地方政府績效評估中公眾參與問題研究

摘 要： 目前我國許多地方政府在其績效評估中，評估主體、評估信息呈現(xiàn)出實質(zhì)性的政府壟斷，公眾參與形同虛設(shè)，流于形式。因此，調(diào)整評估主體，使其組成多元化；發(fā)展電子政務(wù)，創(chuàng)新政府績效信息提供方式，促進(jìn)信息公開化以及重視和提高公眾參與政府績效評估的能力實屬當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞： 公眾參與； 績效評估； 地方政府

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號： 1673-9973（2011）01-0045-04

The Problem Research about the Social Public to Participate in Local Government Performance Evaluation

WANGCai-xia

(Shaanxi Academy of Governance， Xi’an 710068， China)

Abstract: During the evaluation， the majority of local government performance evaluation in the main part of evaluation as well as evaluation information shows substantial government monopoly in our country at present. The public participation exists in name only. So the most important is to give some suggestions from adjusting the main part of evaluation to make it diversification; developing the e-government; Innovating the way of government performance information to promoting information publicity; improving the ability of the public participation in local government performance evaluation， and so on.

Key words: public participation； performance evaluation； local government

一、政府績效評估的價值導(dǎo)向和意義

何謂政府績效？角度不一，認(rèn)識就會有差異，一般普遍為大家接受的定義是：政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益和管理工作的效率，是政府在行使其職能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力和具體水平。政府績效評估是指以一定的時段為界線，對政府績效，即政府社會管理行為所產(chǎn)生的各種影響和效果進(jìn)行比較、分析、測量和評價，以期改善政府行為績效，增強(qiáng)其控制的活動。

這里值得注意的兩個問題是：（1） 對政府績效評估，評估主體不可或缺。那么在政府績效評估中，誰有資格來評估？合理的評估主體應(yīng)如何構(gòu)成？（2） 政府績效評估中，合理積極的價值取向應(yīng)該是什么？

兩者比較，其中價值取向更為重要，因為價值取向決定評估主體的選擇。其實，關(guān)于政府績效評估的價值取向問題，關(guān)注者頗多，且早有研究。

早在上世紀(jì)40年代末，西方國家就已經(jīng)開始研究政府績效管理問題，于80年代普遍流行，現(xiàn)在已較為成熟。縱觀整個過程，在不同歷史時期， 政府績效管理問題中，有關(guān)政府績效評估的價值取向研究，有各自不同的側(cè)重點(diǎn)，最為典型的是美國和英國的政府績效評估體系，其價值取向的變化，經(jīng)歷了一個由“效益和效率”為導(dǎo)向，到“公平至上”，再到“顧客至上”的理論發(fā)展過程和實踐轉(zhuǎn)型。

我國在上世紀(jì)90年代初，政府和學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注政府績效管理問題，之后逐漸重視，并付諸實踐。比如，一些地方政府嘗試引入的一些類似于評估的考核做法：對專設(shè)項目進(jìn)行績效檢查，對單一的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政績考核，這些都是有益的探索和實踐。近年來，又開始逐步轉(zhuǎn)到體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的領(lǐng)導(dǎo)績效考核等政府績效評估問題上來。縱觀整個過程可以看到，實踐中作為政府對其績效評估的認(rèn)識視角有變化，但是，其實施過程、方法和手段卻不盡人意，特別是由于受傳統(tǒng)行政體制封閉性和行政文化“官本位”觀念的深刻影響，政府績效評估體系中，其價值取向理解始終存在問題，沒有真正到位，所體現(xiàn)出的是“政府中心論”和“政績工程觀”。這一觀念導(dǎo)致政府績效評估體系中，價值取向呈現(xiàn)出忽視社會公眾利益、以追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為目標(biāo)、對GDP頂禮膜拜、向經(jīng)濟(jì)價值泛化的傾向。

