藏國家政策，譬如以買入別的地域指標的方法從而征地，或者在縣級批準原本屬于國務院權力范疇的文件，違規農地農業化。

2農地非農化過程中中央政府與地方政府利益驅動博弈分析

農地非農化帶來的政府財政收入增加、經濟發展是中央政府與地方政府之間共同的效益函數，而地方政府不完全承擔農地非農化帶來的食物安全隱患和土地生態環境退化等外部成本，從而導致了中央政府與地方政府在農地非農化過程中的效用函數不一致。中央政府總是通過提供更多的強制性政策供給、檢查政策執行結果等手段來促使地方政府合理化農地非農化過程，同時中央政府還試圖通過分享地方政府的農地非農化收益而獲取壟斷租金，從而在實現一定公共利益的條件下最大化自己的經濟收益。由于存在信息不對稱、政策執行成本、監督成本等因素，地方政府在與中央政府的博奕過程中總是傾向于促進農地非農化，使其利益最大化。

中央政府的效益函數：

UC = FS（Ic， Es）

其中，Ic為中央政府的財政收入，Es為中央政府考慮公共利益（如糧食資源安全）所獲得的效用水平，Es是農地非農化數量qL、中央政府提供的政策安排（如管制）的執行成本Cc和地方政府政策執行成本CL的函數，Es =FS (qL，CC，CL)。

地方政府的效益函數：

UL = FL（IL， GL， CL）

其中，IL為農地非農化為地方政府帶來的財政收入，GL為農地非農化為地方政府經濟發展所帶來的間接收益，CL為地方政府執行中央政府提供的農地非農化的政策安排所帶來的成本水平，GL為農地非農化數量qL的函數，GL =FG（qL），CL是農地非農化數量qL的增函數，CL = FC（qL）。

在中央政府可以完全監督地方政府的政策執行水平時，也就是中央政府可以完全的使地方政府付出必要的代價，也即地方政府的政策執行水平是可以觀察的，信息是完全的。

綜合的收益函數為：

UG = FS（Ic， Es）+ FL（IL， GL， CL）

s.t.Es = Fs（qL， Cc，CL）； CL = FC（qL）

IC = θFT（qL）； IL =（1-θ）FT（qL）

GL = FG（qL）

qL≥ q0

其中，q0為農地非農化的最大數量，同樣為外生變量。

構造拉格朗日函數：

L* = FS（Ic， Es）+ FL（IL， GL， CL）+λ1（qL - q0）

求解一階條件：

L* = FS [θFT（qL），Fs（qL，Cc，FC（qL））] + FL[（1-θ）FT（qL），FG（qL），FC（qL）] +λ1（qL- q0）

簡化為：

L* = FS [θFT（qL），Fs（qL，Cc，FC（qL））] +（1-θ）W（qL）+ λ1（qL- q0）

假定IC =θα1(qL )2，CL = α2qL+δ，α1和α2為正數，δ為中央政府施加給地方政府的懲罰成本。則中央政府與地方政府博弈后的最優農地非農化數量為q*L= [ θα1 + （1-θ）W /（qL）]/（α2 + δ + Cc）。因此，從結果來看，中央政府要想控制農地非農化的最優規模，就必須要加強對地方政府的管制力度和加大其違法的處罰成本。

可以看出，地方政府作為一個追求理性的經濟人，雖然處于中央政府的支配下，但它作為一個單獨的理性實體，有追求自身利益的內在原因，因而在農地非農化過程中常與中央政府形成逆反效應。此外，地方政府在中央政府的轄制之下仍在國家政策的范圍下謀取地方利益，原因并不在于單個的地方政府對中央職權視若無睹，而在于地方政府形成集體，構成強大的力量和中央政府形成博弈。

3小結

從研究可以看出，當前地方政府之所以有非農化的強烈驅動，一方面是懲處力度不夠，另一方面是這種違規行為的懲罰代價不夠，遠小于從中獲得的利益。另外，當前農地非農化政策的不足之處在某種程度上方便了地方政府違規。盡管改革多次，懲罰的代價也越來越大，但是過度非農化仍然使得地方政府獲取的利益遠大于付出的成本。這說明要解決地方政府的違規行為，政策本身的改革并不能解決問題，而要使它與其它方面的制度改革協調一致。

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