論普選對香港特區政府的影響

摘 要： 即將實行的香港普選，既符合人民主權原則，也使特區政府面臨中央和民眾的“雙重問責”。一方面，當行政決策的地方主體性被加強的同時，特區政府必須處理好與中央意志的平衡問題；另一方面，普選將推動政黨、壓力團體和民眾的廣泛政治參與，通過監督決策過程和效果，促使政務公開和透明，使特區政府更加民主和謹慎決策。

關鍵詞： 普選； 權力來源； 地方主體性； 民主性； 政治自由

中圖分類號： D676.58文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2011)04-0005-06

On the Affect of General Election to the HKSAR Government

YOULe1，2

(1. Law School of Shenzhen University， Shenzhen 518060， China； 2. Law School of TsingHua University， Beijing 100083， China)

Abstract: Implementing general election in Hong Kong soon， it further implements the principle of popular sovereignty， but also makes HKSAR Government suffer \"double accountability” from the Central Government and the people. Thus， on the one hand， when the nature of local subject of administrative decision-making are strengthened， at the same time， the Government must deal with the balance of the local area and the central Government; on the other hand， the elections will promote broad political participation of political parties， pressure groups and the people. The HKSAR government will do more democratic and careful decision-making by monitoring Decision-making process and results and promoting government affairs open and transparent.

Key words: the general election； the source of power； the nature of local subject； the nature of democracy； political freedom

一、前言

2007年12月29日全國人大常委會通過《關于香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》，香港特區可于2017年普選行政長官；在行政長官普選后，立法會全部議員亦可以由普選產生。人大常委會副秘書長喬曉陽和特區行政長官曾蔭權均表示：“2017年普選產生行政長官后，可以在2020年實行立法會普選。”[1]這一重大決定確立了香港民主化進程的時間表，在香港政制發展史上具有里程碑的意義。但是，發展方向的明確并未使多年來香港社會為普選問題所產生的各種爭執告一段落，對普選問題的關注度也未隨之降低。2010年6月，有關2012年香港政改方案討論中“中聯辦”一錘“破冰”[2]，“一人兩票”作為暫時性的過渡方案在“起錨”[3]聲中艱難通過，昭示“普選終點清晰在望、民主大道豁然開朗。”[4]由此可見，普選必將引起香港未來的政治、經濟和社會發展乃至民眾的生活方式等方面的變化，尤其是在中央與香港的關系和地方治理方面，將圍繞著特區行政長官和行政機關(以下簡稱特區政府)的決策和施政產生巨大、深遠和全方位的影響。(以下簡稱“影響”)“迨天之未陰雨，徹彼桑土，綢繆牖戶。”(見《詩經·豳風·鴟鸮》)只有以權力來源結構的改變為視角，前瞻性地了解特區政府的政策傾向和執政方式(以下簡稱決策或行政決策)的改變，才能發現普選對中央與香港關系的挑戰以及對香港社會的發展蘊含的契機，使得2012年之后普選方案的設計和實施既有利于香港人積累民主經驗，學會運用民主手段和方法參與地方政治生活，同時使普選朝著正確的方向發展，以政權的開放保障和促進香港的繁榮和穩定。

二、“影響”的基礎——權力來源及其結構的改變

自20世紀60年代，經歷了亞洲四小龍時期的香港社會發展印證了“經濟發展對民主化有巨大的積極作用”[5]，已經成為“政治世界是個多元體(Pluriversum)，而不是個單一體(Universum)”[6]的香港的政治格局仍然是未褪去殖民地色彩、由少數精英掌握權力的精英政治，處于商界和專業界結成的聯盟的強烈磁場中的政府的決策往往有利于促進強勢界別的利益，或者有利于大行業而忽視其他社會部門。普選對目前的這種政治模式施加變革的力量的核心就是對公權力來源結構的改變。