在競爭激烈的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會中，政府對其社會管理活動的價值理解和價值追求的闡述是服務(wù)理念，政府行政過程和行政結(jié)果是以向公眾和社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)為宗旨的。從整個社會角度看，在追求這一目標(biāo)的過程中政府與公眾的關(guān)系模式已發(fā)生變化，它不再是原先的管制模式，而是一種平衡模式，即從制度措施上以加強(qiáng)培育自主公民社會，抑制政府行政恣意，建立責(zé)任政府，推動政府管理良性發(fā)展，最終是以政府和公民共同受益為核心內(nèi)容的。亦即是說，政府績效評估中，其著眼點(diǎn)應(yīng)向公眾展示政府績效水平，并為此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；其價值取向應(yīng)由“政府本位”向“公眾本位”轉(zhuǎn)變。政府績效如何，不能由與政府權(quán)力運(yùn)行和利益大小有著千絲萬縷關(guān)系的政府本身獨(dú)自說了算，而應(yīng)讓對政府績效有著最直接、最真切的感受，具有超脫政府部門利益和相對獨(dú)立的社會公眾來參與評判。從政府績效評估中，誰有資格來評估，合理的評估主體應(yīng)如何構(gòu)成這一角度看，就是說政府績效評估的過程中，要強(qiáng)調(diào)公眾的參與和社會的評價，推進(jìn)評估主體多元化。社會公眾的需求和滿意程度才是政府績效評判的第一標(biāo)準(zhǔn)。

二、目前我國社會公眾參與地方政府績效評估的現(xiàn)狀及問題

政府績效評估的價值導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)公眾參與和社會評價。客觀地講，目前我國各級地方政府在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 也曾積極嘗試多種做法來推動公眾參與政府績效評估。比如，青島市明確地將“民意指標(biāo)”納入到政府部門績效考核體系的實踐中，珠海市、南京市啟動的“萬人評政府”活動，都是很好的例證。然而，盡管如此，這些并不足以說明我國地方政府績效評估主體已經(jīng)多元化了，只能說呈現(xiàn)出了一種趨勢，而在理論和實踐的探索中還存在許多問題，多數(shù)地方政府績效評估中，公眾參與還屬“象征性”。具體表現(xiàn)為：

（一）多數(shù)地方政府績效評估主體突出的是上級主管組織，公眾參與程度低，多半形同虛設(shè)，流于形式

評估主體是指評估活動中的行為主體，對其準(zhǔn)確定位是保證政府部門績效評估結(jié)果真實客觀的基本條件。評估主體不但應(yīng)當(dāng)有客觀公正的態(tài)度，而且應(yīng)具備知情懂行的能力。

社會成員從構(gòu)成看有普通公民、學(xué)者、行政人員、政治家等等，不同人員各自有其角色定位，也各自有其優(yōu)勢與局限，在政府績效評估中，如果各自的角色能合理界定和安排，實現(xiàn)人員上的有效整合，建立起互動關(guān)系，就能促進(jìn)其相互信任、相互合作，取得整體優(yōu)勢。

一直以來，受傳統(tǒng)集權(quán)體制的深刻影響，我國地方政府部門績效評估的實踐，實行的是自上而下的評估，評估主體往往突出的是上級主管組織，由上級考核下級，或組織、宣傳、人事部門考核其他部門，并以此結(jié)果作為對被評估對象獎勵的重要依據(jù)。這種自上而下的評估，從本質(zhì)上看，還是政府自身內(nèi)部的自我評估，政府是處于評估主角和壟斷地位的，這種評估制度產(chǎn)生了很多消極影響，表現(xiàn)為：

1. 助長了一些政府官員的“為上”原則和沽名釣譽(yù)之風(fēng)，降低了政府官員對社會公眾需求的重視和人格的敬畏。晉升是政府官員職業(yè)生涯中的恒久追求之一，在任期內(nèi)通常他們都會不懈努力，創(chuàng)造顯性優(yōu)異業(yè)績，目的之一就是想獲得良好評價，實現(xiàn)自身價值。而這種良好評價是否能夠得到，關(guān)鍵還是取決于上級組織，而社會公眾對其的激勵甚微，甚至是缺失的。這就導(dǎo)致了一些政府官員的行為活動中，博弈重點(diǎn)針對的是上級主管組織，而忽視社會公眾需求。例如：（1）一些地方政府官員在其任期內(nèi)重視易出顯性業(yè)績的形象工程、沽名釣譽(yù)的數(shù)字工程，忽視或擱置那些需要投入大精力、大資金，需要長期積累、沉淀的公眾需求的建設(shè)工程；（2）重視財富增長，忽視社會福利、社會教育、社會保障、社會環(huán)境等公共物品的有效供給與增長；（3）重視GDP增長和能帶來GDP增長效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，忽視其增長背后的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、產(chǎn)業(yè)布局的合理規(guī)劃與綜合平衡等等。

