防止公職人員利益沖突的路徑選擇

摘 要： 公職人員的利益沖突問題是一個新的廉政建設研究領域。國（境）內外實踐證明，利益沖突是腐敗發生的重要根源，是導致政府行政行為非法性、政府信任危機的必然邏輯結果，其產生根源于人性趨利的本質特性。因此，防止公職人員利益沖突，須以人性趨利的本質特性為基點，以利益阻隔為路徑，以制度的針對性、操作性與實效性為目標。基于此須設立防止利益沖突三道防線：建立良好的公職人員職業保障體系，讓其不想；加大利益沖突的個人成本，讓其不敢；創新權力約束與監督機制，讓其不易。

關鍵詞： 公職人員； 利益沖突； 人性； 路徑選擇

中圖分類號： D630文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2011)04-0059-04

Path Selection for Managing and Preventing Conflict of Interest

——From the Perspective of Humanity

ZHANG Xi-dao1，LIU Ke-bing2

（1. The Party School CPC of Huaihua Municipal Committee， Huaihua418008， China； 2. Huaihua University， Huaihua 418008， China）

Abstract: Managing and preventing conflict of interest（COI）of public officer is a new research field in the construction of a clean and honest administration. Practice both at home and abroad proves that， COI， originated from the human nature of interest-pursuing， is the essential source of corruption and the logically necessary consequence of illegal administrative acts and trust crisis to government. Therefore， managing and preventing conflict of interest （COI）should take the human nature of interest- pursuing for its starting point， interest block for its path and practical relevance， operability and actual effect for its aim. Based on this point， we should set up three lines of defences of COI：to establish and improve the job security and support system； to increase individual cost of conflict of interest and to innovate a restrictive mechanism and a supervisory mechanism on the exercise of power.

Key words: public officer； conflict of interest（COI）； human nature； path selection

國際社會普遍認為利益沖突是產生腐敗的重要根源，管理和防止利益沖突是有效預防腐敗、加強廉政建設的前瞻性策略。2009年9月，黨的十七屆四中全會第一次明確提出“建立健全防止利益沖突制度”。今年1月12日，胡錦濤總書記在中紀委全會上的重要講話中，再次強調要建立健全防止利益沖突制度。2月23日中央頒布的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》中多處提出“公共利益發生沖突”的概念。由此表明，利益沖突問題在引發人們普遍關注的同時也引起了中央的日益重視。黨中央已開始注重從源頭上懲治和預防我國公職人員中的腐敗行為。這就要求我們盡快研究建構防止利益沖突的制度。

一、公職人員利益沖突的危害

利益沖突本是個客觀存在，其并不當然帶來實質性的社會危害，但當利益沖突的主體為國家公職人員時，利益沖突與腐敗有著必然的聯系，腐敗只有通過利益沖突才成為現實。任何權力部門和掌權者，只要存在利益沖突，就可能主動或者在各種內外部壓力下不得不利用其權力謀取部門或個人利益。[1]經合組織（OECD）的Janos Bertok曾指出“利益沖突本身不是腐敗，但人們應認識到，對于公職人員的私人利益與公職責任之間的沖突，如果不能得到妥善處理的話，就會導致腐敗。”也就是說公職人員在面臨行為選擇時，如果其行為與公共職責相背離，把私人利益置于公共利益至上，把手中的權力作為謀取私利的手段，腐敗行為就會產生。目前，在我國市場主體不規范、制度不健全的環境下，公職人員極易利用手中的權力尋租，導致腐敗泛濫。葉樹養案、文強案、李啟紅案等典型腐敗案件背后都存在嚴重的利益沖突行為，比如，在企業中參股投資，為配偶、子女、情婦經商辦企業提供各種方便，直接接受賄賂為他人謀取利益等。

公職人員的利益沖突必然導致政府行政行為的非法性，進而嚴重削弱政府的威信力。利益沖突的后果常常是：政策執行變形走樣，行政效率和效益低下，專業水準下降，會威脅到公眾對政府官員決策客觀性的信心，公職人員所扮演的公共利益代表角色的信任度受到質疑，政府的威望與誠信受到巨大的消損，最終只會造成行政權力合法性危機，甚至發展到亡黨亡國的危險。[2]肖茂盛教授的觀點并不是危言聳聽。近年來，公眾之所以對某些政府采購、建筑工程招投標、人事任免、行政審批、行政執法等事項產生不信任，自覺或不自覺質疑這些政策決定和行政行為的公正性和客觀性，其根源就在于決策官員和執法人員在政策決定和行政過程中存在的潛在利益沖突。換言之，人們并不是要否定這些政策決定和行政行為本身的必要性和合法性，而是擔心這些政策決定和行政行為滲入了官員個人的私人利益而蛻變成謀私工具。[3]同時，公眾對政治的冷淡，對腐敗的漠視與不正常的容忍性也已向我們發出一個危險的信號，既公眾對政府的信任度在急速下滑，其后果不言而喻。2011年7月1日，中共中央總書記胡錦濤在慶祝中國共產黨成立90周年大會講話時表示，堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡。如果腐敗得不到有效懲治，黨就會喪失人民信任和支持。顯然，黨和政府已經意識到腐敗的極端危害性，并把懲治與預防腐敗提高到一個新的戰略高度。