（一）普選導致權力來源的改變

以普選為核心、回應民主要求的現代憲政理論，系以社會契約論和天賦人權說為基礎而漸行發達。天賦人權說或有爭議，但普選的本質仍在于由人民選擇作出決定的人，由人民對政治權力進行分配和調整。權力擁有者將不再是那些只為占優勢的利益群體服務的少數人，權力公器將轉移到可以代言更廣泛社會大眾的利益的群體手中，正如亞里士多德曾寫道：“由多數人執政勝過由少數最優秀的人執政，這雖說也有一些疑問，但還是真實可取的。”[7]一旦在多元的社會群體及成員之間進行權力重組，在當前體制下享受相對較大權力份額和利益的社會群體，必然會在普選后的權力體制中失掉部分或大部分曾經擁有的政治掌控力?，F在掌握權力的人可能失去全部或者大部分權力，原來缺乏利益代言的普通民眾將通過廣泛的政治參與獲得對權力的產生和決策較之從前有巨大的影響力。普通民眾通過普選這一直接的自我治理方式不但將成為自己命運的主人，更將通過他們對權力的主宰力使香港今后的政治過程變得更加公開透明，公共決策的合法性和合理性也將隨之更多地依賴于公眾參與。因此，普選體現了人民主權的原則，促成香港政治權力來源的根本性變化。

（二）普選導致權力來源結構的改變

普選導致的政治權力來源結構的變化體現在問責主體的復合性?！罢\以舉行政事，而能合于設置政府之本旨者，在于嚴其事實，督其責任。茍若不然，則政治萎靡、官吏污壞，從而致之矣?！盵8]權力與責任緊密相連，責任承受于被授權者，授權者為負責之對象。一方面，現代政治學和憲法學原理中，“民主所假定的是，權力的賦予和廢除都由選舉判決。”[9]政府不再由某個或者某些個“小圈子”內部合議或者推舉產生，而是經由普遍的投票產生并獲得人民的直接授權，從投票箱中獲得權力的正當性和廣泛認同。另一方面，“自治者，必處一國之下。故國家以內有自治，國家以外無所謂自治也?！盵10]根據《基本法》第2條，香港特區之高度自治權來源于中央授權。根據第43條和第45條，即使是普選產生的行政長官仍然需要向中央人民政府負責，并由中央人民政府任命。因此，普選后香港的“雙重問責”制度蘊含著香港政治權力的授權結構呈三角狀，即中央、本地選民和特區政府。

更重要的是，三角結構中，兩個問責主體(中央和本地選民)的影響力可能此消彼長，中央對特首人選的影響力度和對特區政府的問責強度較之目前都將相對弱化。由于普選后更為強調特區人民對政府管制權的授予，主要的問責也將來自于民眾，他們將對行政決策發揮更大的監督作用，也迫使政府更加親民和關注本地問題，旨在為行政長官換取選票。如何防止中央對行政長官的任命權力虛化以及中央對特區政府的影響力減弱的問題值得注意。

三、“影響”之一：特區政府決策的地方主體性

根據《基本法》第12條，香港作為“一個享有高度自治權的地方行政區域”，被以法律形式保障了它在組織、人事、財政等關系地方公共福祉的方面能夠自我形成獨立的意志并自行承擔支出的能力，“在處理地方事務時，地方自治團體有權以自我負責的方式來處理……凸顯地方自治團體之主體性?！盵11]那么，普選后在特區政治體制中居于相對主導地位的政府決策將更加趨向于本地利益不但不可能避免，而且需要在香港與中央的關系中加以調和。正如曾蔭權曾形容2005版關于行政長官選舉方式的政改方案：“放在立法會面前表決的方案，是一個經過了長時間諮詢，凝聚了社會多方面意見的方案；是一個自推出以來一直受大部分香港市民支持的方案；是一個有信心獲得中央同意的方案。香港的政制向普選邁進重要的一步，現在萬事俱備，只欠立法會議員支持的一票?！盵12]行政決策的合法性包括：一者，香港市民的支持。只有合理的、能夠應對復雜的社會環境和眾多壓力集團對政府政策施以影響的、通過決策程序凝聚了多方面意見后形成的并有利于香港市民利益的決策方具價值；二者，決策的現實可行性取決于中央對決策是否同意和支持。可見，兼顧地方主體性和中央意志的決策才具有合法性。

（一）憲制中的中央意志與地方主體性

地方的主體性是中央與地方政府關系的內容之一，使得我國憲制內既存在中央與特區地方之間的權力互動，也使中國當今的“中央對地方的自治監督……尤其是單一制國家各種自治監督模式的設計與執行，經常不斷推陳出新?！盵13]

