國有企業高管薪酬管理制度改革

隨著我國國企改革和發展，大型國有企業的規模、資產和實力得到了極大的加強，大型國企逐步建立起了以董事會為核心的現代公司制度，國企高管的薪酬也逐步由政府制定發展為由董事會或薪酬委員會確定。伴隨著“人力資本”、“管理者才能”理論的發展，國有企業高管逐漸實現了“人力資本化”，高管薪酬不斷增加。自2007年至今，不少國企高管爆出天價薪酬，與企業內部普通職工和社會平均薪酬之間的差距正日益拉大，引起了全國各界對國企高管薪酬的質疑。2009年9月份人力資源和社會保障部等六部門推出鐵腕措施，聯合出臺《關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見》。首次明確規定國企高管基本年薪與上年度中央企業在崗職工平均工資“相聯系”，績效年薪根據年度經營業績考核結果確定，以更為變通的方式規定了高管薪酬的上限。國企高管薪酬制度是國企治理的重要內容，事關國企的改革發展，合理的國企高管薪酬制度能夠有效促進國企的發展，有效解決國企的委托代理問題，同時也能促進社會的和諧發展，構建合理的國企高管薪酬管理制度是國企改革和發展的重要內容。

一、當前國企高管薪酬管理制度中的問題

1 缺乏有效監督機制。國企高管作為國企管理經營的受托人，其薪酬應當由委托人和高管協商確定，伴隨著國有企業現代企業制度的建立，國有企業內部設立了董事會、監事會、股東大會、聘任了外部獨立董事、有的企業還設立了薪酬委員會，在治理結構上符合了現代企業制度。董事會或薪酬委員會作為高管薪酬制定、管理者負責對高管薪酬進行管理，但從現實情況來看并未能有效管控國企高管自定薪酬，究其根源在于國企存在的內部人控制。國有企業的所有權歸全體人民所有，但全體人民無法對國企進行直接管理，將管理權委托給政府來執行，政府又委托國企高管來經營管理國有企業，形成了多重委托一代理關系。這導致了缺乏有效監督，甚至存在政府官員、董事會、國企高管的合謀，致使國企出現了較為嚴重的內部人控制。由于國企內部人控制的存在，使得薪酬管理成為了高管個人的行為，薪酬自定也就成為了常態。

2 薪酬獲得缺乏依據。首先，企業高管薪酬的獲得應當與高管的才能相關聯。我國國企高管借助“人力資本”、“企業家才能”理論，片面夸大管理者的才能，追求高管薪酬與國際接軌。“企業家才能”的確是企業發展的重要資源，“人力資本”也應當獲得一定的收益，但是“企業家才能”和“人力資本”大小的度量是世界性難題，目前尚沒有合理和普遍接受的度量方法，在沒有度量的基礎上就以此為借口獲得高薪酬是其合理性必然要受到公眾的質疑。其次，我國國有企業常常得到政府政策、資金的支持。國企取得的績效有高管才能的作用，但有多少是源于高管的才能是很難估量的，但至少可以肯定的是國有企業績效不能全部歸因于高管才能。再其次，國企高管并非職業經理人。職業經理人是現代企業制度兩權分離在運行中產生的委托代理關系的體現，是企業管理高度專業化的結果，也是企業管理成熟的標志。在成熟市場經濟體內，由于職業經理人市場競爭機制的存在，高管薪酬通常不會出現太大的差距以及太大的爭議，而我國國企高管的薪酬確定之所以進退無據、左右為難，最主要的癥結在于國企高管的“資格確認”存在疑問，國企高管并非職業經理人，國企高管的資格是由政府確認而不是由市場確認，薪酬的獲得卻要與職業經理人接軌也就難以令人信服了。假定國企高管不是來自行政任命，而是經過嚴格的市場篩選來產生，那么，國企職工和政府官員就會同意給出一個足以吸引職業經理人的薪酬。

3 薪酬確定缺乏標準。國企高管的薪酬應該定多少，多少是高、多少是低是社會公眾爭議的焦點問題。我國國企管理部門一直對國企高管的薪酬實施嚴格的標準規制。早在2002年國資委就作出規定，央企高管薪酬不得超過職工平均工資的12倍。2009年2月，財政部又出臺了《金融類國有及國有控股企業負責人薪酬管理辦法(征求意見稿)》，明確規定國有金融企業負責人最高稅前年薪為280萬。2010年4月11日，在博鰲亞洲論壇上，國資委副主任邵寧表示，中央企業一把手主要負責人平均薪酬58萬(稅前)，“我個人感覺是不高的”，但公眾卻認為國企高管薪酬偏高，特別是與國外國企高管薪酬比較，公眾對國企高管薪酬的質疑其核心不是在于國企高管薪酬的高低，卻是高管獲得薪酬的途徑。我國國企高管主要是通過行政任命產生，缺乏公開性和競爭性，國企高管的“個人才能”并未獲得公眾的普遍認同，再加上國企的效益往往與國家政策、資源的支持有很大關系，因此公眾才會對國企高管薪酬(即使是由國資委制定)表示質疑。