2. 影響了政府與公眾的關(guān)系，降低了社會公眾對政府承諾的信心，對社會和諧發(fā)展構(gòu)成了巨大的威脅。政府官員去留的決定權(quán)由上級主管組織掌握，主管組織便成為對這些政府官員進(jìn)行績效考核的主體，因此，政府官員便以上級的期望和意愿作為政府管理活動的出發(fā)點(diǎn)，不計成本地追求上級組織的滿意，忽視公眾的好惡與需求，無視獲得的政績對社會和公眾的價值。這種現(xiàn)實致使公共組織喪失公共性，引發(fā)了具有利益喪失感的公眾與政府之間心理上的對立，進(jìn)而產(chǎn)生利益對立，激化社會利益矛盾，導(dǎo)致官民不和諧，政府面臨嚴(yán)重的信任危機(jī)，對社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展構(gòu)成巨大威脅。例如，在城市化建設(shè)進(jìn)程中，因土地征用引發(fā)的大規(guī)模的個體和群體事件；樓宇、道路等現(xiàn)代化元素的快速顯現(xiàn)與城市弱勢群體生活現(xiàn)狀的強(qiáng)烈對比，在較大程度上可以說是這種績效評估制度下的必然結(jié)果。

（二）有些地方政府績效評估即使有公眾參與，但社會公眾沒有評估判斷的基礎(chǔ)，削弱了社會公眾參與評估的能力

政府績效評估中，現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用決定了政府績效評估本身是一種信息的交流和溝通，公眾提供的績效評估信息在多大程度上真實、客觀、有效，其重要前提就是公眾在多大程度上能清楚地了解政府。目前在我國，由于受特有的政治體制和部分官僚主義思想等因素影響，很多情況下，政府與公眾之間始終存有一層隔膜。作為政府，常常不愿把其績效信息公開，即使是績效評估活動的程序、內(nèi)容、組成人員等其他相關(guān)信息對公眾也是遮遮掩掩，半閉半開，這樣一種信息不對稱的評估前提導(dǎo)致了：

1. 許多地區(qū)的公眾因為很難獲知有關(guān)地方政府績效的足夠信息，最終即使占有一席之地，參與了評估，卻因資料不足無法發(fā)聲，被迫選擇沉默，從而在事實上放棄了參與評估的權(quán)利與機(jī)會，不能真正參與到評估中來。

2. 由于信息不對稱，公眾對政府部門的職責(zé)和完成情況難以充分認(rèn)識，有些評估即使參與并打了分，也只是基于模糊認(rèn)知的印象分，最終導(dǎo)致公眾提供的評估信息缺乏準(zhǔn)確性、客觀性。

（三）有關(guān)公眾參與地方政府績效評估的制度不健全，公眾參與能力在某些方面缺失，導(dǎo)致公眾參與地方政府績效評估的作用有限

地方政府績效評估需要有公眾參與，現(xiàn)實中不是一句倡導(dǎo)的話就能解決的問題，要靠一整套健全的制度來落實，而制度是否健全，會直接影響到公眾參與的積極性和熱情。唯有在實踐中制度化的落實，才能使公眾真正、真實、有效地參與到地方政府績效評估中來。

在我國，地方政府績效評估起步較晚，有公眾參與的地方政府績效評估發(fā)展更為緩慢，有關(guān)公眾評估的參與渠道、參與行為規(guī)范、參與實施的制度保證等還不夠健全，公眾素質(zhì)在某些方面的缺失，從而導(dǎo)致了在具體的地方政府績效評估中，公眾參與評估的程序、渠道、權(quán)利、責(zé)任得不到明示，致使公眾在參與時無所適從；公眾參與意識、參與熱情、參與動因等方面存在著障礙，有不少人對參與評估表現(xiàn)出冷漠、疏離態(tài)度，常以“搭便車”心態(tài)參與評估，降低了評估結(jié)果的質(zhì)量；有些素質(zhì)不高的人為追求自身利益而產(chǎn)生機(jī)會主義和不負(fù)責(zé)任行為，隨意評估，使公眾參與的政府績效評估作用有限，評議結(jié)果也難以得到實質(zhì)性的考慮和重視，為有些地方政府在過度追求、擴(kuò)張其行政權(quán)力方面創(chuàng)造了條件，也使得地方政府能按照自己的意愿評定自身的績效有了可乘之機(jī)。比如有的地方實行的政府績效評估，業(yè)績是事先擬好布置下去的，評估內(nèi)容和評估項目是根據(jù)政府自身需要而構(gòu)建的。

