行政權力網上公開透明運行系統建設的思考與體會

行政權力網上公開透明運行，就是在依法對行政權力

進行清理規范的基礎上，依托電子政務平臺，運用現代信息技術，實現權力運行全程電子化，并對權力運行過程進行實時監督。其核心就是讓權力在內控中規范、在陽光下運行、在網絡上監察。它是政府執政理念上的革命、執政方式上的轉變。

2009年6月份以來，連云港市委、市政府把推進行政權力網上公開透明運行作為深化行政管理體制改革，實現理念提升、體制創新、機制完善、源頭治腐的重要舉措，以建設陽光政府、法治政府、效能政府為方向，以依法實施、注重實效、便于監督、高效快捷為原則，全面推進行政權力網上公開透明運行機制的建設。截止2010年底，全市已建成包括行政權力庫、網上政務大廳、行政權力運行平臺、行政監察平臺、政府法制監督平臺在內的“一庫四平臺”的權力網上運行機制。全市47個部門的4723項行政權力實現了平臺中的常態運行。

系統功能設計是實現建設目標的基本點

權力網上運行的目標，就是要運用現代信息技術建設一套功能完善的電子政務系統，系統能夠對所有部門、所有權力及所有權力運行過程進行全方位的監管監控。

首先要搭建系統運行平臺。系統運行平臺包括網絡環境、硬件設備及支撐軟件等。網絡環境有政務內網、政務外網兩種選擇，前者與互聯網物理隔離，安全性強，涉密信息多，但操作不便，運行維護成本高；后者與互聯網邏輯隔離，投入經濟，實施迅速，維護方便，但不得運行涉密信息。兩種方式各有利弊，互有千秋，選擇哪種方式需結合當地實際，連云港市就選擇建設在政務外網上。硬件設備及支撐軟件需要根據系統運行需要及軟件開發環境等因素來決定。

其次要摸清系統功能需求。系統功能需求是系統建設的目的所在。能否把功能需求研究透、分析透，直接關系到下一步的功能架構設計以及后期的應用軟件開發，因此，必須要將規范性與實用性相結合，既要符合上級的考核驗收標準和數據接口規范，又要符合本地各部門的實際運用，不失本地特色。既要滿足百姓的辦件申請、材料提交、事項查詢、辦件投訴等，又要滿足執法人員的辦件受理、事項審核、現場勘查、批準發證等功能。既要滿足監督人員的預警糾錯、督查督辦、統計分析、效能考核，又要滿足系統管理人員的系統維護、功能管理、角色管理等功能。

第三要科學設計系統功能架構。系統功能架構是在摸清功能需求的基礎上，將整個系統的功能進行科學地設計和規劃，概括起來講就是“一庫四平臺”，即一個行政權力庫、二個業務平臺（網上政務大廳平臺、行政權力運行平臺）和二個監督平臺（行政監察平臺、政府法制監督平臺），其中行政權力庫是整個系統運行的基本數據庫，其他平臺的運行都要依靠行政權力庫。另外還有數據安全系統、軟件支撐系統、數據交換系統等支撐平臺。

權力清理和權力庫的建設是系統的關鍵點

開展行政權力網上運行工作，關鍵是要從清理行政權力和建立權力庫入手，把“誰有權、有哪些權”搞清楚，將權力置于陽光之下。

首先要搞清權力事項的多少。依法對行政權力進行清理界定，是推進行政權力公開透明運行的首要環節。經過對各部門的權力進行一次全面的清理審核，該廢止的廢止，該保留的保留，除了涉及秘密和個人隱私以外的所有行政權力，進行統一分類編碼、查找法律依據、明確實施主體，向社會大眾公開，接受社會各界的監督。半年多來，以分批清理、集中會審的形式，連云港市49個部門進行了拉網式權力清理，共計確認的行政權力有11大類4723項。

其次要揭開權力運行的軌跡。每個權力的行使都有一個具體的流程，按照“內容合法、形式簡明、操作方便”的原則分別編制權力運行內部流程圖和外部流程圖，內部流程圖表明權力在行政機關內部運行的節點信息，軟件開發時要按照內部流程圖進行固化。外部流程圖是對外進行公示的，它就好象給每個權力都制作一份使用說明書，使權力運行的流程透明，讓老百姓知道事項辦理的實際狀況?！皺嗔α鞒虉D”的編制，強化了權力行使過程的“軌道”作用，建立了規范行政行為的剛性機制，在很大程度上避免了權力運行的隨意性。

第三要明確處罰權力的幅度。行政處罰權力事項的自由裁量權一直是社會議論的熱點，群眾關注的焦點。同一種違法行為、相似的違法程度，如果在不同的地域或遇到不同的執法人員，就可能出現數額相差幾倍的罰單。這里的自由幅度，在某種程度上也容易助長執法人員的特權思想、滋生腐敗。連云港市對具有行政處罰自由裁量權的36家部門的2771項行政處罰權力細化了自由裁量標準。