二、公職人員利益沖突產生的根源——以人性為視角

馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[4]我們可以說，人們的各種社會活動，基本上都是出于謀利意識的求利活動。人們的求利意識皆源于我們人類人性的本領沖動。國家公職人員，作為社會中單個的“個體”，基于其人性的本領沖動，天然地具有對個人利益的追求。在中國，人性問題上最大的爭議是人性的善與惡的問題。其核心點在于人性所表現出來的行為是利己或利他。每個人的行為目的都是自由、可選擇的：既可能是無私利他，也可能是自私利己；既可能是純粹害人，也可能是純粹害己；但是，產生這些行為目的的共同的非目的原因，卻是不可選擇的：只能是自己的苦樂利害，只能是利己。“這就是最深刻的人性定律”[5]。從生物的基因角度來看，完全利己的合目的性無疑是基因的屬性。如果基因不是利己而是利他，把生存機會讓與其他基因，自己就不可能生存。利己的基因也是發生在生命運動各層次上利己行動的原因：“基因是利己的基本單位。”[6]

在西方，人性問題的最大爭議是人性的理性與非理性的問題。亞當·斯密在其不朽名著《國富論》中指出，市場制度下，個人所盤算的只是他自己的利益。約翰·穆勒依據斯密的經濟人是理性的自利人的描述和西尼爾提出的個人經濟利益最大化公理，提煉出了經濟人假設。具體地說，經濟人是會計算，有創造性，能尋求自身利益最大化的人。在此經濟人假設中實際還暗含了關于人是理性的假設。即人在作出一項經濟決策時，總是能夠運用成本—收益分析或趨利避害原則對其所面臨的各種可能的機會進行權衡比較，以便找出一個能夠給自己帶來最大限度利益的方案。[7]

所以不管人類行為表現為單純利己，或既利己又利他，或是西方的理性的經濟人行為，其都是以自己的需求或利益為標準，從而實現個體在社會的生存與發展。做為“社會個體”存在的國家公職人員為了實現其自身生存的需要，必然要求對利益的獲取。在利益追求過程中，經過權衡比較，更愿意把公共行政權力作為自己追求切身利益的重要的或唯一的工具，因為這種方式能以極便捷的途徑、極低的成本獲取最大化的收益。這種利益獲取方式必然導致公職人員的行政行為與政府公共性的背離，而對政府公共性的背離自然也就會形成腐敗，進而損害公眾利益。因此，人類人性的屬性決定了人類的對利益的追求，而對利益的追求必然導致利益沖突的存在，有了利益沖突，腐敗行為則不可避免。這也是利益沖突產生及其運行的內在規律。

三、防止公職人員利益沖突的路徑選擇

基于對人性的客觀分析，防止利益沖突必須核心圍繞人性“趨利”的特征去探索防止利益沖突的路徑。我們可以試著從下面三個方面去思考。

（一）讓其不想——建立良好的公職人員職業保障體系

對利益的向往是人的本領需求，國家公職人員也逃脫不了這個鐵的定律。從主觀上來說，腐敗行為一般是公職人員對私欲的過度膨脹產生的，也就是說，在自己應得的薪酬之外還期望更多的超額利益。在我國，對超額利益追求的本領沖動最初源于社會利益分配不均和收入的巨大差異。改革開放之后，國家實行一部分人先富的經濟政策，這極大的激發了少數地區、個體、組織或企業的生產能動性，許多自主創業、誠實經營的個體、組織或企業得到快速發展，也積累了大量的財富。而同時，公職人員由于政策體制的約束，其合法收益還處在較低的水平。就目前而言，我們不得不承認大多數公職人員（特別是工作在后發展地區的基層職員）的合法收益很難維持個體及家庭正常生理和心理需求。這也是眾多學者專家在研究利益沖突問題時很容易忽視的一個客觀條件。他們總是想通過制度的約束來抑制公職人員對利益的追求，可是在沒有滿足個體的最基本利益需求的條件下進行人為的物欲抑制，無異于飲鴆止渴。因為當個體長期處在生存邊緣時，任何選擇都將看成是其個人理性的決定，進而會通過不同的方式與手段將自己的利益最大化。公職人員擁有稀缺的權力資源，而這種權力資源在面對生存的壓力和物欲的刺激下更容易異化成利益套現的工具。因此，我們必須讓其正當的、現實的或可預期的利益達到足以維持本人和家庭現在及未來的正常需求，而這種滿足須以一個良好的職業保障體系為前提。

