人權領域中的國際非政府組織正負功能引發的思考

摘 要： “諾貝爾和平獎事件”表明，在當代國際政治領域，影響力不斷增長的人權國際非政府組織已經成為國際NGO事業發展中的活躍群體之一，其與主權國家政府以及其它政府間國際組織在國際人權事業發展上日益構建出復雜制衡關系。對人權國際非政府組織的多元認識了解也就成為中國政府從事經濟社會文化建設上的一種客觀參考需要。

關鍵詞： 國際人權； 國際非政府組織； 正負功能； 借重制衡； 國際法學

中圖分類號： D813文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973(2011)04-0101-05

An Reflection on Positive and Negative Functions of INGO in Human Rights

——An Approach Based on International Law

LI Gan1 ， CAO Lin-lin2

(1. Department of Sociology and Social Work， Sun Yat-sen University， Guangzhou 510275， China； 2. China Navy Command College， Guangzhou 510430， China)

Abstract: A report about one Chinese dissident who won the “Nobel Peace Prize” was controversially hot at home and abroad. Through the event the driving force behind it was partly evident from some International Non-governmental Organization of International Human rights， which have been playing pretty important roles in today's international political field ， which have been cooperating and struggling with sovereign states for a time. So it is a must for sovereign states to know their positive negative functions which are concerning many sovereign events like the example in the new world situation.

Key words: international human rights； international non-governmental organization； positive negative function； counterbalance； international law

一、國際政治與國際法中的人權與國際非政府組織

鑒于人權議題自身的爭議性，本文所論的人權指的是在國際政治中，為現行國際法所保護的人或者人的集合體所享有或應享有的基本權力。[1]224人權成為國際政治普遍關注的主題之一則是發生于20世紀的二戰之后。當時，為避免法西斯國家大規模殘酷踐踏、剝奪人的生命權與生存權暴行的再次發生，在隨后誕生的《聯合國憲章》對于基本人權的保障予以了確定，并確立為聯合國的宗旨之一。而在人權得以進入聯合國憲章這一問題上，人權非政府組織是立下了汗馬功勞的[2]。由此，國際人權問題開始進入國際政治、國際法重點研究領域。而之后1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》以及1966年通過的“國際人權兩公約”（即《經濟、社會、文化權利國際公約》與《公民權利與政治權利公約》），加上其后陸續通過的各類專門性國際人權公約，例如《廢除奴隸制和禁止強迫勞動國際公約》、《保護婦女、兒童權力公約》等等，這些公約陸續構建成一個較為完備的人權保障體系。依據北京大學法學院人權研究中心的觀點，作為當今世界上最權威的政府間國際組織——聯合國，也是世界上最權威的人權保障組織。這方面的標志事件是2005年聯合國人權理事會的設立。標志著倡導與保護人權已經成為國際關系、國際法中一個重要的研究課題，一個世界范圍的、為各國普遍接受的政治理念。

而在國際政治學學科和國際法學學科，國際非政府組織指的是“組織目的與活動范圍具有國際性，或機構設置與成員構成具有國際性，或者資金或其別的主要資源或用途具有國際性的非政府組織。”[3]由前述的國際人權知識進行推定，活躍于國際人權領域的國際非政府組織可以被稱之為人權國際非政府組織。指的是在鱗次櫛比的各類國際非政府組織中，專門從事國際人權保障事務以及其他跨國人權督察、報告、輿論施壓等業務的國際非政府組織。學者趙黎清將這類國際非政府組織劃歸為非發展取向的非政府組織[4]。而香港的王紹光則將其列為倡議性組織[5]，如大赦國際等。最權威的劃分可能是聯合國經社理事會做出的規定，其將國際人權非政府組織列為經社理事會內擁有咨商地位的三類國際非政府組織中的第二類別（特別咨商類），即具有特別能力、能在少數特定領域產生特別關切、并享有國際聲譽的國際非政府組織。

