國際證監會組織的作用與局限

摘要：國際證監會組織（IOSCO）具有“跨國監管網”的一般特征，在國際證券監管合作中體現出高效性和專業性的優勢。IOSCO的性質也決定了它的局限，如國際監管合作中的分配問題、執行問題、國內限制問題等。我國應該采取審慎的態度參與IOSCO活動，利用其優勢，避免其局限，通過多種途徑加強國際證券監管合作。

關鍵詞：國際證監會組織；國際證券監管合作；跨國證券網

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）01-0077-05

一、國際證監會組織概述

（一）國際證監會組織的成立背景

隨著金融全球化的發展，跨國證券交易越來越頻繁，電信和網絡技術的發展進一步促進了證券市場的國際化。一個公司可以同時在幾個國家上市，募集資金有了更多的渠道。我國也設立了合格境外機構投資者（QFII）制度與合格境內機構投資者（QDII）制度，允許外國的投資者參與到我國的資本市場，也為我國的投資者參與到國外的資本市場創造了機會。

證券市場的國際化引發了一系列的證券監管問題。跨國證券交易會導致各國證券監管的重疊或疏漏，而且有時還會造成相關國家法律的沖突。正是這種情況催生了國際證券監管合作。由于沒有國際條約與正式的國際機構來解決證券監管的國際合作問題，各國的監管者就設立了“非正式溝通網絡”來交流意見，協調各國證券法的執行以及協商共同的監管標準，國際證監會組織（International Organization of Securities Commissions， 以下簡稱IOSCO）就這樣產生了。IOSCO并非是正式的國際組織，它只是一個“跨國監管網”①，或者說更像是各國證券監管者的一個俱樂部。IOSCO是證券監管者國際合作的平臺。作為一個專業性的國際組織，IOSCO強調非政治原則，其宗旨是：“為維護公平、有效和良好的市場而共同合作促進監管的高標準；為促進國內市場的發展交換信息，交流經驗；共同努力為國際證券市場設立標準及有效的監管；嚴格遵守有關準則，有效打擊違規行為，相互提供協助，確保市場的完善與發展。”[1]IOSCO的成員來自100多個國家和地區，監管著全世界95%的證券市場，并且其成員還在不斷地增多。

（二）國際證監會組織的活動

IOSCO在1998年通過了《證券監管的目標和原則》，該文件被認作是所有證券市場的國際監管基準。2003年IOSCO采用了一套全面的評估方法，旨在對其成員的管轄區執行該《原則》的水平進行一個客觀的評估，并且發展一個實際的行動計劃來改正那些評估出來的不足。[2]

IOSCO為了促進國際證券監管者之間的跨境執行和信息交換在2002年通過了《多邊諒解備忘錄》。2005年IOSCO將《多邊諒解備忘錄》作為證券監管者之間進行國際合作的標準，并為拓展該備忘錄的簽字成員設定了明確的戰略目標。IOSCO認為《原則》和《多邊諒解備忘錄》是促進跨境合作、降低全球系統風險、保護投資者和確保公平有效證券市場的主要工具，因此促使該原則和備忘錄在其成員管轄區內的有效執行是IOSCO的首要任務。

除此之外，IOSCO還在信息披露、信用評級、市場中介、二級市場的監管和集合投資計劃等證券市場的多個領域做出了努力，并且對這些領域進行調查研究做了大量的工作，通過許多的決議報告對各國的證券監管者進行指導。

二、國際證監會組織在國際證券監管合作中的作用

20世紀90年代就有許多學者開始關注“跨國監管網”在國際社會中的作用及它們所取得的成就，當然這其中就包括了對IOSCO在規則制定方面所做努力的關注。IOSCO在國際證券監管中體現出的優勢是不容置疑的，有些學者對IOSCO這樣“跨國監管網”的發展以及在國際社會中能起的作用抱著極為推崇的態度，如安妮·瑪麗就認為：“‘跨國監管網’可以解決她所描述的‘全球化矛盾’，即一方面，‘跨國監管網’可以解決全球性的問題；另一方面，‘跨國監管網’又不會損害國內的民主、自由和國家主權。”[3]

