信息化條件下國庫制度體系的構建

經過數十年的發展和建設，我國國庫制度體系已基本形成，但隨著國庫信息化程度的不斷提高，現有的國庫制度體系已不能滿足業務發展的需要，部分地區“新業務、舊制度”的矛盾比較突出，國庫會計集中核算體制及不斷拓展的國庫服務領域缺乏必要的制度導向，如何建立和完善信息化條件下的國庫管理制度值得關注和思考。縱觀國庫制度建設歷程，可獲得三點啟示：一是國庫成為制度制訂的主體是制度建設的前提；二是國庫職能的擴大，為國庫制度建設提出了更高要求，國庫制度體系需要不斷完善；三是積極主動修訂和補充制度是健全完善國庫制度的重要手段。

一、現行國庫制度體系與信息化條件下制度建設要求的差距

近年來，隨著國庫服務領域逐步拓展，服務手段日漸豐富，國庫創新業務不斷增加，國庫業務電子化的覆蓋面也逐漸擴大，如橫向聯網電子繳稅、社保資金直接發放、電子撥款、直接辦理集中支付等國庫業務電子化建設在全國各級國庫中得到普遍開展。但此類國庫創新或業務電子化的主要操作依據仍是在非電子化條件下，尤其是非聯網條件下制定的，制度規范不夠全面，內容比較片面單一，部分業務領域制度斷層，電子化業務缺乏統一、規范的依據和準則。

1 重業務流程安排，輕權責分工

現行制度均對國庫日常業務操作部分作出了詳細的闡述，操作性比較強，但沒有因業務電子化的特殊性而對相關參與單位作出規范，導致各方責任不明晰。對各相關單位在業務運行過程中的職責輕描淡寫，一筆帶過，造成業務參與各方流程割裂、職責條塊分割、責任邊界定義不明確，安全問責制無從落實。

2 重內部控制，輕外部風險

國庫業務電子化具有業務主體多元化外延化、風險分散化、業務非行業化的網絡特點。主體多元化是指業務電子化必然會涉及不同的聯網單位即參與者，包括財、稅、庫、行、社保局以及軟件開發維護公司等眾多與國庫業務有密切聯系的單位，都應納入國庫電子制度的規范主體。風險分散化是電子系統將國庫業務分割成一個個看似獨立實際上緊密聯系的模塊，風險分散分布于財、稅、庫、行等部門。如電子退庫，數據從財稅部門至最終到達商業銀行，傳送過程涉及單位的行為均需加以規范。業務非行業化是指國庫對電子業務的控制和管理能力，對其計算機安全技術的先進程度以及所選擇的開發商、供應商、咨詢或評估公司的水平的依賴程度大大增強，而不像傳統國庫業務那樣，僅取決于國庫自身的管理水平和內控能力。現行制度對國庫業務自身規范的多，對相關參與單位的操作規范仍處于真空狀態，缺乏對軟件開發、系統建設的制度規范。

3 重業務管理，輕技術防范

一是沒有規范對軟件開發公司的認證準入要求。二是業務系統操作過分依賴外包服務技術人員，自身缺乏高素質人才，存在掌握關鍵信息和技能人員使用上的單點故障問題，特別是科技部門、維護商間缺乏制度制約，增大操作的隨意性，直接影響信息系統的安全，應對數據庫的管理、操作作出專門規定。三是對系統技術的驗收沒有操作指引。一種新業務、一個新系統上線運行，應通過權威部門進行檢測、認證。由于沒有行為規范，目前一些系統投產前未經過充分的安全性檢測，強行“帶病”上線。

4 重業務運行，輕監管協調

在設計監管協調機制時，沒有考慮電子化操作的特殊性問題，相關制度安排視同國庫內部一般內部管理，沒有明確監督機制的組織、結構、職責，容易出現問題互相推諉的現象。

二、信息化條件下國庫制度建設的指導思想、基本原則和應注意的問題

1 指導思想

以科學發展觀為指引，符合財稅金融體制改革的客觀需求，為實現建立“管理科學、安全高效、監管有力、服務國家、授益于民的現代化、科學化新型國庫”的建設目標提供保障，推動國庫事業持續、健康和有序發展。

2 基本原則

(1)全面性原則。國庫制度建設應統籌考慮發揮國庫職能的需要，制定各種業務管理制度，避免遺漏和重復。既要保持各項業務管理制度的相對獨立，又要兼顧各種業務管理制度相互銜接，保障國庫事業的全面發展。

(2)前瞻性原則。國庫制度建設應充分考慮國庫未來發展方向，特別是國庫業務拓展、信息化建設等領域的發展趨勢，最大限度地為國庫業務創新留足余地，引導國庫業務又好又快發展。

