淺析我國公務員考核形式化的表現與危害

摘 要： 我國公務員考核的形式化主要表現在“互惠主義”與“輪流坐莊”、“寬大化”傾向與“稱職大平臺”、“從眾心理”與群眾考評失效等三個方面。公務員考核的形式化不僅會挫傷公務員工作的積極性、損害我國的公務員制度，還會降低政府的工作效率，同時也不利于我國的公務員隊伍建設。

關鍵詞： 公務員考核； 形式化； 互惠主義； 輪流坐莊

中圖分類號： G235.7文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2011)04-0047-04

The Characters and Harm of the Formality of Government Servants’ Assessment in China

LIU Yu-xin1 ， REN Zong-zhe2

(1. Shaanxi Radio TV University， Xi’an710068， China； 2. Northwest University， Xi’an 710069， China)

Abstract: Currently， the formality of our national government servants assessment mainly can be represented in three aspects， which are “Give-and-Take” and “Being Bankers By Turns”; “General inclination” and “Competent Platform”; and “Majority-trend Mentality” and the ineffectiveness of public appraisement. This formality of government servants assessment will not only discourage the working initiatives of government servants as well as damage the government servants system， but also reduce the governmental work efficiency and do harm to the construction of government servant team.

Key words: government servants assessment； formality； Give-and-Take； Being Banker by Turns

一、公務員考核形式化的界定

公務員考核對于客觀公正地評價公務員、對公務員進行嚴格的管理，提高公務員及政府部門的工作效率都有著非常重要的意義，但是如果公務員考核的相關規定不能夠被嚴格認真地執行，就會使得公務員考核變成一種沒有意義的形式。

“形式化”一詞與“形式主義”、“走形式”還有著一定的差別，下面將從區別三者的概念入手界定公務員考核形式化的含義。形式主義原指文藝創作中的一種傾向，它強調審美活動的獨立性和藝術形式的絕對化，認為不是內容決定形式，而是形式決定內容，從而否定內容的意義，割裂形式與內容、藝術與現實的聯系。形式主義的思想根源和哲學基礎是唯心主義和形而上學，它的理論和創作實踐都置內容于不顧，而把形式強調到一種絕對化的程度。而引申到生活或工作中的形式主義則是指片面地注重形式而不管實際的作風，或只看重事物的現象而不屑于分析其本質的思想方法。由此可知，形式主義是一種作風或者思想方法，公務員考核的形式主義則應該是指某些認為公務員考核中需要注重形式而不需要注重實際的思想。筆者認為“走形式”有兩種含義：其一是對某些結果已經確定而程序上不合乎規定的事務在事后補充形式上的完整性，即需要“走一下形式”；其二，“走形式”則是“形式主義”的具體化和典型表現，即對于某些事務在形式主義觀念的影響下認為只需要“走一下形式”，而不關注事務的實際。公務員考核的走形式則是“走形式”的第二種含義，即公務員考核形式主義思想影響下的必然行動，即思想上缺乏公務員考核需要實質化的內容。“形式化”則是一種過程，即將某些本應有實質內容的東西卻造成了一種只有形式的結果，其原因可能有兩種情況：其一，受形式主義思想的影響，此時，它與“走形式”的第二種含義相同；其二，對某種事務本有詳細和實質的規定和操作程序，但因為執行中的種種原因，造成其程序和結果與實際存在很大的出入，最終使得此事務喪失了其本質意義的過程。那么公務員考核的形式化則是指由于考核過程中的種種原因導致公務員考核違背《公務員考核規定（試行）》的內容與精神并造成公務員考核不客觀和不公正的過程。

二、我國公務員考核形式化的表現

我國公務員考核制度實施以來在公務員的競爭意識和進取精神的培養、行政機關的勤政廉政建設以及后備干部隊伍的建設等方面取得了較為突出的成效。然而，目前在公務員的考核中還存在不少不如人意的地方，一些違背立法初衷的現象仍然存在，其最突出的表現便是公務員的考核形式化，這不僅使得公務員的考核難以落到實處，也為我國公務員隊伍的管理帶來諸多的不良影響。總的來說，公務員考核的形式化主要體現在以下幾個方面。

（一）“互惠主義”與“輪流坐莊”