（一）國際證監會組織的優勢

“跨國監管網”是非正式的多邊論壇，它將各國監管機構的代表聚集在一起討論對他們有共同利益的問題，促進多邊的合作。“‘跨國監管網’的成員是各國國內的監管機構，并非國家本身。”[4]“跨國監管網”的權力都是其成員的國內法授予的，除國內法授予的權力之外，“跨國監管網”沒有國際法律人格和法律地位。“跨國監管網”是基于其成員的共識運作的，而非基于正式的投票程序，它們的許多重要會議和磋商程序都是不公開的。最重要的是，“跨國監管網”頒布的指導方針和文件都沒有國際法律地位，也就是說，這些指導方針和文件不創設國際法律義務，也不需要制定像條約一樣的國內批準程序。“最后，‘跨國監管網’不能強制其決議在成員管轄區內執行，也不設立爭議解決程序。”[5]IOSCO作為一個“跨國監管網”，同樣也具有這些特征，IOSCO的優勢主要體現在以下三方面：

1. 專業性。IOSCO的成員并不是各國政府，而是來自世界上100多個國家和地區的證券監管機構，他們有著專業的證券監管知識和多年的證券監管經驗。這些監管者可以通過IOSCO與外國同行直接進行協商、交換意見、交流經驗、共同解決監管當中遇到的問題，促進證券監管的國際合作。

2. 高效性。IOSCO是在其成員共識的基礎上運行的，沒有正式的投票程序，因此，IOSCO可以快速地確定解決問題的方法，高效地解決證券監管中的專業問題。再者，IOSCO頒布的標準和決議等都不需要經過其成員國內正式程序的批準，其成員可以及時地執行這些標準以應對監管中不斷出現的問題。

3. 靈活性。IOSCO是非正式的國際組織，其制定規則不受嚴格的程序限制，其規則多數是由技術委員會秘密制定的，并且IOSCO的規則不具有法律效力，對其成員沒有法定的約束力。再者，IOSCO制定的規則多是基本的原則和標準，并不為其成員規定具體的監管措施等，其成員可以根據各自管轄區的具體情況，自主決定執行IOSCO原則和標準。

（二）國際證監會組織的成就

IOSCO成立以來取得了引人注目的成就，最主要的就是通過了旨在提高各國證券監管水平的《證券監管的目標和原則》和促進各國交換信息加強國際證券監管合作的《多邊諒解備忘錄》，兩者都是IOSCO的綱領性文件，為IOSCO在國際證券監管中發揮重要作用奠定了基礎。

1. 《證券監管的目標和原則》。1998年IOSCO通過了《證券監管的目標和原則》，該《原則》闡述了基本的證券監管原則，代表了國際上對證券監管的良好謹慎原則和實踐的一致同意。《原則》闡述了證券監管的三個目標及為了達到這些目標所需要遵守的三十八條原則。雖然證券市場有地域差異，但是這些目標和原則也為各國的證券監管者指明了方向，為各國設立高監管標準提供了范本。

世界各國證券市場結構的多樣化，各國市場發展程度的不同以及各種各樣的傳統監管安排一直是IOSCO推進《原則》執行的障礙。在2005制定的戰略方向中，IOSCO把對《原則》的執行作為其工作的重中之重并制定了評估和實施計劃。2008年的金融危機進一步加強了《原則》的重要性，“G-20”也增強了對《原則》中標準所產生作用，以及對迫切執行這些標準的關注，這使得IOSCO更加快了執行《原則》的工作。

《原則》作為IOSCO的綱領性文件，體現出了IOSCO在證券監管領域的專業性，為各國提高證券的監管水平提供了實質性的幫助。同時，《原則》的執行也體現出了IOSCO的高效性。在不到十年的時間里，IOSCO就采取了多種方法促進《原則》的執行并取得了很大的成功。

2. 《多邊諒解備忘錄》。2002年2月，IOSCO為了使其成員之間能夠提供“最充分的有可能的互助”在一致原則的基礎上通過了《多邊諒解備忘錄》。《多邊諒解備忘錄》對執行合作和信息交換作了一般原則性的規定和具體事項的規定，該備忘錄規定，簽字成員“為了執行各自的證券法律法規而彼此間將提供最充分的互助”。[6]該備忘錄也規定了互助的具體規則，包括要求幫助的范圍、應該遵守的程序、允許提供的信息、保密性和可以拒絕給予幫助的情形。IOSCO的成員要經過一個嚴格的審查程序，以確定他們遵守該備忘錄所有條款的法律權力后才能簽署該備忘錄。IOSCO也成立了一個專家小組監測簽字成員遵守該備忘錄的意愿和能力。如果有簽字成員不斷地違反該備忘錄的條款，IOSCO有權將該成員除名。