(3)適應性原則。國庫制度建設應考慮制度執行環境的共性和個體差異，對共性的規則要做明確規定，對有個體差異的，要在保證最低要求的基礎上考慮適當彈性，提高制度的嚴肅性、持續性和可操作性。

(4)及時性原則。國庫制度建設應準確把握業務發展及創新過程中的新情況和新問題，及時健全相關規章制度、完善管理內容、強化風險控制，使各項國庫業務有章可循、有法可依，確保國庫工作能規范開展。

3 應關注的問題

(1)注意制度繼承與制度發展的關系。科學的制度有其特有的持續性和包容性，能適應較長時期的業務發展，既能涵蓋成熟的業務種類，又能保障新的業務發展。因此，信息化條件下國庫制度建設需注意吸收、繼承現有國庫制度的優點，在此基礎上實現可持續發展。

(2)注意制度建設與業務創新的關系。國庫制度建設與國庫創新相互依存、相互促進，國庫制度建設中必須充分考慮未來國庫工作不斷創新的要求，促進國庫創新工作的開展。

(3)注意制度建設的規律和次序。國庫制度建設要結合國庫業務現狀和未來發展趨勢，在對現有國庫制度進行梳理的基礎上，根據國庫制度建立與完善的重要性、緊迫性及難易程度，分清輕重緩急，有序開展。

三、信息化條件下國庫制度體系的建議

1 建立國庫業務電子化基本行為指導規范

隨著財政體制改革的不斷深入，國庫業務手段隨之不斷更新、改進，電子化程度必然不斷提高，為保證國庫業務創新的安全、高效，應制定一套對國庫業務電子化具有綱領性的基本操作指引。國庫業務電子化其實是屬于電子支付業務的一部分，不可能與一般的電子支付割裂，應將電子支付相關行業標準制度引入國庫電子業務。綱領性制度應包括以下主要內容：

(1)業務系統軟件安全標準。對電子支付的行業規范軟件的開發、驗收環節的基本要求進行統一規范，將電子支付業務采用的信息安全標準、技術標準、業務標準等融入國庫電子化制度建設中。如對使用的軟件、系統進行認證，并由符合國家規定的權威機構進行。對于國庫業務電子化來說，發展的最大障礙就是電子支付的安全性問題，而在安全保障方面，網絡系統、軟件的安全應該是最首要的因素，是保障電子化業務安全性、可靠性的最重要的技術保證。

安全標準具體可包括：國家規定的保密要求；確保數據免遭篡改和破壞，對篡改都應是可偵測的，而且系統能及時地反映出這些篡改的企圖；對電子交易數據的訪問均須登記，并確保該登記不被篡改；對數據進行的任何查詢、添加、刪除或更改都應得到必要授權，并具有不可篡改的日志記錄；確保任何單位都無法獨立完成一項關于修改業務數據庫、程序等。

(2)參與者準入標準。一是軟件開發公司的準入標準。包括引入開發公司的國家標準，如在人員配備、組織架構、管理制度、風控能力等各方面達到的水平；系統必須經過合法的第三方認證機構提供認證，如依據該認證服務進行業務處理遭受損失，認證服務機構不能證明自己無過錯，應依法承擔相應責任，通過資格審核，確保只有具有良好信用度和雄厚資金實力的機構進入國庫電子業務領域。二是對系統使用者的行為規范。規定各參與者的業務處理系統的操作、管理人員等規范。

(3)引入協議制度。現代電子支付業務更多的是以協議的形式明確雙方的權利、義務，如在各國電子支付監管法規中，對持卡人的保護大多主要通過信用卡持卡人與發卡行之間的合約規定進行相關約束。由于國庫業務發展變化較大，開展新業務各部門間的權利、義務、職責應簽訂協議的形式確立。國庫電子化制度應參考《電子支付指引》，明確要求業務各參與者簽訂相關協議，并對協議的必要事項進行列舉，即規定業務活動中各方權利、義務及職責。通過協議將業務流程的風險分解到各參與者，明確參與者應確保數據傳輸的真實性、違規操作的責任、系統缺陷各自應負的責任。

(4)安全控制協調機制。缺乏統一協調機制，會導致應急能力不強，多頭管理或沒有人管的現象，應在制度中明確人行國庫部門作為系統運行總協調，賦予對各參與單位進行監督管理的職責、權利。

2 按業務類型建立詳細、可行的操作規程

在國庫電子化基本制度的框架下，根據國庫業務種類的不同特點，制定相關的操作規程，如規范國庫信息處理系統稅收收繳庫業務的《辦法》。以《辦法》為例，建議對其作出如下修改：一是增加對財、稅等業務操作基本要求如業務操作、網絡管理等方面。二是增加對系統維護的相關要求。明確人行科技人員、系統維護公司在日常維護中的操作規范，如建立維護登記簿制度、建立維護業務重要事項的分級審批制度等。

(作者單位：中國人民銀行廣州分行)