三、普通公眾如何參與地方政府績效評估的設(shè)想

針對當(dāng)前我國社會公眾參與地方政府績效評估的現(xiàn)狀和問題，筆者提出幾點(diǎn)建議和設(shè)想：

（一）調(diào)整評估主體，使其組成多元化、結(jié)構(gòu)合理化

地方政府績效評估與地方政府權(quán)力運(yùn)行和利益大小有著千絲萬縷的關(guān)系，因而地方政府績效評估的主體部門——即能進(jìn)行評估的“資格者”，應(yīng)該具有超脫政府部門利益和相對獨(dú)立的特點(diǎn)。這就要轉(zhuǎn)變思路，體現(xiàn)出權(quán)利分衡，在“參與權(quán)、評估權(quán)”上讓社會公眾占有一席之地，充分依靠公眾、非政府組織等社會力量和公共服務(wù)打破政府壟斷，使評估主體組成多元化、結(jié)構(gòu)合理化，建立起政府部門與公眾、非政府組織以及專家學(xué)者共同議事的合作伙伴關(guān)系，將其“參與權(quán)、評估權(quán)”交與政府、公眾、非政府組織以及專家學(xué)者手中，讓來自政府上級組織、專家學(xué)者、社會公眾等的各類評估主體能從自身特定的角色身份、知識經(jīng)驗、利益需求和動機(jī)態(tài)度出發(fā)，表達(dá)對政府管理的意見，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的合理格局，減少評估誤差，最終使其權(quán)力相互依賴，彼此牽制，在一種持續(xù)、互動的過程中，增進(jìn)社會共同利益。

這里要強(qiáng)調(diào)的是，在評估主體的結(jié)構(gòu)匹配中，要切實通過各種渠道和措施，讓社會各個階層充分表達(dá)對政府政策規(guī)劃、實施過程和實施結(jié)果的意見和建議，尤其要注意適當(dāng)增加社會公眾的評估權(quán)重，真正提高其與政府對話的地位和能力。

當(dāng)然，要真正實現(xiàn)地方政府績效評估中的公眾參與，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決以下問題：（1）公眾如何進(jìn)入評估機(jī)構(gòu)；（2） 對不同領(lǐng)域、不同部門、不同項目實施績效評估時，要合理確定績效評估指標(biāo)體系中公眾評估的權(quán)重，將公眾的發(fā)言權(quán)真正落到實處；（3） 重視參與對象——公眾代表的正確選擇，這是提高公眾參與效果的技術(shù)保證。比如選擇時，既要考慮公眾的代表性，也要考慮公眾的直接性與相關(guān)性；既要選擇公眾個體，也要選擇公眾群體，包括接受政府服務(wù)的企業(yè)和非營利性組織等等。

公眾如何進(jìn)入評估機(jī)構(gòu)，建議采取如下方式：

1. 對政府績效評估中與政府服務(wù)相關(guān)聯(lián)的服務(wù)對象發(fā)調(diào)查表，進(jìn)行全面的滿意度調(diào)查，用以綜合評價政府公共服務(wù)的效果。這里要注意的是，具體工作實施，必須排除政府自身，讓來自政府外部的組織和機(jī)構(gòu)去完成。比如，選擇不受評估項目發(fā)展結(jié)果影響的、具有專業(yè)水準(zhǔn)的、相對獨(dú)立的中介組織來承擔(dān)，以保證評估的客觀性、公正性。

2. 將誠信度高、責(zé)任心重、判斷力強(qiáng)的普通公眾代表納入到專門的評估機(jī)構(gòu)，和其他類型的評估主體如有關(guān)專家學(xué)者共同組成評估組，客觀全面地評價政府的工作。學(xué)術(shù)力量和公眾代表密切合作，通過科學(xué)論證、總結(jié)經(jīng)驗、討論交流和提出問題的方式，能使績效評估結(jié)果更具有科學(xué)性、可靠性。

3. 有選擇地讓諸如報刊欄目、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)形式等一些媒體參與評估。政府組織機(jī)構(gòu)和參與媒體要注意相互配合，比如，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、管理被評估部門的參與，以提高被評估部門對績效評估的關(guān)注度和認(rèn)可度；媒體負(fù)責(zé)技術(shù)和傳播渠道，以專業(yè)化手段保證其質(zhì)量。

（二）提高公眾參與政府績效評估的能力

從政府角度我們強(qiáng)調(diào)政府績效評估一定要改革，要真正賦予社會公眾了解、評判政府服務(wù)工作的權(quán)限。但是與此同時，我們不得不承認(rèn)這里也存在一個尷尬的問題，即在政府績效評估中，公眾參與能力在某些方面缺失。比如參與意識、參與熱情、參與動因等方面存在著障礙。因此，要想使公眾參與政府績效評估真正不流于形式，當(dāng)務(wù)之急是要重視提高公眾參與評估的能力。