《多邊諒解備忘錄》的通過對于應對不斷增長的跨境證券行為帶來的挑戰是一個重大進步。它是建立在IOSCO的成員之間相互進行合作的久遠歷史上的，并且為信息共享設立了國際基準。通過闡述明確的信息共享標準，《多邊諒解備忘錄》促進了跨境證券違法行為的調查和訴訟，并加強了世界各國證券法的執行。《多邊諒解備忘錄》是證券監管者之間的第一個加強合作的多邊協議，IOSCO是第一個為協助打擊各國的證券違法行為而建立廣泛協議的組織。

三、國際證監會組織在國際證券監管合作中的局限

IOSCO的“跨國監管網”性質決定了它的優勢，也決定了它的局限。IOSCO的非正式性使它面臨著國際監管合作的問題，當各國有著共同的目標卻對解決方法有不同意見時會產生分配問題；當某個國家可以從違反合作協議中獲利時就會產生執行問題。同時，由于IOSCO的成員要對各自的主權國家負責，IOSCO就必然會受到各國國內利益的影響，而不能自由地追求最佳的國際監管政策。

（一）國際合作中的問題

分配問題和執行問題是阻礙國際合作的兩個重要問題。在監管的背景下，分配問題通常由于國家要使國內規則符合國際標準而產生。因為各國對全球性的標準應該是什么樣，通常會有不同的看法。[7]這些分配問題使合作變得困難，每個國家都會在談判的時候努力堅持自己的意見，希望其他的談判方能同意自己想要達到的結果。

國際合作中分配問題的障礙常常通過“投票交易”來解決，也就是說，如果兩種可以相互替代規則的成本和利益都能準確可靠地評估出來的話，那么“勝利方”同意事前補償“失敗方”，以誘使“失敗方”同意“勝利方”想要的規則。[8]這些“投票交易”可以有多種形式，如金錢報酬，或同意在其它的國際合作領域同意對方想要的規則。[9]但是如果當這些國家缺乏足夠的信息來評估每個規則的成本和利益的時候，他們可能就會設定彈性條款，允許等以后分配問題的影響顯現出來后再重新協商。而強大的國家可能會僅僅通過威脅性的單邊行動，使用他們的政治影響力強迫其他國家同意他們想要的規則。規則一旦獲得通過，合作就可能持續下去，不需要復雜的機構監測，也不需要爭議解決機制或執行機制。

相比之下，在協議通過之后，當某些國家有違反規則的誘因或為了追求短期利益而違反已同意的規則時，執行問題就產生了。在這種情況下，傳統的機構機制在促進國際合作方面起到了極其重要的作用。國際貿易制度就是一個很好的例子，國家間進行合作同意開放自己的市場，每個國家都從這種開放的市場中獲得了利益，但是每個國家也都在通過設立壁壘來違反合作。世界貿易組織并沒有設立一種執行機制來直接制裁那些違反貿易規則的國家，而是通過賦予相關國家采取報復措施的權利來實現的。然而，世界貿易組織在促進和維護國際合作方面產生了重要作用。

分配問題和執行問題并不相互排斥，IOSCO可能在不同的階段會面對這兩種問題。處在協商階段的時候，如果各個國家出于分配的考慮想要不同的結果，他們就難以對規則的采用達成一致意見。在這個階段，一方如遵守互惠讓步，另一方就能據此得到自己想要的結果。當規則達成一致之后，各國關注的就是遵守和執行了。如果一些國家沒有違反協議的誘因，那么合作將會被自動執行下去。但是如果一些國家可以從違反協議中獲得利益，那么就有可能阻礙合作的進行了。

（二）國內限制問題

如果IOSCO的成員都可以不顧自己的國內利益而只是尋求最佳的國際監管政策，那么分配和執行的問題就不會阻礙國際監管合作了。然而，加入IOSCO的監管者是不可能不顧及自己管轄區利益的。“這些監管者要對他們的管轄區在政治和法律上負責，包括對他們的行政長官、立法機構、法院、媒體和公眾負責。下面就對這些監管者所承擔的主要責任和影響監管者行為的主要國內誘因具體分析，討論這些責任和誘因對IOSCO有效解決國際監管問題的影響，尤其是當涉及到分配和執行問題時的影響。”[10]