二、人權國際非政府組織的歷史與現狀

如同“人權”這個舶來的概念一樣，人權國際非政府組織也是最先興起于近現代西方國家。一定意義上，非政府人權組織是20世紀兩次世界大戰催生的人權國際化、人權保障成為聯合國最重要的議題之一所受到的重視、以及國際人權法普及與發展的產物。類似于其他國際非政府組織在當今全球治理中的功用，人權國際非政府組織如今已經是現當代國際政治中的人權事務領域里不可或缺的、具有很大國際影響力的行為群體。伴隨著全球化、科技進步以及冷戰結束后國際環境的變化（如大國間大規模戰爭的可能性降低與舊有的宗教、民族、領土糾紛的飛升），人權國際非政府組織數量與規模都在迅速攀升，范圍也在不斷擴大。其自身的組織管理也日益完善并走向制度化。在國際社會的影響力不斷加強，某種程度上擔當著國際人權“督察”與“牧師”的角色。典型例子有在聯合國設有辦公室和常駐聯合國代表的大赦國際、人權觀察。其它的還有諸如國際人權聯合會、國際紅十字會、無國界醫生、自由之家、保護人權反奴役協會等著名人權國際非政府組織。其中，在聯合國經社理事會享有普遍咨商地位（一般的人權國際非政府組織即使能在聯合國取得認可，往往也都是屬于“特別咨商類”國際非政府組織）的大赦國際在1977年獲得過諾貝爾和平獎。至于1984年聯合國大會通過的《禁止酷刑公約》，大赦國際則功不可沒。“大赦國際”（Amnesty International，AI）成立于1961年，總部位于倫敦，堪稱目前世界上最大的人權非政府組織。其職責為集中就預防及停止肆意侵犯身體以至精神方面的健全、良心及表達的自由、免受歧視的自由等各方面進行研究并采取動員公眾輿論、召開國際性會議、向有關當局提出釋放要求以及監視監獄管理等措施將人權保障付諸實施。 其成員超過150多萬人，活躍于150多個國際和地區。其宗旨原則為“公正、獨立、民主”以及相互尊重。著力點為國際性人權保護。尤其是為那些遭受不公正拘禁或不公平審判、槍決威脅的個人伸張道義。防止與解救對個人肉體以及精神完整性的嚴重侵權行為（《禁止酷刑公約》）中的第一條）。“大赦國際”最有影響力的武器之一就是其自身的《年度國別人權報告》，因為其中包含有對各國政府侵犯人權的詳細記錄。大赦國際的資金主要來自會員交納的會費、社會活動中募捐、企業和個人捐款以及出版物銷售等，原則上，大赦國際不接受任何來自政治方面的財政資助或捐款[6]。

而人權觀察（human rights watch）也是一個獨立的非政府組織，并且是美國最大的人權非政府組織。該組織成立于1978年，原名為“赫爾辛基觀察”。當初的目的就是用于監督前蘇聯東歐地區對《赫爾辛基宣言》中有關人權條款的執行與落實。1998年更名為人權觀察。現在全球有7個分部，分別負責不同問題或不同地區。人權觀察同聯合國、歐盟以及世界上其他許多國家的首腦或政府官員都有接觸，理論原則上，它依靠世界范圍內的私人和基金會的捐助而工作，不接受政府的直接或間接資助。其主要工作任務之一就是根據世界人權宣言等廣為接受的人權標準，撰寫國際人權違反狀況的研究報告。人權觀察常常與其他國家的人權組織為著共同目標協作。人員組成上包含180名恪盡職守的專業人士。其中有律師、新聞記者和學者，還有來自不同種族不同背景的國家問題研究專家。研究者針對可疑的境況進行取證調查，在本地和國際媒體上刊登并予以廣泛的報道，從而使得有關政府侵犯人權的丑事得以大曝于天下，向有關國家施壓，要求它們停止在軍事上和經濟上援助那些嚴重踐踏人權的政府。人權觀察關注的侵犯人權丑行包括：刑訊逼供、政府腐敗、司法公正、政治監禁、歧視、不公正審判以及侵犯言論、結社和宗教自由、大規模處決、人為造成的失蹤、酷刑等。此外還有對兒童的權益、婦女的權力以及武器向惡勢力的擴散等事務的關切以及其他項目，諸如企業的人權責任、學術自由、國際公義犯人和同性戀的權力、難民等等。