一方面，特區治理離不開中央意志。從形勢看，舉世公認“一國兩制”、“港人治港”、“高度自治”的成功實踐體現了中央支持對維護香港繁榮穩定的積極作用。如回歸之初中央幫助香港渡過亞洲金融危機，2003年中央支持香港政府共同抵抗SARS，為幫助香港擺脫經濟低迷而簽訂的CEPA協議等，直至最近中央關于“十二五”規劃中的有關內容，都證明了香港的真正強有力和重信守諾的后援是中央。王振民教授深刻地指出：如果“港澳在經濟方面像其他國家一樣，不制度性、整體性地參與國家的經濟建設和社會發展……實際上被排除在中國發展的大局之外，令港澳失去許多發展機會?！盵14]因此，特區政府必須審時度勢，在決策過程中征詢中央的意見；從憲制看，“憲法將部分行政權與立法權下放至地方自治團體，使其就地方事務享有一定的自主權限”[15]，故而特區的行政決策權具有中央授權之憲政本質。如《基本法》第45條和“附件一”第1條均規定行政長官應該由中央任命；《基本法》第48條規定由中央任命香港行政機關的主要官員；《基本法》第73條立法會對行政長官提出的彈劾案必須經過中央決定才能生效，以及中央對于“普選”方案的首肯等等。基于價值的完整和作用的不可或缺，行政決策的地方主體性較之中央對于香港政制進程的關注和影響而具有相對性。

另一方面，中央意志亦須尊重地方主體性。固然“特別行政區則是最高國家權力機關依據《憲法》和《基本法》的規定建立起來的，其享有的權力來自中央的授予，并非自身固有”[16]這一基本準則不會發生改變，但普選產生的行政長官及其特區政府的決策權對于中央也具有“地方自治團體享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重”[17]的作用，即使在單一制的國家結構中更為重視憲法和法律的授權，但源自歷史傳統的帶有“固有權”性質的地方事務和權力使中央仍應恪守“地方能做、中央不做”的地方自治準則。普選作為行政長官獲得中央任命的前置程序，在形式上支持了特區政府決策的地方主體性。一方面，雖然行政長官不是中央在特區的代表，“他只能在得到中央信任時才能任職，地位不能有保障，以免削弱中央政府控制的權力。”[18]故中央對勝選者均有可能任命或者不任命；另一方面，普選使得勝選者和特區政府決策的民意基礎遠遠大于功能組別時，民意的增強無可否認地降低了中央對行政長官的任命和決策方面的影響力，加大了中央對香港進行自治監督時的政治風險，為特區政府凸顯決策中的地方自主性創造了空間。

（二）地方主體性與中央意志的沖突

普選以民主名義突出了特區政府權力的地方性，使其決策趨向地方利益，從而有可能與中央意志產生沖突。一方面，地方具有權力沖動?！皯椪膶嵸|在于，一個國家允許存在多個權力中心，而且這些權力中心都是可以獨立存在的，不是一個來源于另外一個、一個依賴于另外一個。”[19]聯邦制國家的垂直性結構中存在區域自治和直接選舉，單一制國家的垂直性結構中的區域自治雖較聯邦制受到更多的限制，但直接選舉的存在會減弱地方政府對中央政府的依賴性，地方政府會更自信地、主動爭取或者占有更多的地方治理權力。權力的內在沖動使普選后的特區政府的決策更具有維護香港本地利益的傾向。同時選舉制度的基本原理說明，向選民負責的決策必然受選民偏好的影響。“唯獨民主政體依賴于最少的強制和最多的同意?！盵20]直選產生的行政長官的執政如未能在經濟調節、市場監管、市場管理和公共服務的過程中及時回應選民訴求，必然會造成分歧，降低認同感，增加行政機關的執政壓力，甚至會受到“彈劾”制度的威脅。