1. 加強(qiáng)信息公開化，加大宣傳力度，喚醒公民意識，讓社會公眾充分了解相關(guān)聯(lián)信息，提高社會公眾參與熱情。由于種種歷史原因，有些時候我國社會公眾對自己在社會上的主體地位意識模糊、理解不深。因此，作為政府要加大宣傳力度，幫助公眾提高其綜合文化、政治素質(zhì)，教授他們有關(guān)績效評估方面的知識和技能，特別是要與公眾充分、主動溝通，使得公眾有機(jī)會，有途徑了解政府信息；作為公眾要強(qiáng)化自身主體意識，自覺維護(hù)自身民主權(quán)利，及時了解必要信息，修正主觀沖動和隨意評價行為，對政府服務(wù)的過程和問題作出充分客觀評價。

2. 幫助公眾樹立正確的價值觀，從責(zé)任、權(quán)力、利益等方面，引導(dǎo)、激勵公眾參與。當(dāng)前政府績效評估中，有不少人對參與公共事務(wù)表現(xiàn)出冷漠、疏離態(tài)度，常以“搭便車”心態(tài)參與評估，究其原因，可歸納為責(zé)任、權(quán)力、利益激勵不足。因此，作為政府要做好以下工作：（1）幫助公眾樹立責(zé)任意識。有關(guān)政府部門要大力宣傳，解釋說明國家政治系統(tǒng)對公眾參政的需求、喚醒公眾自由平等的價值觀念和自身責(zé)任意識，吸引公眾自覺積極地參與到政府績效評估活動中來；(2)幫助公眾樹立正確的利益觀念和維權(quán)意識。當(dāng)個人經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱時，往往容易受利益驅(qū)動支配，在維護(hù)個人財產(chǎn)和利益、促進(jìn)社會公共利益情形下，公眾參與的利益動因會自然被激發(fā)出來。因此，有關(guān)政府部門要大力宣傳，喚醒公眾自身利益觀念和維權(quán)意識，使公眾能夠基于自身利益和維權(quán)愿望來監(jiān)督政府行為，參與評估。另外從工作意識和政策制定等方面，切實改變公眾個體參與時，在信息、時間、資金、能力等方面的不利地位，周全考慮公眾參與的方式方法，方便其參與。

（三）大力發(fā)展電子政務(wù)，創(chuàng)新政府績效信息提供方式，促進(jìn)信息公開化，使社會公眾能全面了解相關(guān)信息

公眾能否全面、及時地獲得政府績效信息，清楚地了解政府，是保證其提供的政府績效評估信息客觀、真實、有效的前提。所以大力發(fā)展以信息化、網(wǎng)絡(luò)化為技術(shù)支撐的電子政府，建立正式的績效評估信息發(fā)布制度不失為一種積極有效的手段，通過電子政府的信息網(wǎng)絡(luò)將政府績效信息及公眾參與政府績效評估的程序、渠道、權(quán)利、責(zé)任等信息迅速、及時傳遞給社會公眾，接受公眾監(jiān)督，增強(qiáng)政府向公眾宣傳其職能和績效的能力。

（四）正確解讀評估結(jié)果，獎懲相關(guān)部門和人員，充分發(fā)揮公眾參與的地方政府績效評估的作用

從政府管理角度看，績效評估的最終目的，不在于對政府績效本身的評估，而是通過對過去政府績效的評估，獲得未來能夠產(chǎn)生的效果——績效提高。因此，績效反饋和績效改進(jìn)是地方政府績效評估最終是否有價值的關(guān)鍵，也是公眾參與地方政府績效評估，能否有效、持續(xù)進(jìn)行的重要保障。基于此，績效評估之后，作為政府，一方面應(yīng)以公眾的需求和意見不斷改進(jìn)績效，充分發(fā)揮評估中“發(fā)現(xiàn)問題”、“診斷問題”和“改進(jìn)問題”的功能；另一方面應(yīng)以績效考核為著力點(diǎn)，以目標(biāo)管理為導(dǎo)向，重視績效考核與部門職責(zé)、人員崗位很好的結(jié)合，通過績效考核實施激勵傳遞，將有公眾參與的地方政府績效評估的結(jié)果，真正應(yīng)用到獎懲相關(guān)部門和人員上，使被評估者在文化上能夠有所啟迪，形成自我反思、自我激勵、自我超越的心理機(jī)制，最終推進(jìn)政府的目標(biāo)任務(wù)、工作流程和崗位職責(zé)能準(zhǔn)確地定位和執(zhí)行。

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[責(zé)任編輯：任山慶校對：葉慧娟]