另外，國際紅十字會于1990年10月在聯合國成功取得了大會觀察員地位，這是第一個獲得大會觀察員地位的人權國際非政府組織。無國界醫生也曾獲得1999年的諾貝爾和平獎。并且，根據《國際組織年鑒》統計，全球國際非政府組織在2003年已經達到21000個。其中熱衷于從事跨國人權活動以及相關國際人權法律規章的修訂的人權國際非政府組織逾千家[7]。以上實例足以驗證人權國際非政府組織在國際政治舞臺上的飛速發展和與日漸增的國際影響。一定意義上，它們已經構成左右主權國家、政府間組織的人權保障事業的一股強大的“體制外”力量，不能不引起重視。

三、人權國際非政府組織對國際人權事業的影響

至于人權國際非政府組織對國際人權事業的影響，則存在著正負兩個方面。從正面的角度講，一定程度上，它們是國際人權制度的有力促進者，對世界人權事業的發展有著巨大的貢獻，如前所述，它們在確立對基本人權保障成為聯合國憲章的一部分做出了積極貢獻。它們還是現有國際人權體系的監督者，國際人權公約的努力實踐者。從負面的角度講，它們也是被某些勢力利用人權進行國際干涉活動，危害國家主權的參與者、制造者。

人權國際非政府組織對國際人權事業的積極影響的案例有國際紅十字會揭露美國政府在關塔那摩基地的虐囚事件。依據美利堅大學華盛頓法學院出版的《人權摘要》2004年秋季號第一期和2005年春季號第三期中的有關文章論述，伊拉克戰爭后，國際紅十字會揭露美國政府違背《禁止酷刑公約》、《公民權利與政治權利公約》以及《國際人道主義公約》等國際人權法條文，在關塔那摩基地的虐囚事件上提供了較為詳細的關于關塔那摩被拘押人員的遭受虐待、苦難凄慘處境的資料。國際紅十字會的這一人權保障行為使得美國這位“世界人權衛士”一時大丟顏面。眾所周知，在美國國務院年度國別人權執行狀況的報告里，美國通常是譴責別國在秘密地點關押犯人的做法的。在國際人權保障事業中，部分人權國際非政府組織敢于對超級大國違反公正正義、國際人權法律條款的行為說“不”。由此，彰顯了人權國際非政府組織對國際人權事業影響中的積極一面[8]。

不過，人權國際非政府組織對國際人權事業的消極影響的案例也不少。諸如“大赦國際”等多次對中國內政指手畫腳，干涉中國人權事業發展。“大赦國際”在2005年6月3號發表聲明，呼吁中國政府重新評價“六四”并釋放所有在“六四”事件中被捕入獄的人員，中國政府應當停止逮捕和虐待那些就天安門事件發表觀點的“民運”人士。此外，大赦國際特別提到在新疆，維族穆斯林的文化和宗教權利受到中國政府進一步的限制與打壓，幾千名維吾爾族人被中國政府當作恐怖分子或者是分裂分子予以逮捕或者被關進監獄。同時，西藏人的文化和宗教權利也繼續受到限制和剝奪。中國政府繼續利用國際反恐斗爭來作為借口，鎮壓和平表達意愿的當地平民[9]。再譬如2007年3月29日，臺灣“考試院院長”姚嘉文以一家人權國際非政府組織的名義（“自由國際”）混入當時正在舉行會議的聯合國人權理事會會議會場，并代表這個“人權非政府組織”發言，說什么聯合國成員國支持臺灣加入世界衛生組織是一項及其重要的人權事業。聯合國人權理事會主席、墨西哥常駐日內瓦聯合國代表德阿爾瓦在當月的30日就臺灣官員混入聯合國人權理事會會議會場一事專門向中方進行了道歉，并保證以后不再出現類似錯誤。[10]這些實例說明人權國際非政府組織在現實國際政治中對國際人權事業的影響是復雜多樣的。對其功用需要結合實際進行具體分析與界定。