職業保障體系主要涉及職業地位、職業收入、職業安全、職業教育等保障內容。隨著我國經濟體制改革不斷的深入，我國公職人員職業保障體系已初具規模，但還存在不少需要改進的地方。比如陽光經濟待遇偏低、晉級與錄用制度不通暢、職業退出機制及失業保險制度不健全、職業公積金制度尚未建立等。世界10個最廉潔的國家是丹麥、芬蘭、新西蘭、新加坡、瑞典、冰島、荷蘭、瑞士、加拿大、挪威，雖然他們的公務員工資水平都大致等于或低于全國就業人員的平均工資，但是他們都保持了高度的廉潔，其原因之一就是都建立了比較良好的職業保障體系。比如，新加坡制定了一套較為完善的《中央公積金制度》（CPF），為公務員提供甚為豐厚的退休金。這一制度規定，所有參加社會工作的人員，包括政府公務員、企業職員、一般工人等，每月個人出資，政府出資，存人個人公積金賬戶，工齡愈長，公積金愈多。若任內沒有出現貪污受賄或其它讀職違法行為，退休后就可提取這份公積金。據統計，高級公務員司局級到歲退休時，公積金總額大約有80—90萬新元，相當于人民幣400—500萬元。高福利伴隨著的是高要求，一生衣食無優的前提是一生勤政廉潔。筆者認為，防止利益沖突首先要從職業保障人手，讓公職人員主動放棄潛在的、不斷膨脹的的私欲，讓其不想貪。要健全科學的財稅制度，均衡利益分配，逐步縮小收入差異，改善公職人員的經濟待遇。讓高薪的成本得到廉潔的收益；效仿瑞典與新加坡的模式，在全國范圍內建立公務員廉政公積金制度并設計嚴厲的違法處罰措施，使他們珍惜并不敢冒險失去這份后顧無憂的職業；暢通公務員錄用、晉級與退出機制，吸納優秀人才就職于政府部門，為公職人員提供一個良好的職業平臺，實現自我價值。

（二）讓其不敢——加大利益沖突的個人成本

按照經濟人假設理論，社會個體在追求利益的過程中，總是能夠運用成本—收益分析或趨利避害原則對其所面臨的各種可能的機會進行權衡比較，以便找出一個能夠給自己帶來最大限度利益的方案。[7]公職人員利用稀缺的公共權力作為謀取超額利益的手段或工具是在權衡比較中作出的最有利選擇，其原因是此種方式會以最小的成本獲取最大的利益。“這是一個運用人性分析和經濟學理論得出的真理性認知”，此時，“我們同樣可以按照經濟學原理，用相應的制度和措施提高腐敗的成本，盡量壓縮腐敗的利益空間，去規范人的欲望所允許實現的最大邊界，將腐敗現象逐步管控在社會和民眾都能容忍的安全線下”。[8]

利益沖突的成本主要包括政治前程、法律風險、經濟處罰、道德損失。首先，就政治前程與道德損失而言，有必要建立黑名單制度與通報制度，使其身敗名裂。如果在利益沖突面前不作為或亂作為，為本人、親屬及他人謀取利益，一經查實，錄入黑名單并永不錄用，并以報刊、電臺、電視、廣告牌及互聯網等大眾傳播媒介等方式公之于眾，接受公眾的譴責與監督。其次，加大經濟成本處罰力度，擴大適用沒收財產、罰金等財產刑，使其經濟上“破產”。世界上反腐效果比較好的國家，都規定了非常嚴厲的經濟處罰措施。比如韓國規定：凡是發現有貪污行為的政府官員都必須將其全部財產交還國家。我們可以這樣設計，經濟成本由二部分組成，一是沒收非法利益。非法利益的計算應是案發時個人或家庭所有財產總和加上歷年來該個人或家庭的消費總量，再減去個人、直接家屬成員非因利益沖突產生的正常合法收入（比如工資，福利等），計算時間應為其正式成為公職人員起；二是另處罰金。罰金以獲取的非法利益總額度的一定比例計算，用于對其違法行為的經濟處罰。最后，在法律成本方面，降低立案金額，加大刑事處罰，使其人身自由受限。我國目前對腐敗分子的處罰力度相對較弱。根據《刑法》第383條規定，個人貪污數額5000元以上的，即構成犯罪，而且數額在5000—10000元之間的，犯罪后有悔改表現、積極退贓者，可以減輕處罰或免于刑事處罰。個人貪污不滿5000元，情節較輕的，不以犯罪論，由其所在單位或上級主管機關酌情給予行政處分。這種量刑標準與處罰力度已成為我國目前對腐敗分子難以形成威懾的軟肋。在其他國家，比如德國《刑法》把受賄處罰金額定為5歐元。連續三次受賄5歐元就要開除公職，并對行賄者與受賄者進行對等的處罰。瑞典法律規定：任何人索賄、受賄或者接受不適當的報酬，都被認為犯有受賄罪，處以罰款或兩年以內監禁，情節嚴重者判處6年以內監禁。如此嚴厲的規定，使公職人員在利益沖突前都要三思而行，不敢鋌而走險。