所謂“互惠”就是參與各方在某種機制中都能夠獲得一定的利益。在一般的生活交往中，“互惠主義”可能沒有什么危害，但如果這種“互惠”變成一種“制度的互惠”并滲透到社會的各個領域，其危害之大常常超乎想象。[1]“制度的互惠”就是人們把這種生活交往中的“互惠”轉移到工作中，并使之成為組織部分人員默認的一種行為準則。這種“互惠”如果出現在公務員的考核中，往往會誘使一些公務員為了通過考核，千方百計地與上級領導、同事搞好關系，對自身工作上的具體要求，則置之不理，這就會導致人們在“一些規章制度面前無法獲得實質的平等，只要有關系、有人情，什么事都可以通融、變更，規章制度可以因人而異、因事而異，考核中無德無能之人照樣可以獲得好成績。”[2]16-17在公務員的考核當中互惠主義的盛行通常會導致一個大家默許的考評規則——“輪流坐莊”，即一個組織中的成員都同意從某一個人開始輪流做這個組織中的“優秀”或“先進”，而不論被考評者的真實工作績效和工作表現。長此以往，組織中的人便沒有了工作的積極性，因為大家做好做壞都能夠評上“先進”，這就會造成工作效率的降低和機關工作作風的散漫，而且會強化公務員的考核形式化意識。筆者對陜西省R廳下設的8個處室的63名工作人員進行了連續5年的年度評選的優秀“頻率”調查，其結果如下表1。①

根據表1可知，5年來，R廳共評選優秀公務員40名，而重復獲獎者僅2名，占總獲獎比例的3.2%，1次獲獎人數38人，占總獲獎比例的60.3%，這說明，在這個組織的優秀公務員評選中存在著“輪流坐莊”的現象。在調查中筆者還發現，有的組織中的某些員工平時表現很差，根本不具備“優秀”的條件，但最終被評定為優秀的原因竟然是被評上優秀的人“主動讓賢”，其理由是自己已經評過一次，這是典型的“互惠主義”表現。

（二）“寬大化”傾向與“稱職大平臺”

寬大化傾向是組織在員工績效考評的過程中最常見的誤區之一，它主要是指組織在設計員工的考核指標時，將考核標準制定得過于松弛，大多數指標的可達程度在一般員工的能力以下，也就是說，為考核制定的標準幾乎組織中的所有員工均可以達到。這就會造成一個組織中員工的工作績效都在“稱職”或“良好”以上，這就使得組織中的員工績效表現在最后的考評中缺乏區分度。在公務員的考核當中，很多組織就是自覺或不自覺地走進了績效考評“寬大化”傾向的誤區，造成組織中所有員工的考核結果都是在“稱職大平臺”②上。這種情況也會導致公務員的考核偏離公務員真實的績效狀態，造成公務員考核的形式化。筆者繼續以陜西省R廳為例來說明公務員考核中的“稱職”大平臺現象。通常來說，任何一套科學化的考核量表都應該能夠把組織中員工不同層次的績效區分開來，區分性檢驗就是要驗證一個組織所采用的考核量表體系是否能將這個組織中績效表現優秀、一般和較差的員工區別開來。檢驗區分度常用的衡量標準是：將全體考核成績從高到低進行排序，將前面三分之一劃分為“高分組”；將最后三分之一劃為“低分組”，設高分組的平均分為A，低分組的平均分為B，如果考核的滿分為M，則區分度Q的計算公式為：

Q=（A－B）/M[3]126

當Q≥0.4時，區分度很高；當0.3≤Q﹤0.4時，區分度較高；

當0.2﹤Q﹤0.3時，區分度一般；當Q≤0.2時，區分度較差。

在2008年陜西省R廳63名處級以下公務員的考核中，前21名公務員的考核平均成績為A=92.58分，后21名公務員的考核平均成績為B=79.86分，本次考核的滿分是100分，則本次考核的區分度值是：

Q=（A－B）/M

=（92.58－79.86）/100

=0.1272≤0.2

陜西省R廳2008年度公務員年終考核結果分布的區分度0.1272≤0.2，這說明本次考核的區分度很低，也就是說R廳的公務員考核沒有能夠將本廳內部優秀績效、普通績效和劣等績效的公務員區分開來，大家都在稱職以上。

