中國引咎辭職問題研究述評

摘 要： 從2000年至今，伴隨著中央和地方政府對引咎辭職相關規定的出臺，學界對這一問題的研究也出現了兩次高潮。無論是從政治學角度還是從行政法學角度，研究文章大多依照“問題——應對”模式，即先說明什么是引咎辭職，再闡述中國建立引咎辭職面臨哪些困難，最后再提出一些制度設計上的建議。但是研究中也表現出理論依據不足、對引咎辭職定位模糊、忽略引咎辭職后果等問題，這些不足需要在今后的研究中加以注意。

關鍵詞： 引咎辭職； 問責制； 制度建設

中圖分類號： D035文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2011)04-0056-03

A Review of “Accepting Responsibility and Resigning” Research in China

DAI Mu-mao

(School of Government， Peking University， Beijing 100871， China)

Abstract: Since 2000， along with the setting up of regulations and laws of culpability by central and local governments， scholars have done a great deal of research on the subject of “accepting responsibility and resigning” (yinjiu cizhi). Scholarly interest was particularly high at two moments. Regardless of the researchers’ political views or their attitudes towards administrative law， most research follows a “problem——resolution” model， i.e. they define culpability first， and then they analyze what the problem is in China and then finally offer some solutions. In these researches， some weak points reveal themselves， for example， they lack theoretical foundations， they are unclear about whether solutions should be legal or moral， and do not address post-resignation issues. More attention should be paid to those problems in later research.

Key words: accepting responsibility and resign； accountability； system constructio

近年來我國從中央到地方的政府部門都采取了一些措施來推動引咎辭職的實行，一時間高官們引咎辭職成為了人們關注的熱點，但人們隨即發現，在高調辭職的背后往往伴隨著低調復出，于是關于引咎辭職問題的討論也就更加激烈起來，學界中涌出諸多討論。

一、研究方法

筆者主要對中國引咎辭職問題研究狀況加以總結，所選取的數字資料庫為：CALIS數字圖書館資源統一檢索系統、google學術搜索、google圖書搜索、新浪愛問·共享資料、當當網，圖書館為：北京大學圖書館和國家圖書館，筆者最初步做的工作是通過關鍵詞、題名搜索，查找“引咎辭職”相關的書目和文章。由于本文關注的是官員引咎辭職問題，所以在搜集資料的時候對于企業總經理或體育俱樂部等領導人的引咎辭職問題自動將其排除。

從1957年至今的參考消息中有29篇文章與“引咎辭職”相關，其中大部分內容（24篇）報道的是國外政要因領導不力或是陷入丑聞而引咎辭職的消息；1960年至今的人民日報圖文電子版中有61篇涉及“引咎辭職”的文章，其中報道國外政要辭職消息的有25篇，報道中國各級政府官員引咎辭職消息的有21篇，研究引咎辭職問題的有9篇。通過對比中外官員引咎辭職的報道可以看出，國外辭職人一般處于高位，比如首相、部長、黨的主席，而中國辭職人的職位則比較低，多數是市級、縣級[1][2][3]，甚至是“村官”[4]，只是偶爾出現北京市委書記陳希同、北京市長孟學農、國家環保總局局長解振華、國家質檢總局局長李長江等“重量級”官員引咎辭職的局面。這說明我國與國外對于引咎辭職的主體存在著不同的認識，在我國各級官員都適用引咎辭職，尤其是地方基層政府中的行政人員要受其制約，各地方紛紛出臺的“引咎辭職”規定表明了這一點。引咎辭職的主體范圍的寬窄不同，體現了對這一制度設立依據的理解不同，這將在后面的辭職問題研究狀況部分加以討論。