1. 政治限制。雖然現代的監管機構通常在一定程度上是獨立于行政機構和立法機構的，但是政客們仍然可以對監管機構產生影響。例如，他們會對行政程序施加重大影響，監管機構高級官員的任命都需要由行政部門作出，在一些憲法體系下，任命還要求立法機關的批準。另外，立法機構還會對監管機構行使持續的監管權力，包括定期聽證，審查財政預算和撥款。在某些時候，有關利益團體會說服立法者通過特別法甚至直接改組或合并監管機構，從而使監管機構的規則無效，其結果是，政客們可能會通過多種渠道來阻止那些將會損害他們政治利益的國際標準的通過。他們也可能會使監管者優先處理那些對政治重要而對國際監管并不重要的事情。政客們即使沒有直接干預監管機構，監管機構的行為也被這種干預的可能性限制了，即“當監管者在他們處理的國內事務和國外事務之間行使一些自由裁量權的時候，他們就會受到國內行政機關和立法機關觀點和利益的影響。”[11]

重要的是，各國監管者的獨立程度是不同的，他們依賴于各自國內政治體系下不同的自治程度。雖然一個監管者的自治程度是很難評估的，但是高度的自治一般表現為監管者有權任命高級官員、有獨立的資金來源、有司法審查標準和相關的政治優勢。因此，各監管者在各個國家的證券監管領域是否有管轄權是決定IOSCO成功或失敗的一個重要因素，因為國家之間監管獨立程度的重要差異也會阻礙協議的達成。如像美國證券交易委員會這樣一個有權且獨立的監管者在承諾采用國際標準的時候，就會擔心其他的外國監管者會因國內的政治壓力而違反該標準。

除了這些直接的政治限制外，監管者還得按照行政法的要求公開他們提議的標準，接受公眾的審查。這個程序允許受監管的對象、媒體和公眾在規則的制定過程中發揮作用。因為如果監管者不努力使受監管者在一定程度上自愿遵守規則的話，那么即使規則通過了，執行起來也會受到很大的阻礙。根據實質或程序標準，監管標準通常都會受到司法審查。雖然法院允許專家監管者在通過標準和政策時有廣泛的自由裁量權，但有些復雜的監管標準確實被法院否決了，如美國證券交易委員會的對沖基金規則就遭受了失敗。因此，司法審查也會限制監管者對國際規則作出承諾或限制監管者維持國際合作的能力。

2. 法律限制。IOSCO的行為效力面臨的主要限制就是一系列國內法律的約束。加入IOSCO的各國監管者的管轄權都會受到國內法律的限制。最明顯的就是，如果監管者實施和執行的監管標準是由法律規定的，他們通常都沒有權力與外國監管者達成協議而修改那些監管標準。這樣的現實狀況就限定了監管者能同意的國際政策的范圍，“而且即使法律給予了監管者大量的具體制定政策的自由裁量權，這些權力也往往只是被限定在某一特定的領域。”[12]這些管轄權的范圍在很大程度上限制了國內監管者與外國同行的協商，而且在提供“投票交易”克服協議的分配障礙和執行機制方面也會受到限制。

四、簡短結論

IOSCO的《原則》幫助許多國家提高了證券監管水平，有效地保護了投資者，維護了國際證券市場的穩定。IOSCO在協調國際合作、打擊證券欺詐和洗錢犯罪方面也取得了極大的成功，表明了其在解決監管協調問題上的有效性。另外，IOSCO還在其它一些國家間利益一致的領域起到了重要作用。

IOSCO能在以上這些領域取得成功，是因為各國在這些方面的利益是一致的，并且不會涉及到分配問題和執行問題。然而，IOSCO促進國際監管合作的努力在離岸金融中心卻遭到了很大的失敗。離岸金融中心主要是為非住所地居民提供服務的，其在國內市場很小，但在金融領域卻相對要大的多。因為離岸金融中心的競爭優勢在很大程度上來自于其寬松的監管制度和保密性，所以他們強烈抵制國際監管合作。同樣，國內利益的分歧也影響到了證券監管者協商訂立證券公司資本充足的協議，由于美國的反對，IOSCO提議的協議規則最終被否定了。IOSCO的其它努力也體現出了一些特定監管者的意志，并且IOSCO避免了采取有爭議性的實質標準。

總的來看，IOSCO在國際證券監管中起著不可估量的作用，尤其是在提高各國的證券監管水平、促進國際合作交換信息和打擊跨國證券欺詐方面，IOSCO取得了巨大的成功。這些成就對我國提高證券監管水平也起到了很大的作用。但同時我們也應該看到，IOSCO作為一個“跨國監管網”存在著自身無法克服的局限性，包括監管者國內利益的限制和國際合作引起的分配和執行問題。基于IOSCO的優勢和局限，筆者對我國參與IOSCO的活動，加強證券監管的國際合作提出以下建議：