（三）讓其不易——創新權力約束與監督機制

人的屬性表明了個人對自由的無限向往，他不可能主動地去約束或監督自己的行為，特別是在利益的面前，對自身行為的控制更加無能為力。那么，我們需要通過外在的力量來控制人的非理性行為。通過對權力的制度約束與監督，從制度層面規范和監督公共權力的運行過程，避免私人利益對公共事務的干擾，進而減少公職人員利益沖突的機會和空間。因此，我們不能再以傳統的思想政治上的說教式教育來寄希望國家公職人員對自我行為的自覺約束與控制，而是需要理念超前、設計嚴謹、措施嚴厲、公眾參與等一系列防控技術構成的制度與機制，用外力控制利益沖突發生的潛在可能。

防止利用沖突的具體措施主要體現在財產申報、資產處理、回避制度以及離職后行為限制等方面。目前我國也建立了類似西方國家的一系列防止利益沖突的制度體系，但是雷聲大雨點小，實際效果差強人意。究其原因，一是這種制度體系基本上屬于政策性文件，位階比較低、文本的政治象征性強于政策操作性，沒有相應的國家專門法律的支撐，導致法律地位不明確且缺乏權威性。二是這種政策性的制度相當一部分沒有相應的懲罰性條款，缺乏可操作性，沒能形成足夠的法律威懾力。紀律處分過多，刑事懲罰不嚴厲，違法者在低廉的“法律后果”的指引下，心存僥幸，肆無忌憚，瘋狂作案。三是制度設計中忽視外部監督力量的作用。我國迄今為止最嚴厲的防止公職人員利益沖突制度《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（2010年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發）中有關公職人員的利益沖突檔案信息的知情權、查詢權和調查權僅限于組織（人事）部門、紀檢監察機關和檢察機關。這種單打獨斗式的“內部監督”困于體制性障礙而收效甚微，也不利于新形勢下新的腐敗形式的預防與懲治。防止利益沖突，懲治腐敗需要的是全民參與，而一定范圍內的公職人員檔案信息公開、公共行為的透明、官民信息對稱是公眾參與的前提，這也符合眾多國家反腐的一貫做法。據此，首先，要制定專門的《利益沖突法》和《防腐敗法》，明確防止公職人員利益沖突制度的法律地位和權威性并提高相關制度的法律層次。其次，適時修改防止利益沖突的懲罰性條款，在執行紀律處分的同時要加大對公職人員違反利益沖突政策規定的刑事處罰和經濟制裁措施。最后，建立利益沖突檔案信息公開制度，包括財產申報、利益回避等信息。檔案信息必須以公開資料的形式公布于眾，全民監督，全民反腐。

三、結語

社會主義市場經濟的發展，領導干部從政環境的變化，使利益沖突不斷產生新的復雜動因和不斷出現新的表現形式，但是影響“人類行為的最有力的、最堅決的東西且唯一的動機是追求自我利益的動機。”[9]因此，防止利益沖突制度的構建，須以人性趨利的本質特性為基點，以利益阻隔為路徑，以制度的針對性、操作性與實效性為目標。通過制度優化激發標本兼治、重在治本、防治結合、綜合治理的制度功能，從而更為有效地實現預防與懲治腐敗。

參考文獻：

[1]謝鵬程．腐敗的源頭在哪里[J].研究參考，2007，（4）．

[2]肖茂盛．論公務員的責任沖突及行政倫理決策[J].中國行政管理，2006，（5）．

[3]莊德水.建立健全防止利益沖突制度的學理建議[EB/OL]．正義網．（2009-10-23） [2011-06-19].http://www.jcrb.com/fanfu/weekly/num135/200910/t20091023_274479. html．

[4]馬克思恩格斯全集:第一卷[M]．北京：人民出版社，1956.

[5]王海明．人性論[M]．北京：商務印書館，2006：82．

[6]Richard Dawkins．The Selfish Gene New Edition[M]． Oxford University Press，1989．

[7]賀衛．試論市場經濟中的人性——經濟人假設．財經研究[J]．1997，（8）．

[8]李鋼．腐敗成本概論與運用[EB/OL]．法律圖書館．（2010-06-09）[2011-06-19].http：// www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=11499．

[9]馬歇爾.經濟學原理[M]．朱攀峰，譯．北京：北京出版社，2007．

[責任編輯、校對：楊 賢]