人權國際非政府組織對國際人權事業的最重要的影響還在于其自身與聯合國在國際人權保障方面的合作。“一方面，人權非政府組織積極地借助聯合國來擴大自身的影響，并對主權國家施加更大的壓力；另一方面，聯合國為拓展人權事務在資源、信息和機構運作等方面也積極地倚重人權非政府組織的活動支持”[11]。人權國際非政府組織和聯合國人權理事會在工作實踐中的相互“借力打力”是這方面的一個典型范例。作為直接向聯合國所有會員國負責的附屬機構，聯合國人權理事會充當聯合國關于人權問題對話與合作的主要論壇。通過對話、能力建設和技術援助，幫助會員國遵循人權義務。如同在原有的聯合國人權委員會一般，非政府組織在聯合國人權理事會可以獲得同樣安排而參與理事會活動。同時，理事會向大會提出關于進一步發展人權領域國際法的建議[12]。聯合國人權理事會與人權國際非政府組織的這種相互借力實際上是構建著相互吸引、相互支持的互動關系。從人權理事會角度來觀察，它試圖通過與人權國際非政府組織的合作去實現其在人權領域里的工作目標。而人權國際非政府組織則試圖通過聯合國這一最佳的“道具”去提升自身的國際地位與國際影響力，從而得以最大程度地實現其自身的人權價值理念，謀求在聯合國體系中獲得更多的話語權，增強自身的合法性。

四、深思：人權國際非政府組織在國際人權事業發展中的三條短板

（一）法理認同性

正如前文所述，形形色色的人權國際非政府組織在人權保障事業中的法律依據基本就是建立在《聯合國憲章》中有關人權保護的規定以及《國際人權三憲章》（即《世界人權宣言》、《經濟、社會、文化權利國際公約》、《公民權利與政治權利公約》）等有關國際人權條約、國際習慣法基礎之上的。不過，以上人權公約的局限性還是比較明顯的。例如《世界人權宣言》本身并不具備法律約束力。而且《世界人權宣言》存在不少抽象模糊的地方，例如對“天賦人權”用意的鼓吹，通篇大論特論個人權力，對集體權利，尤其是國家與民族權利則避而不談。至于“國際人權兩公約”同樣具有過度渲染人權的“天賦”色彩，有片面強調個人權利的普遍性與絕對性的傾向，容易產生基本人權與其他性質權利的混淆，不利于全面認識人權問題在國際關系與國際法中的真實意義。甚至在《聯合國憲章》中，也沒有把“維護”（protect）人權的使命賦予任何組織或國家。強調的也只是聯合國具有“促進”(promote)對人權和基本自由尊重的職責[1]225-235。并且，對于在現有國際法律體系中尚處于邊緣、半邊緣地位的人權國際非政府組織而言，它們在國際人權保障中所起到的作用基本上還只是一個補充輔助者，遠遠夠不上國際法的基本主體資格，并非是一個可以被承認的國際法律人格者。所以其在國際人權保障事業中的“過分”舉止不能不被視作非法的行徑，是在“越俎代庖”，缺乏必要的法律依據。當前，國際人權保護的最有效、最廣為接受的方式還是國際合作，各個主權國家仍然是實現和維護人權的首要力量。在現有國際法基礎之上，主權國家依然是國際法的最重要的、最基本的主體。作為現當代國際關系的最基本構成要素的主權國家在國際法律體系中具有完全的權利能力和行為能力。它們是實施包括人權保障在內的國際法若干原則的貫徹者與執行者。因此，對于主權國家依舊處于國際社會舞臺的權力中心的客觀實際而言，人權國際非政府組織在人權領域的有關活動無疑是在挑釁主權國家政府的權威、制造混亂，肢解、蠶食其既有主流意識形態、對既有國家權力秩序構成威脅或潛在威脅。因而，人權國際非政府組織的法理認同性對相關國家政府而言也就不能不值得商榷。“人權國際非政府組織的良性運轉不僅僅只是取決于其自身的管理與發展，同聲稱代表公共利益以及追求公共目標的強有力的其他社會部門的互動也是非常關鍵的”[13]。