（三）“從眾心理”與群眾考評失效

“從眾心理”③也是組織績效考評過程中常見的誤區之一。我國的《公務員考核規定（試行）》第三條規定：“公務員考核堅持客觀公正、注重實績的原則，實行領導與群眾相結合，平時與定期相結合，定性與定量相結合的方法，按照規定的權限、條件、標準和程序進行。”按照規定，對公務員的考評應當堅持群眾參與原則，但是在實際的公務員考核中，由于從眾心理現象的存在，導致群眾考評或者民主考評的形式化，從而達不到實際要求的考評效果。要求群眾參與的目的是要克服公務員考核中單位領導的官僚主義或者糾正單純上級考核產生的誤差，而如果讓群眾考核形式化了，那么這樣的作用自然難以起到。一旦如此，不僅會縱容公務員考核中的官僚主義及某些領導干部的家長制作風，也會使公務員考核的客觀性和公平性大大降低。需要說明的是，在很多情況下，在公務員考核中群眾的從眾心理不是源自于具體化的某些人的隨大流，而是源自于大多數人對于公務員考核“形式化”本身的“大眾認識”，即大家都認為公務員考核的“嚴肅性”已經在現實中非常稀薄，沒有必要去認真對待，至于讓多數人參與的“群眾評價”，要么大家都認為所有人都是良好或者稱職，所以大家都不約而同地做好好先生；要么大家都認為今年的優秀又該輪到某人坐莊，所以大家便心照不宣地采取了統一行動，對某些人的評價不自覺地達成共識。在對陜西省R廳63名公務員的調查中，對于“你是否每一次在給別人進行評定時給予稱職以上的評價”、“你對某人給予優秀或者良好的評價是基于其工作業績嗎？”、“你是否認為自己的打分會影響考評的結果？”等問題的回答中，對第一個問題答“是”的有56人，占88.89%；對第二個問題答“是”的有12人，僅占19.05%；對第三個問題答“是”的只有6人，占9.52%。這些數據充分說明了群眾參與在公務員的考評中被“邊緣化”和“去功能化”了。

三、我國公務員考核形式化的危害

對于任何一個組織而言，考核是人力資源管理的重要支點，很多的人力資源管理決策都要依據考核的結果做出，組織很多戰略及政策調整也要通過考核去發現問題并為管理者的決策提供依據。如果一個組織的考核被形式化了，它對組織的傷害是非常大的，對于公務員的考核依然如此。

（一）影響公務員的工作積極性

充分調動公務員工作的積極性和主動性，是考核的根本出發點。公務員的主動性與積極性既是其學習和工作的動力，也是其能力與智力等各個方面全面發展的動力，這種動力主要來自于對經濟利益的期待和對精神享受的渴望。懷特認為：“為了使行政職位能夠吸引最優秀的人才并使他們能夠盡力服務，除了使其能夠晉升職務和提供優厚報酬之外，再沒有其他更好的辦法。”[4]330客觀公正的考核能夠有效地克服管理者偏見和考核過程中的長官意志，保證公平合理的薪酬調整、職務升降和崗位變動，使公務員在精神和物質兩個方面都得到較大滿足，這不僅能夠有效地激勵被獎勵者，而且對其他公務員也能夠產生長期的激勵作用，有助于公務員樹立正確的發展目標并引導他們產生積極的行為表現。而當被考核者認為對其考核不公平時，不僅會導致公務員本人產生消極抵觸情緒，影響其工作的積極性和創造性，也會在公務員群體內部造成各種矛盾，破壞他們的整體團結，從而影響組織的效率。另外，不公正的考核還可能引發不良的社會風氣，使人們產生消極怠工情緒，甚至以權謀私，更為嚴重的，可能會引發其他過激行為。[5]20-21心理學的研究表明，不公平的感覺是影響員工工作積極性的重要因素，其對組織的傷害不僅僅在于員工個人的工作積極性大大降低，同時也會在組織中產生“逆淘汰”現象，①即將有能力的人“淘汰”（自動辭職）出局，這是因為當被考核者認為自己遭遇了不公平的待遇時，便會采取改變投入、改變產出、重新選擇比較對象、改變認知、離開工作場所等一系列策略行為。