另一方面，中央政府也會在推行國策或宏觀性公共事務中分離出自己的利益，與行政長官統領的“地方政府是地方利益明確的代表”[21]產生矛盾。根據《基本法》第43條行政長官代表香港特別行政區，如果他在領導政府處理特區行政事務時與中央利益以及內地其他省份的利益發生沖突時，特區政府是否有必要或者在何種程度上考慮與后者的妥協？行政長官將面對利益孰輕孰重的抉擇。實踐中，雖然一般情形下“中央對特別行政區的政策是積極不干預的政策，只在確有必要由中央出面的時候，才由中央出面”[22]，但不排除中央對特區政府在維護和爭取地方利益方面的主動性作出回應。雖然香港居民對于祖國的認同感在不斷增強①，但是在短時間內，我們無法期待，也沒有必要期待其成為與中央政策能夠保持一致的完全認同者，因為“善是多樣的，沒有哪個能夠在任何環境下具有壓倒一切的重要性”[23]。商業氣息濃重的香港社會，處處可見為居民經濟利益和政治訴求奔走呼吁的集會、游行和罷工②。因此，中央對于特區政府決策的影響力有可能較普選前下降。受到選舉利益的驅使，行政長官或者候選人在特區利益與中央利益發生沖突時，會更加關注前者。

（三）地方主體性與中央意志的平衡

1. “地方利益與國家利益的這種沖突，通常是一清二楚的”[24]，且任何時候都必然存在?？此品萘恐亍⒎秶鷱V的國家利益不是必然要壓倒地域性的、社會性的地方利益。相反，應該以普選對特區地方主體性的彰顯為契機，建立中央與地方之間的緊密合作關系，承認二者各自具備固有的權限。“雖然基于憲法或基本的規范，地方還是要遵守全國一致性的規范而不得隨意為之，但中央也不可輕易立法改變地方的權力?！盵24]

2. 中央與地方應構建協商機制來消融爭議。疆域遼闊的中國，中央和地方之間都會存在權力互動以尋求相對平衡和互相制約。但可以肯定的是“中央不能壓倒地方，地方也沒有辦法脫離中央。這種權力互動游戲對于理解當今中國政治是如此重要，以至于美國學者蘭普頓(David Lampton，1987，1992)感嘆：美國人自以為他們創造了世界上最好的分權制衡制度(checks and balances)，其實中國人擁有有過它而無不及的非制度化的權力平衡，這就是談判。”[26]

3. 中央與特區在協商中各有優勢。中央可以依據憲法第3條行使“統一領導”的權力，依據《基本法》序言第3段，全國人大通過規定在特區實行的制度來保障國家對香港的基本方針政策的實施。因此，普選后的特區政府決策即使過于強調地方主體性，中央仍然具有通過積極行使指導與協調各地方事務的普遍權力。反之，特區政府有支援其參加平等協商的天然優勢。一方面，強烈的地區或者地方共識是香港近160年殖民統治歷史遺產的一部分；另一方面，特區政府在城市管理、住房、工業、醫療保障、公共設施、教育和技能培訓、經濟發展等特定領域的職能使得其天然地貼近民眾，能夠創立強大、敏銳、高效的行政主導機制觸及居民生活和其他為共同利益進行合作的基本問題?！暗貐^政府講提高民主的水平，因為它培養了公民的參與以及對地方需求的關照?！盵26]

總之，具有地方主體性的行政決策的操作性在于與中央意志的平衡，通過價值多元主義框架內的平等協商，建立特區與中央的合作關系。特區政府的決策既要符合香港民眾的價值選擇和目標偏好，同時它的深思熟慮和通情達理表現在與包括中央意志在內的多樣性訴求之間的平衡，只有這樣，決策才能夠最大限度地維護特區利益，才是值得追求的圖景。

四、“影響”之二：特區政府決策的民主性

香港的公務員體制曾經以實踐證明一個相對封閉的、官僚體系完備的政府也能夠保持清廉。2007年香港的清廉指數全球排名第14位。[27]作為亞洲四小龍之首的香港迅速崛起和持久繁榮似乎證明只要基于專業性而組建的香港政府保持政治中立，就能夠作出獲得民眾肯定、效果卓著的決策。但是，“政府并不是從專制權力開始的。專制權力只不過是政府腐化的結果，是政府的終極點?！盵28]為了促使政府遵循“有代表性也應當是負責任的”[29]威斯敏斯特模式對香港進行管制，同時堅持當代公法學界之準則，即決策的科學性取決于政府的民主和公開程度。普選后的行政長官必須更加注重聽取民意、消減質疑、謹慎滿足各種訴求，以獲得廣泛和連續的支持。決策的民主性一般體現在人民根據利益的訴求而結合的實體——眾多壓力集團和政黨的參與，但僅此卻又是不夠的。