在中國期刊網中，從1979年至今共檢索到302篇涉及引咎辭職的文章。

這些文章中包括報道、評論以及學術論文。從文章分布時間上看，人們對于引咎辭職的關注出現了兩個高峰：第一次是在2001年，伴隨著2000年中共中央頒布《深化干部人事制度改革綱要》，一些地方紛紛出臺相關規定，從而掀起對這一問題討論的高潮，但這一時期的文章時事評論多，理論分析較少，理論研究主要針對引咎辭職制度建設的制約因素進行分析[5]①。第二次是2004年到2005年間，促成這次高潮到來的原因既有實踐上的因素②，又有制度上的推進——《黨政領導干部辭職暫行規定》對引咎辭職做了制度上的具體規定，在這種背景下，人們紛紛認為引咎辭職開始走向制度化[6][7][8]。

從2004年至今，中國期刊網博士學位論文全文數據庫中沒有關于引咎辭職的論文，但是在碩士論文庫中17篇文章，只有兩篇論文是從法學角度在法治政府的框架內進行分析，其他15篇都是從政治學角度著眼于制度建設方面的探討。

遺憾的是在北京大學圖書館和國家圖書館中，以及當當、卓越、蔚藍網上書店中，尚未查找到專門研究引咎辭職的圖書。在這種情況下，筆者進入了資料搜集的第二步：放寬檢索詞的范圍，由于引咎辭職與公務員的辭職辭退制度、淘汰機制、問責制相關，所以當搜索這些關鍵詞時也會有所收獲③。

另外，我國學者大多將引咎辭職翻譯為take the blame and resign或blame-taking resign，但根據這些翻譯在CALIS搜索，并未找到完全以該詞為關鍵詞的文章，在google學術搜索上進行查找后發現，涉及到這兩個詞的論文幾乎均為中文論文撰寫的英文摘要，僅有的包含這幾個詞的英文文章也不是談論引咎辭職問題。出現這種問題的原因是 “引咎辭職”在中國是一個特定詞匯，具有政治和法學含義，而該詞在英美則只是一個日常用語，人們一般用“accepting responsibility and resigning”或“culpability”加以表述。

二、內容述評

引咎辭職隸屬于公務員辭職問題，在法學（行政法）和政治學（尤其是行政管理）中都有相關研究，只是兩個領域的側重點有所不同：法學領域多從依法行政、有限政府、公務員的權利義務等角度加以討論，試圖在憲政體系下分析不同位階的法律如何處理引咎辭職問題；而政治學中則更注重引咎辭職制度（如果能稱之為“制度”的話）該如何建設，其中許多文章中通過實證研究來分析引咎辭職在中國的現狀以及可能的解決之道[9][10][11]。

但無論是法學方法還是政治學視角，總體上說這些文章的分析模式大多為“問題——應對”，也就是先說明什么是引咎辭職，接下來闡述中國建立引咎辭職面臨哪些問題，最后再提出一些制度設計上的建議。下面筆者將遵循這一思路對這種研究方式予以介紹和評價。

首先關于引咎辭職的定義，由于《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》上對此有較為明確的規定，所以人們并無太多爭議，基本贊同引咎辭職是指領導干部因過錯而辭職的情形。

但是人們在論述引咎辭職背后的理論依據時則語焉不詳了，文章一般會將這一制度歸結為西方的責任制，但至于責任制如何演變、又如何發展出引咎辭職的不成文規定則沒有詳細說明，更沒有制度史上的梳理。對引咎辭職理論依據的含糊不清直接導致的后果是，當這一制度面臨挑戰時，無法訴諸更高級別的原則給予解釋和說明，從而抽空了引咎辭職的適用性。比如，既然引咎辭職來源于責任制，那么在選民沒有同意其辭職的情況下，政府領導是否有權單方面放棄自己的行政權力，這種辭職行為是否構成了行政不作為？是否辜負了選民的信任？落實到中國的現實政治中，有人質疑引咎辭職其實是不符合憲政原理的。根據現行《中華人民共和國憲法》，官員應向選出他們的人大提出辭職。從憲政的角度而言，官員是否能辭職，應該由人大決定，而不是由官員自己是否“引咎”決定，也不應該由上級黨委決定。[12]