1. 我國證券市場的不斷國際化要求更高水平的國際監管合作。IOSCO為各國的監管者及時地交換信息、交流經驗提供了平臺，我國應該積極地通過IOSCO解決證券監管的國際合作問題。尤其是我國現在已經加入了IOSCO的技術委員會，應該充分利用這個優勢極力爭取有利于我國證券市場發展和證券監管的國際規則，提高在國際資本市場上的話語權。

2. 避免IOSCO的局限。IOSCO可以解決一些證券監管的問題，但也會受到大國國內利益的影響以及分配和執行問題的限制。對于那些與大國利益有沖突的問題、涉及到分配和執行的問題時，我們都不應該通過IOSCO解決。

3. 通過多種途徑加強國際證券監管合作。證券監管的國際合作有多種方式，加入IOSCO只是其中之一。我們應該像美國的證券交易委員會一樣，采用多種方式促進證券監管的國際合作。IOSCO本身有缺陷，不能解決所有的國際證券監管問題，并且IOSCO提供的標準大都是一般性的，不能解決各個國家的特殊情況。對于具體的問題，我們還需要與相關國家進一步磋商，通過簽訂雙邊諒解備忘錄或其他的方式來解決。

注釋：

①“跨國監管網”是非正式的國際組織，其成員不是政府，而是各國（地區）某特定領域的管理者。目前有很多這種形式的國際組織，較成功的有國際證監會組織、巴塞爾委員會和國際競爭網等。“跨國監管網”也是全球治理的一種形式。近些年來，這種“跨國監管網”引起了許多學者的關注，“跨國監管網”的成員多是各國某個領域的管理者，像銀行業，證券業等。一方面，“跨國監管網”可以有效地解決單個國家解決不了的全球問題。各國的管理者可以通過這種“跨國監管網”直接與外國同行進行協商并達成關于他們管理行業的非正式諒解。他們擁有的專業知識與協商的靈活性，使他們能更好地解決各自領域內的問題；另一方面，這些“跨國監管網”也由于缺乏民主性、透明性以及會受到各國國內利益的限制和大國的控制而受到一些學者的質疑。

參考文獻：

［１］IOCSO Annual Report 2004，IOSCO，at 20.

［２］Final Communiqué of the XXVIIIth Annual Conference of the International Organization of Securities Commissions， IOSCO News Release， October 16， 2003， para.7.

［３］Pierre-Hugues Verdier: Transnational Regulatory Networks and Their Limits， 34 Yale J. Int'l L. 113， Winter ，2009，at 3..

［４］Pierre-Hugues Verdier: Transnational Regulatory Networks and Their Limits， 34 Yale J. Int'l L. 113， Winter ，2009，at 2.

［５］Pierre-Hugues Verdier: Transnational Regulatory Networks and Their Limits， 34 Yale J. Int'l L. 113， Winter ，2009，at 4.

［６］IOSCO completes global framework to fight against cross-border market abuse， IOSCO News Release176， January22， 2010，at 1.

［７］［９］惠耕田.“國際合作中的分配問題”［Ｊ］.國際關系學院學報，2009，（６）.

［８］Roberta S. Karmel， Claire R. Kelly: THE HARDENING OF SOFT LAW IN SECURITIES REGULATION， 34 Brook. J. Int'l L. 883，2009.

［１０］Resolution of the Presidents' Committee on IOSCO Adoption of the Objectives and Principles of Securities Regulation， A Resolution of the Presidents' Committee， September 1998.

［１１］Global Securities Regulators Adopt New Principles and Increase Focus on Systemic Risk， IOSCO News Release， June10，2010，at 1-2.

［１２］David Zaring: Rulemaking and Adjudication in International Law， 46 Colum. J. Transnat'l L. 563，2008.

責任編輯：焦世玲

責任校對：孫 飛

On Function and Limitations of the International Organization of Securities Commissions

Lin Tai1， Zheng Lihong2

（1.Law School， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067， China；

2.School of International Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 400031， China）

Abstract: IOSCO has general characteristic of \"international supervision nets\"， and embody the efficiency and professional advantages in international securities regulatory cooperation. The nature of IOSCO also determines its limitations， such as assignment problem， execution problem， domestic limit etc in the cooperation of international supervision. China should take prudent attitude participating in IOSCO activities， utilize the advantage and avoid its limitations， through a variety of ways to strengthen international securities regulatory cooperation.

Key words: IOSCO; international securities regulatory cooperation; international security nets