電子監察全覆蓋是系統功能實現的落腳點

推行權力網上運行機制的建設目的就是要全過程第監察監控權力的行使，如何設計預警規則、如何督查督辦、如何績效考核都直接關系到權力網上運行建設的成敗。

首先要制定好監察預警規則。

任何辦件事項在辦理過程中的狀態可用預警燈進行標識，綠燈表示該辦件正在辦理過程中，狀態正常；黃燈表示該辦件進入預警狀態，紅燈表示已經進入警告狀態。那么，什么樣情況黃燈亮，什么樣情況紅燈亮，是辦件超期，還是內容錯誤，或者流程不對，材料不全等等，這些監察預警規則一定要事先制定好。系統根據事先設置的預警規則，對辦件過程中出現各種異常情況進行自動預警和報警。部門根據預警情況可自行糾錯，監察人員對出現預警和報警的辦件可進行分級督查督辦。另外，還在前期調研和部門排查的基礎上，在電子監察系統中設置了風險點預警功能，實現了廉政風險事前提醒。

其次要規劃好督查督辦流程。針對辦理過程中出現的預警事項，應如何處理，如何督查督辦，這就需要規劃好督查督辦流程，按照事先規定的程序去執行，既不能隨意無規章可循，也不能有預警不處理。同時，也要開拓渠道，采取網絡、電話、現場等多種方式接受公眾投訴，及時處理督辦各種投訴意見。

第三要設計好績效考核辦法。系統根據制定的績效評估規則，每月對各部門進行分值評定，并與機關效能考核相掛鉤。把權力公開率、權力上網率、辦件效能提升率、督辦落實情況及隨機督查等作為指標納入電子監察的部門績效考核體系之中，要堅決糾正少數部門排斥和輕視公共權力網上公開透明運行工作的態度。要督促部門正常使用系統，嚴格禁止權力事項網下辦理、網上登記及有選擇地部分網上辦理、部分網下辦理的情況。

與相關系統的對接是系統完善的重要點

首先要解決好與審批中心的數據對接問題。行政審批中心（或審批大廳）是政府為了方便群眾，將部門和單位的有關審批、許可及服務和收費事項集中起來，統一辦理，提供一站式服務。經過多年的探索，它本身也開發了一些審批管理系統，但不符合電子監察的要求。如何將審批中心原有系統與權力網上運行系統進行對接，是非常重要的環節。一種方式是升級審批中心原有系統，新產生的審批數據按照省接口標準進行轉換，導入到權力網上運行平臺；另一種方式是放棄審批中心原有系統，審批大廳人員全部使用統一的權力網上平臺，再另行開發審批中心管理系統，將權力網上平臺中產生的審批大廳數據導入到審批中心管理系統中。前者存在兩個運行平臺問題，互相不兼容，需分別登錄；后者只有一個運行平臺，系統便于維護管理。連云港市就采用后者方式進行對接。

其次要解決好與部門原有系統的數據對接問題。政府部門原有的信息化業務處理系統大致可分為兩大類，一類是中央部省統一開發配置下來使用的，它在條線上要求數據統一，逐級上報，這種系統可單獨開發接口程序，將數據轉換后導入權力網上運行平臺，也可暫時實行兩套系統同時使用。另一類是部門自行開發的業務系統，這種系統可停用，直接使用統一的網上運行平臺。

第三要解決好與省、縣區系統的數據對接問題。因為上級部門對下級具有督查督辦的監察功能，所以必須要將省與市、市與縣區之間的數據交換對接好，要使數據交換準確、及時、完整。同時也要做好垂直管理部門的數據統一下發問題，確保各地數據的準確對接。

保障措施的落實是整個系統運行維護的根本點

一是配套制度建設要完善。制度要求規范、體現規律，帶有全局性、穩定性和長期性。權力網上運行工作是一個龐大的系統工程，也是一項長期的工作，需要建立完善相關制度，靠制度管人、用制度管事。要建立完善信息公開制度、權力庫管理制度、督查督辦制度、績效考核制度、責任追究制度等，相輔相成、形成合力，為工作的推進提供強大的制度保證。連云港市先后制定了《行政權力網上公開透明運行工作管理辦法》、《權力數據庫更新維護辦法》、《電子監察督查督辦規則》等一系列相關配套制度，保證了權力網上運行工作的順利推進。

二是督查考核管理要常態。制度的建立可能是完善的，但它的效果要依靠人來執行。也就是說，即使建立了技術先進、監督到位的電子政務平臺，但如果有人想逃避監督，就會想出各種理由，采取事后補錄少錄，或者干脆把權力運行平臺當作擺設。同樣，監察機關如果能嚴格執行電子監察規定，不斷地發現問題解決問題，則系統將不斷完善，否則電子監察也很難達到促進依法行政、提高行政效能、改善施政形象的目標。因此，監察機關要把督查考核放在首位，既要實行網上監督，也要隨時走訪、現場檢查，把電子監察與日常抽查結合起來，效能考核與目標獎懲結合起來，做到督查考核管理常態化。

三是日常維護保障要落實。建議給予人員、資金、技術等的充分保障。在系統的實際應用過程中會不時出現相關軟件問題或系統安全隱患，且系統的更新、維護和完善是一個長期的過程。建議聘請相關軟件公司或依托政府信息中心組建高水平的技術維護隊伍，負責系統的日常維護。在系統開發過程中要注意技術文檔的收集和保存，這樣可有效避免軟件開發公司對系統維護上的技術壟斷。建議采取邏輯或物理的方式實現內外網之間的隔離，從而保證系統的安全。行政權力網上運行工作不單是一次性的投入，系統的升級、維護，軟硬件的更新等都需要資金作保證，建議政府財政在預算中將權力網上運行經費單列，確保其有足夠的資金支持。

（作者單位：連云港市信息中心）