理論依據的缺失帶來的更重要的問題是“引咎辭職”定位的模糊：引咎辭職究竟該被視為一種制度，用法律、法規明文規定的方式將其固定下來，還是像西方國家那樣作為一種不成文的規則僅有應用而無規定？雖然許多人撰文認為引咎辭職是制度建設上的突破[13]，但也有人對此表示明確反對，吳丕認為“引咎辭職是有較高職務的領導干部的政治道德的表現，不是制度性的要求。”[14]類似的，高秦偉也認為“引咎辭職是一種自律與民意相結合的產物，所以不宜在法律中明文規定，這是對領導干部的一種更高的要求。”[15]在制度與非制度的爭論背后蘊藏的是對引咎辭職的不同理解：將其視為制度的人看重的是穩定的規則之治，他們訴諸于外部規則對人們的約束，而將其視為非制度的人則宣揚的是道德自律，是政府對民眾的負責的高尚精神。再進一步說，這兩種觀點，前者體現了現代法治的有效治理，后者則帶有古代貴族統治崇尚榮譽的遺風。

對于引咎辭職在中國面臨的問題主要可以歸結為兩點：一是規定不完善，二是即使有規定執行得也不徹底。所謂規定不完善，大體上說就是基于文化傳統、政治法律建設等一系列問題，導致了對于引咎辭職的規定不到位。比如常見的：受官本位傳統影響，黨政機關責任歸屬難以確定，行政機構設置不合理、層級過多，法律制度不健全，等等[6][16]。所謂的執行不徹底則有多種表現方式，比如劉道玉所說的問小不問大——只有大官問小官，而大官是沒有人能夠或是敢于問責的，接下來是問而不罰，既不服人心，也不能警示后人。再下來是問疏而不問親，政策標準因人而異。[17]

將引咎辭職的困境歸為各種不完善制度而帶來的問題是正確的，但也是籠統的，固然能描述現象，但很難具有建設性的意見。因為規定不完善和執行不徹底是一個筐，什么問題都可以往里裝，在中國任何問題都可以最終歸結為這兩點，所以，這是最正確但也是最沒有效果的解釋。相比較之下，蔡定劍的觀點則更有針對性，他將引咎辭職與“問責制”相連，并從根本的憲政制度上加以解釋，認為引咎辭職和問責制作為一項讓各級干部官員必須更加負責的政治改革，固然有其正面的效果，然此項改革不僅仍以黨的領導（而非憲法中的國家機關）來確定真正的責任機制與最終決定權，而且此種問責也仍然是上對下的，是黨的上級機關對下級機關問責，而非平行的人大向行政機關問責。也就是此項改革不僅沒有突破所謂的黨的“民主集中制”原則，而且也完全沒有向“權力分立”邁出任何一小步。[12]

其實在引咎辭職中還有一個問題值得關注，那就是引咎辭的是“職務”而不是“待遇”，也就是說官員雖然不再擔任某一崗位的領導職務，但是仍可以享受原行政級別的待遇，那么引咎辭職豈不是成了“帶薪休假”，等過幾年風頭一過，又可以重新出山？這樣，引咎辭職后官員的復出問題隨之進入人們的視線。

關于引咎辭職的制度建設，很多人也給出了多方面的建議，比如：進一步實施政治體制和行政體制改革；加強公務員隊伍的道德建設，努力促進制度道德化建設；推進政務公開，強化社會監督；合理地安排好辭職干部；統籌兼顧，建立和完善相關的配套制度。[18]毛壽龍認為引咎辭職要從行政性問責走向程序性問責，行政性問責往往是責任政府運作的開始，但要使責任政府穩定而有效地運作，就需要進一步走向程序性問責，完善責任制度的法律基礎，在制度層面完善責任制的各項程序，通過程序保障在責任面前人人平等，盡可能簡少問責過程中的“替罪羊”問題。[19]

總之，引咎辭職問題在學界內已經引起了相當多的討論，在今后的研究中，我們應該對于引咎辭職的理論依據、制度定位以及辭職后果等問題進行更深一步的探討

參考文獻：

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[責任編輯、校對：楊栓保]