4 績效評價不合理。績效考核是企業高管薪酬發放的基礎，科學、合理的國企高管績效考核體系是國企高管薪酬制度的核心。當前我國國有企業績效評價依據是2002年頒布的《企業效績評價操作細則(修訂)》。該評價體系分為定量和定性指標兩大類，基本涵蓋了主要財務指標和部分非財務指標，同時提出國企要分行業評價相對業績，但是卻忽視了國企所處領域的不同。我國由于歷史的原因，國有企業數量眾多，并且有些處于競爭領域，有些處于非競爭領域。對于處于競爭性領域的國有企業以《企業效績評價操作細則(修訂)》進行評價是合適的，但一些處于非競爭性領域的國有企業也采取同樣的辦法評價就會導致一些問題。因為處于非競爭領域的國企常常利用壟斷優勢來提高企業績效，因此無法評價出企業績效的增加是由于高管的個人才能，還是由于國企所處的非競爭領域而獲得的，當然，績效評價是世界性難題，要想合理確定企業績效中高管貢獻來確定高管能力進而確定高管薪酬是不可能的，但至少可以肯定處于非競爭領域國企的績效與市場地位是有很大關系的，而這也是公眾對處于非競爭領域國企高管薪酬質疑的主要原因。

二、國企高管薪酬管理制度的改進

1 國企績效分類評價。我國國企績效評價是依據《企業效績評價操作細則(修訂)》中提出的“根據《國民經濟行業分類與代碼》和《企業規模劃分標準》等國家標準，按照行業重要程度和樣本數量，企業效績評價計量指標評價標準值劃分為四個層次約150個行業，在各行業全行業標準值下又劃分為大型、中型、小型三種規模”進行評價，但是沒有區分競爭和非競爭領域的企業，都以經濟利潤的考核為主，對于處于競爭性領域的國有企業以經濟業績為主進行評價是合適的，但一些處于非競爭性領域的國有企業也采取經濟業績為主的評價就會導致一些問題。處于非競爭性領域的國有企業通常是具有一定的社會公益性質的企業，如水電煤氣；或是是處于自然、行政壟斷行業如石油、電信等。對這類企業采取以經濟業績為主的評價方式，只能使這些企業偏離發展目標，如脫離社會公益性質、或利用壟斷優勢獲取利潤。這樣的評價體系既不能很好的比較不同經營領域企業的經營狀況，也不利于國企社會職能的發揮。

2 高管分類管理。我國雖然在改革之初就已經提出要實行政企分開，但到目前為止效果并不理想，其中突出表現為國企高管在擔任經理人的同時還具有行政級別。這種特殊的身份，對國企高管薪酬的管理帶來了矛盾。如果國企高管是具有行政級別的政府官員，那么他的薪酬就應當依據政府公務員的標準來發放；如果他是職業經理人，他的薪酬獲取就應該依照市場化標準進行。然而這種雙重身份使得國企高管既享受了政府公務員的潛在好處(仕途提升)，又獲得了經濟效益，這是公眾對國企高管質疑的主要問題。因此改變國企高管官商一體的身份對國企高管分類管理是國企改革的必然。具體來說，首先將國有企業區分為競爭性國企和公共事業型國企，對競爭性國企高管不再保留行政級別和身份，考核與薪酬的發放按照市場化進行；對公共事業型國企高管保留行政級別和身份，考核與薪酬管理參照政府公務員進行。這樣一來，競爭性國企高管考核依照業績實行，薪酬與業績關聯，依靠個人經營才能來獲得薪酬也就順理成章了，而公共事業型的國企高管的考核主要依照社會效益來進行，薪酬參照公務員管理。

3 市場化選聘高管。市場經濟條件下，企業高管通常是通過人才市場的競爭機制挑選出來的，是董事會代表投資者選定的，企業高管人員的薪酬水平實際上反映了市場對這些人的評價，即對“高管”們的經營能力或風險承擔能力作出的一種相對客觀、公開的認定。企業高管的薪酬由市場確定，必須具備三個條件：一是完善的經理人市場，讓董事會在市場上選聘高管人員，并使董事會對選錯人負起責任來；二是充分的信息披露，高管薪酬及其相關信息必須對外公開，以接受政府、投資者和公眾監督；三是強化制度的執行力度，加大違規的成本，使其遠遠高于違規的收益。然而，當前國企高管卻并不單純是市場選擇的結果，他們往往更多來自行政決策和政治任命，缺乏透明和競爭，沒有經過市場的選擇，高管的市場價值無法體現。通過市場化選聘國企高管，將國企高管的薪酬決定權交給市場，在充分引入競爭的基礎上雙方雙向選擇最終確定薪酬。在公開市場化選聘國企高管方面，中組部、國資委作了不少的嘗試，近年來，中組部、國資委已先后7次組織中央企業面向海內外公開招聘，從近萬名應聘者中錄用了113人，同時還儲備了一批素質優良、年富力強的后備人才。截至2009年底，中央企業通過競爭性方式選聘的各級經營管理人才，從2004年的33.4萬人增加到52.1萬人，增長56％。上海等地方也做了有益的探索，但總體來看市場化選聘程度不高。

現行的國企高管薪酬管理制度監督機制的缺乏導致了高管自定薪酬，同時由于國企高管的任命主要是通過行政方式，缺乏市場化競爭，國企高管薪酬的確定缺乏令人信服的標準，更加劇了公眾對國企高管薪酬的質疑。改革國企績效考評方式、國企高管分類管理、市場化選聘國企高管應該是國企高管薪酬管理制度的改革方向。[甘肅政法學院重點項目(GZF2010XZDLW20)階段成果。]

(作者單位：甘肅政法學院經濟管理學院)