（二）獨立性

在國際人權運動蓬勃發展的歷史新時期，獨立性，尤其是政治上的中立性對于人權國際非政府組織而言是極其重要的。但是，由于人權國際非政府組織在工作領域上的獨特性，真正可以做到完全拋棄政治立場上的差異性保持中立幾乎是不可能存在的。除此政治因素以外，在經濟層面講，由于人權國際非政府組織的非營利性，經費問題是一個非常大的困難。這樣，難以避免某些勢力借資金問題做人權國際非政府組織的文章。與此同時，人權國際非政府組織自身也需要生存、需要吸引他方眼球來捐資，因此在人權話題上有時候“沒事找事”也是部分人權國際非政府組織賴以生存的方式之一。這種情形，對于部分與美國聯系密切的人權國際非政府組織而言，更是符合實際。“人權觀察”就公開表示過，尋求支持美國政府在世界上推進人權的影響力。“自由之家”更是不掩飾其作為美國價值觀的代言人，對于其他國家的公民政治權利將會予以特別集中的關注[14]。總部設在華盛頓、部分經費由美國政府資助的自由之家（Freedom House）是一家有名的人權國際非政府組織。高自標置為致力于推動、支持世界自由事業的獨立的人權非政府組織，其工作涉及政治權利、宗教自由（抵制宗教迫害）、出版自由等。自由之家的這種集中關注他國“真實自由人權”的事例比比皆是。例如，依據美聯社報道，自由之家發布年度報告時，把中國的西藏地區和緬甸、北韓、古巴、利比亞、蘇丹等國家列為全世界最不自由的國家或地區。中國本身則和白俄羅斯、赤道幾內亞、厄立特里亞、海地、老撾、索馬里等被評為無自由的國家。還特別指出，中國在政治上的自由和個人的自由方面不太有進展，在2006年對于報道和網絡的規定有所惡化以及存在對人權活動家和辯護律師進行起訴的不道義行徑。除此之外，發生政變的斐濟和臺灣，緬甸，馬來西亞，菲律賓以及所羅門也稍有降低。不過，可喜的是，尼泊爾由于議會的再度召開和法律支配的復活的動向，從無自由的國家變成了部分自由的國家。然而，在亞洲，日本始終是被列為自由的國家，從1976直至2006年都被評為自由國家[14]。

一定程度上，自由之家這類人權國際非政府組織在國際政治舞臺中扮演著配合美國對他國開展“人權外交”的工具了。自20世紀70年代中期美國執行“人權外交”以來，特別是1976年以后，美國《年度國別人權報告》開始制度化，部分人權國際非政府組織（例如大赦國際、國際人權聯合會等）便開始在其中扮演著重要角色。這是因為這些人權國際非政府組織直接參與了美國執行“人權外交”所憑仗的重要武器《年度國別人權報告》的起草以及參加美國國會舉行的“年度國別人權報告”的發行聽證會。他們憑借其自身的人權報告資料，可以評點美國國務院人權署編寫的《年度國別人權報告》，甚至據此對美國政府的有關政策進行批評。而美國國會又是非常重視這些國際人權非政府組織在其若干“人權外交”法案制定中的意見的。借此，這些人權國際非政府組織得以參與關于美國政策的辯論，并進一步對美國政策發揮相應的影響[15]。對于部分人權國際非政府組織在其活動中的偏見性，戴“西方眼睛”看世界的做法在當今國際政治舞臺上是一直受到來自其他國家駁斥的。例如，中國外交部就多次表示過“大赦國際”、“人權觀察”等人權國際非政府組織一向對中國存在偏見，其報告往往是出于政治目的而不是善意目的。多以人權為借口向中國施加政治壓力，內容往往不屬實（例如歪曲香港的政制發展）[16]。

同時，鑒于發展水平、國際地位、利益需求以及歷史、文化、社會等方面的差異，在今日的國際政治舞臺上，人權，依然是主權國家間的一個焦點爭端。而與此同時，為數不少的人權國際非政府組織多少都夾帶有一定的“烏托邦”色彩，致力于改良主義性質的變革。加之人權國際非政府組織的組成存在魚龍混雜的混亂特質，在國際人權保障事業中的地位與作用紛繁不一的多樣化，以及現有的有重要影響的人權國際非政府組織幾乎清一色來自西方發達國家這一事實，導致其運轉理念與方式同西方文化、西方意識形態和西方的“民主市場戰略”具有一脈相通的特點。所以，只要現有人權國際非政府組織在地域分配、西方價值觀的擴張滲透、掌控項目設定權等強勢話語控制權方面不能進行有效的調整與改變，它們致力于全球人權保障與治理的真正獨立性的實現就是一條漫漫長路。