（二）損傷國家公務員制度的公信力

實行國家公務員制度的目的在于培養一支高素質的公務員隊伍，以促進政府部門能夠恪盡職守，依法行政，從而提高政府的行政效能。但是如果公務員制度中的考核制度不能夠被認真執行，僅僅是走走形式，這就會導致公務員的考核結果不能反映公務員在德、能、勤、績、廉等方面的真實情況，也就很難起到獎優罰劣的作用。在對公務員管理的過程中，如果用不公正的考核結果作為公務員升降的依據，就不能夠將優秀的人才選拔到合適的崗位上；如果用不客觀的考核結果作為公務員評價的依據，就不能充分地顯示公務員的能力。同樣，形式化的考核不僅不能對公務員起到警示與教育的作用，而且也不能幫助行政首長發現工作中存在的不足及管理制度上的各種漏洞，這樣就不能幫助公務員了解自己工作中存在的各種問題，更不能鼓勵公務員之間相互比較與公平競爭。如果考核被形式化，就會使公務員喪失對考核的信心，不僅公務員制度的權威性會受到損害，而且黨和政府的形象也會受到影響。[5]21本來公務員考核是一項比較嚴肅的制度，但是因為在現實中被執行的走樣，被形式化了，這會給很多人造成一種制度本身不合理的錯覺，會導致某些制度調整的呼聲，這是形式化對制度的最大傷害。

（三）導致政府工作效率的下降

政府部門要保持較高的工作效率，一方面要求政府部門的主要領導在評價人、使用人和鼓勵人的問題上盡可能避免主觀性、隨意性、片面性和任人唯親，應當本著客觀公正的原則，認真執行公務員考核制度，以體現公務員考核機制法定化、程序化、規范化的特點。另一方面要求政府部門的工作人員，要充分發揮自己的積極性、主動性和創造性，在履行職責時避免精神萎靡、人浮于事的現象，爭取最大限度地提高自身的工作效率。公務員的考核機制正是通過采用一套科學的和行之有效的方法，對公務員的素質和工作狀況進行客觀公正的評價，并根據評價結果實施獎優罰劣，優勝劣汰，從而保證公務員隊伍持久的工作積極性和創造性。[6]19但是，由于公務員考核的形式化，并不能使考核真正體現獎優罰劣的功能，也就大大降低了公務員工作的積極性，公務員工作的積極性與政府機關的工作效率緊密相聯，一個組織中員工的工作積極性較低，無論如何都不會提高組織的產出，對于政府仍然如此。所以，考核的形式化必然會導致公務員工作效率的下降，最終導致政府部門工作效率的降低。

（四）不利于公務員隊伍的建設

政府部門如果要充分認識和全面了解一個組織中的公務員，就必須對其進行績效考評。“知人善任”是人力資源管理的一條重要原則，對于公務員的管理也不例外。不過，“知人”是“善任”的前提，在傳統條件下，部門的領導者主要憑借個人的才智、積累的經驗和興趣偏好來達到“知人”的目的，如此以來，主觀性、隨意性和個人傾向性就在所難免。現代人力資源管理所提倡的“知人”，則要求領導者要盡可能地避免主觀意志和個人傾向，通過對公務員一個績效周期內的真實表現進行客觀的考察和評價，而這種考評就要求相關部門或領導要采取現代的績效考核方法和技術，真實測量公務員在任職期間內的能力水平、服務意識和業績狀況。但是，當公務員的考核被形式化以后，由于考核的結果不能夠客觀地反映公務員的真實工作績效，所以，不僅不能通過考核來進行“識人”，也不能通過考核起到獎優罰劣的作用，不能使得優秀者得以留下，也不能將不能勝任的人淘汰出局。因此，從這個角度來講，考核的形式化不利于公務員隊伍的建設。同時，公務員考核是一個不間斷的連續過程，這個過程能夠使得每個公務員都置身于群眾、下級、同事和上級的監督之中，這就有利于公務員自身的自我約束與自我發展。依據世界上多數發達國家公務員考核評價的情況可知，為保證公務員考核的公正性和客觀性，必須充分征求來自不同方面的意見。我國的相關法律或法規中規定了公務員的考核要貫徹“領導評價和群眾評價相結合”的原則，這就是希望通過考核構建一個針對公務員的全方位的監督體系，從而充分發揮考核的監督功能。[6]19但是，當公務員的績效考核被形式化以后，不管是來自哪個方面的監督都成了一種形式，考核的監督作用也就慢慢地被消解了。一旦考核不能真正地發揮其識別人才和監督人才的作用，不僅會導致公務員隊伍質量的下降，也會導致公務員自律性的降低，這都不利于公務員隊伍的建設。

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[責任編輯、校對：楊栓保]