（一）政黨

現代民主得益于政黨的發展，民主政府的運作依靠政黨機制發揮作用。事實上，普選中的候選人大多須借助政黨的動員力量才能當選行政長官，其執政也需要立法會中的政黨支持。因此，政黨具有影響行政長官決策的能力和傾向。問題是，“政黨調和了部分與整體的關系，他們永遠不能代表一國內的全部利益?！盵30]行政長官不得不對政黨需求有所迎合，而難以保持客觀中立的立場。如首任特首董建華在任用人才方面曾被指為“剛愎自用、任人唯親”，從“港大民調風波”和“策法會”等事件中均可得見黨派利益的背景和用人方面的偏好等。的確，普選意味著金錢不再是決定因素和真正充滿活力的競爭性民主制，但是行政長官弱化黨派對選舉和執政的影響的力量有限，選任政務官中既有的專業性尺度將被以專業性和政治立場共同為主要參考的衡量標準取代，有時政治立場或會成為進入政治領導層的決定性因素。

（二）壓力團體

現代化與傳統性、國際化與中國情節并存的、多元化的香港社會中存在一批以相同或者近似利益訴求組合而成的壓力團體?！霸谑忻裆鐣镉懈魇礁鳂拥纳鐖F、組織、企業和機構，人們為不同的目的自由組合起來，實現人天生的合群性，同時學習參與公共事務。這些團體應該是在國家之中但不屬于國家的(in but no of the state)，或是在市場之中而不屬于市場的(in but no of the market)?！盵31]特別是在一個強調行政權保持政治中立的社會，壓力團體的存在尤為重要。他們不像政黨具有明顯的意識形態特征和獲取執政權的沖動，只是試圖影響政府決策而本身不謀求政府權力。且在大多數情況下，崇尚民主、自由、人權等價值觀的他們并不將政治立場作為區分社群的主要因素，而只將自身的利益作為關注的焦點；即使在追尋訴求滿足的過程中，壓力集團也能夠較政黨表現出更多的對程序的尊重和利益方面的克制和妥協。因此，他們的滿足感在于“不求最好、只有更好”，重視訴求回應的階段性，在選舉中往往扮演“中間選民”的角色。經過40年的發展，香港的壓力團體發展程度相對成熟，正是他們這種對政治事務的參與而非操縱的態度，使其泛民間性較政黨更強，從而成為政黨聯合或吸收的對象，他們的建議也是政府不容忽視的呼聲。無論是在功能組別選舉立法會中，還是在為政府決策提供咨詢的專門委員會中，都可以看到壓力團體的活動和作用。普選之后，需要建立廣泛政治同盟的政黨會更加重視爭取壓力集團的支持，政府也會意識到，“中間選民”的配合是推行政策的關鍵因素。因此，壓力團體有可能進一步成為政府智囊，通過基于特定宗旨和專業性組建的各種咨詢委員會來影響政府決策，這就存在著行政決策對仍具有利益代表局限性的壓力團體的迎合，換而言之，壓力團體也可能通過普選間接地、逐漸打破奉行中立、專業性為根本考核標準的執政體制。

（三）民眾的政治自由

選舉不等于民主，民主也不僅僅是普選。阿克頓勛爵的名言“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，作為國家公權力的政府和作為社會公權力的政黨和壓力團體，都有可能權力尋租?！凹幢闶敲襁x政府，如果沒有憲政和法治的約束，其腐敗、濫權的速度可能比非民選政府更快，而且更難以糾正，因為它有民意基礎?！盵32]那么，能夠監督“民選皇帝”的正是人民自己，而且人民不能僅僅通過普選以定期更換領導人的方式實施監督，更重要的是以憲政所保障的選舉權與被選舉權以外的廣泛的政治自由對政府、政黨和壓力團體進行時時的糾偏?！叭嗣癖磉_并論證他們的要求以引起政治上的關注，在促進這種要求得到傾聽方面，它們的工具性作用”[33]不能被忽視，且貫穿在于普選中。