（三）協調性

盡管為數眾多的人權國際非政府組織都號稱是“世界良心”的代表者、反映著“普遍人權”的呼聲，是“民主自由”的體現者，是國際人權事業的積極行動者。但是，他們同樣面臨著關于其自身代表性真實度的質疑。即人權國際非政府組織工作理念與方法是否真實反映、以及在多大程度和范圍內反映了全球具有不同的政治經濟社會特質的主權國家的人權呼聲與需要，這一點尚存在不確定性。對于人權國際非政府組織在國際人權保障事業中這種變動的代表性，無論是從程序上，還是從內容上，都是需要作深入具體分析和判斷的。

同時，囿于當今國際政治舞臺上有影響的人權國際非政府組織關注人權范疇大體上可以分作兩大類，即公民權力與政治權力（發達國家的偏好，即第一代人權）以及經濟、社會、文化權力（發展中國家的偏好，即第二代人權）。所以，如何協調南北方在人權認識的差異，是當前人權國際非政府組織不得不考慮的一個重大的工作定向問題。這關系到人權國際非政府組織在國際政治事務中的合法性與獨立性的認可度，以及其繼續發展。

需要特別指出的是，參與美國“人權外交”的人權國際非政府組織所關心的人權絕大多數內容還是建立在以西方價值觀為標準的公民權利與政治權利之上的。對于其他國家的生存權與發展權，對于他們相應的經濟社會文化權力，這些人權國際非政府組織則依舊是缺乏公正的評價、全面的了解以及足夠的重視[16]。實例有諸如大赦國際、人權觀察、自由之家等在西方世界享有盛譽的“人權衛士”將太多的精力用于關注在主權國家人權保障事業中的公民權力與政治權力方面，往往忽視這些國家特定的歷史文化背景與現實的生存發展需要的迫切性。例如，上述自由之家評介一個國家自由度的指標就是從政治的自由和市民的自由兩個項目中由1到7個數字來表示。政治的自由評價基準涵蓋從自由公正的普通選舉、公職的參選、政黨的參加等有關政治過程中的參加自由。市民的自由評價基準表現為信仰的自由、結社的自由、法的支配和個人的自由。根據以上指標，“自由之家”將各國分類為自由、部分自由、無自由的幾種類型的國家。其中，無自由的國家是指缺乏基本的政治權利，基本的市民權利被制度廣泛否定的國家。中國即是“無自由”國家之一。

雖然，這些人權國際非政府組織的理念可能是善意的，但是其具體的運作模式與工作方式在很大程度上卻存在著令主權國家難以認可和配合的情形。例如，大赦國際、人權觀察等人權國際非政府組織較多采用“羞辱”曝光、深入調查“尋找真實細節”、借助網絡科技躲避審查等方式對有關被認為是違反國際人權法的國家或政府進行批評、抗議乃至敵對，甚至與某些西方國家戮力對另一些國家施加壓力，誘發其國內問題的國際化，對塑造有關國家的正負國際形象與聲譽產生重要影響[17]。這種工作方式與運作理念只能導致有關國家對有關人權國際非政府組織從事國際人權保障的真實用意產生質疑，進而抵制、排斥與這些人權國際非政府組織進行深入合作，共同推進人權事業的健康發展。因此，人權國際非政府組織如何協調其工作中第一代人權與第二代人權的輕重關系、適時適地調整其工作理念以及工作方式，以適應具有不同經濟社會文化特質的國家的人權保障需要還是他們自身需要長期努力的方向與目標。

正如國際非政府組織在國際政治舞臺上的方興未艾一般，在國際人權政治舞臺上的人權國際非政府組織的興起與發展同樣也是一股不可回避的國際潮流。人權國際非政府組織發展帶來的正負雙重影響也日益凸顯。人權國際非政府組織與國際法上其它的主體之間在國際人權保障事業中的相互依存、相互補充關系依然處于動態的發展之中。鑒于人權國際非政府組織構成的多樣性與功用的多樣化、對于國際秩序影響的復雜性，其對國際人權事業發展尚有待于更深一步的觀察，不宜一錘定音予以定論。具體地分析對待不同的人權國際非政府組織在發展中出現的問題不失為一種較好的認識途徑。

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[責任編輯：任山慶；校對：葉慧娟]