1. 政治自由的監督對象是特區行政長官及其任命的政務官，即特區政府三司十二局的問責高官?！罢撬麄儗嶋H控制著國家的強制、財富和信息工具?！盵34]行政長官可以決定政府部門首長的人選，自然應該對于部門首長制定的政策負責；部門政策制定和執行的好壞，即特首和政務官的任職情況也就當然進入了民眾的視野。同時，由于現任政府的表現必然對下屆選舉產生直接影響，所以在政府系統內部，一方面通過協調-集權的控制模式，一方面借助對內部控制的正規化，通過建立有效的責任評估和追究機制來督促各個部門的良好施政。正是由于普選，特區政府將較以往更加注重將內部決策權力合理并明確地分布到各個部門的職能中。香港已經實行多年的高官問責制——一種成功的政府責任整合方式，將在普選后的特區政府中繼續發展和實踐，既滿足了具有政治背景的行政長官在政府中建立管治者同盟的需要，也督促了行政長官與政務官共同協力，對民眾負責。

2. 政治自由監督的內容是政策實施的效果和決策過程。一方面，立法會、政府、特首的任何立法或者決策都不可能逃避政黨和壓力團體的利益紛爭，為避免立法或者政策成為體制內私相授受的妥協結果，民眾必須認識到“黨爭的原因不能排除，只有用控制其結果的方法才能求得解決?！盵35]結果的內容十分豐富，如行政長官的施政綱領和整個政府的相關政策執行是否使利益、負擔、福利等的分配符合正義和公平的價值，成本-效益比是否能夠體現政策目標與執行的妥適性等，都可供民眾計算、評估和質疑?！笆聦嵣希魏我粋€公共政策的成敗與否，民眾的感受與意見是最后的裁判。”[36]另一方面，“除了決策后果之外的另一考慮就是決策過程本身：有時候我們對決策方式的重視甚至大于其后果。”[37]所謂“后果”，不僅僅是一般被關注的直接效果，也包括可能產生的間接效果和經過一段實行過程后經過評估的效能。

3. 政治自由的監督方法是公開和透明。以往“如果需要廣泛地考察錯誤決定的社會成本、不同程序機制對準確性的影響，行政管理的情境以及作出行政決定的政治動力，才能對行政程序的設計作出合理明智的判斷，那么，必須承認，時間、資源和經驗都在非司法機關那一邊?！盵38]對于行政裁量的合理性監督，立法部門和司法部門都力不從心，憲政中公器公用的理念要求政府必須將掌握的公共信息向民眾公開，使政府決策的過程和結果透明化。普選可提高選民對信息公開制度和其他各種公眾參與制度的要求，促使特區政府不斷提高決策的民主性。

因此，普選促使特區政府提高決策的民主性的表現包括：一者，行政長官和其政務官的決策過程和信息透明；二者，圍繞現代效能模式對政策執行的效果和過程的成本-效益分析，約束特區政府以善意經理人的角度從實體和程序方面合法并合理地使用自由裁量權。

香港的普選實行在即，它將進一步落實人民主權原則，同時也使特區政府的行政權力因來源的復合性而面臨“雙重問責”。由此，一方面，當行政決策的地方主體性被加強的同時，特區政府必須處理好與中央意志的平衡問題；另一方面，普選也使行政決策的民主性得以提高，反過來促使特區政府更加謹慎地施政。其源動力不僅僅在政黨與壓力團體的政治參與，而更重要的在于民眾的政治自由將促使政務的公開和透明，在于更為廣泛的政治參與對決策過程和效果的監督。中央之所以允許香港先于內地發展普選，希望特區政府“善理其政，善理其民”[39]、作善理地方、民主決策推動者的心情昭然天下，香港民眾對中央之決定也給予了支持和回應?！肮δ芙M別選民之所以比地方選區選民更支持直接選舉行政長官和全體立法會成員的憲政改革，……絕大部分香港人希望社會穩定，經濟繁榮。大部分人也意識到，要確保這些目標的實現就需要一個更加公平地分配政治和經濟權力的框架?！盵40] 更重要的是，香港民主政制的發展成果和經驗教訓對于內地的民主推進具有相當重要的借鑒作用。既然“香港人是能治理好香港的，要有這個信心”，那么，同為炎黃子孫的內地人民也不會排斥民主制度，“要相信我們中國人自己是能干得好的。”[41]

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[責任編輯：任山慶；校對：葉慧娟]