人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的憲政思考

摘要：人大對(duì)黨實(shí)施憲法法律監(jiān)督，既是推動(dòng)中國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民主憲政的要求，也是進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位的需要。要通過完善憲法法律制度，明確人大對(duì)黨監(jiān)督的內(nèi)容、方式、途徑和程序，使人大對(duì)黨的監(jiān)督逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、法治化。

關(guān)鍵詞：人民代表大會(huì)；黨的領(lǐng)導(dǎo)；法律監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D25 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502(2011)04-0058-06

人大必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨也應(yīng)當(dāng)接受人大的監(jiān)督，正確處理黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對(duì)黨的監(jiān)督兩者之間的關(guān)系，這既是憲法的應(yīng)有之義，也是民主憲政建設(shè)的要求。然而，多年來，我們只強(qiáng)調(diào)了人大堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而忽略了人大對(duì)黨的監(jiān)督。根據(jù)憲法的基本原則和制度，從憲政的角度分析黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大的關(guān)系，明確人大對(duì)黨的監(jiān)督職能，要求作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織自覺接受各級(jí)人大的監(jiān)督，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)的政治體制改革，促進(jìn)中國(guó)民主政治建設(shè)的發(fā)展，乃至鞏固黨的執(zhí)政地位，都具有十分重要的意義。

一、人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的憲法依據(jù)

我國(guó)憲法，雖然沒有在條文中明確規(guī)定黨應(yīng)當(dāng)接受人大的監(jiān)督，但從憲法確定的基本原則和政治制度，完全可以確定人大對(duì)黨具有監(jiān)督的職能，黨應(yīng)當(dāng)接受人大的監(jiān)督。

第一，人大對(duì)黨的監(jiān)督是憲法規(guī)定的人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。人民主權(quán)就是指國(guó)家的權(quán)力或者主權(quán)屬于全體人民。我國(guó)憲法明確規(guī)定：人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。這就是我國(guó)憲法確立的人民主權(quán)原則。人民主權(quán)原則回答了國(guó)家政治權(quán)威和公權(quán)力來源的合法性基礎(chǔ)問題，是憲政民主建構(gòu)國(guó)家與人民、政黨與人民關(guān)系的主要根據(jù)。人民主權(quán)作為社會(huì)主義政治文明的核心價(jià)值和政治文明的現(xiàn)代體現(xiàn)，構(gòu)成人民當(dāng)家做主和共產(chǎn)黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的合理性與合法性的邏輯起點(diǎn)。

毛澤東同志曾經(jīng)說過，我們的權(quán)力是誰給的?是人民給的。江澤民同志在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立80周年大會(huì)上的講話中指出：“我們手中的權(quán)力都是人民賦予的，各級(jí)干部都是人民的公仆。”鄧小平同志也曾經(jīng)指出，共產(chǎn)黨“是人民群眾的全心全意的服務(wù)者，它反映人民群眾的利益和意志，并且努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭(zhēng)。確認(rèn)這個(gè)關(guān)于黨的觀念，就是確認(rèn)黨沒有超乎人民群眾之上的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒有向人民群眾實(shí)行恩賜、包辦、強(qiáng)迫命令的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權(quán)力。”《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：黨是全國(guó)各族人民利益的忠實(shí)代表，黨必須堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)。黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。人民創(chuàng)造歷史，推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)，奪得了自己應(yīng)有的國(guó)家權(quán)力。在社會(huì)主義條件下，人民主權(quán)意味著人民當(dāng)家做主，成為國(guó)家和社會(huì)的主人。沒有人民，就沒有人民民主；沒有人民民主，就沒有共產(chǎn)黨的執(zhí)政。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨來自于人民，植根于人民，服務(wù)于人民，是中國(guó)各族人民利益的忠實(shí)代表。

人民主權(quán)原則明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主的關(guān)系，同時(shí)也決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能高于人民主權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨是人民的選擇，代表人民行使權(quán)力的全國(guó)人民代表大會(huì)通過制定憲法，把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫進(jìn)憲法，確認(rèn)了黨的執(zhí)政地位。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政，既是近代民主革命的必然產(chǎn)物，又是社會(huì)主義時(shí)期全國(guó)人民代表大會(huì)確認(rèn)的結(jié)果。也可以說，是全國(guó)人民通過自己的代表大會(huì)確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨為執(zhí)政黨，人民賦予共產(chǎn)黨權(quán)力來執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，人民也有權(quán)利對(duì)共產(chǎn)黨的執(zhí)政行為和執(zhí)政活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。而人民對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的職權(quán)，落實(shí)到國(guó)家制度上，就是堅(jiān)持社會(huì)主義民主政治，實(shí)行人民代表大會(huì)制度。我國(guó)憲法在規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民的同時(shí)，又明確規(guī)定，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”也就是說，全體人民通過選舉自己的代表進(jìn)入人民代表大會(huì)，行使對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理和監(jiān)督等職權(quán)。人民對(duì)黨的監(jiān)督，也只有通過代表人民行使權(quán)力的人民代表大會(huì)來實(shí)現(xiàn)。

作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織能否自覺地接受各級(jí)人大的監(jiān)督，也就意味著黨能否自覺地接受人民的監(jiān)督。各級(jí)人大對(duì)黨的各級(jí)組織的監(jiān)督，實(shí)際上就是人民對(duì)黨的監(jiān)督。黨接受人大的監(jiān)督，實(shí)際上就是黨接受人民的監(jiān)督。只要承認(rèn)人民可以監(jiān)督執(zhí)政黨，那么，人民代表大會(huì)當(dāng)然就有權(quán)監(jiān)督同級(jí)黨組織。這是人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。

第二，人大對(duì)黨的監(jiān)督是由憲法確立的人大的政治地位所決定的。我國(guó)憲法規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。”同時(shí)我國(guó)憲法在總綱中還明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”

憲法規(guī)定的各政黨，當(dāng)然也包括執(zhí)政的共產(chǎn)黨，并且《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”是政黨執(zhí)政的一項(xiàng)重要原則，它不僅意味著即使執(zhí)政黨也沒有法外特權(quán)，其所進(jìn)行的政治活動(dòng)不得違憲違法，而且內(nèi)含著執(zhí)政黨充分認(rèn)同憲法和法律建立的國(guó)家權(quán)力框架，將執(zhí)政活動(dòng)與政權(quán)活動(dòng)保持協(xié)調(diào)的意義。執(zhí)政黨必須依據(jù)憲政思維執(zhí)政，執(zhí)政黨的政治活動(dòng)必須遵守憲法和法律。

按照憲法的規(guī)定，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)，既是國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，又是國(guó)家憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，保障憲法和法律在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施；地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是本行政區(qū)域內(nèi)憲法、法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)。人大負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，有權(quán)對(duì)違憲違法的行為進(jìn)行審查，并有權(quán)要求對(duì)一切違反憲法和法律的行為予以糾正。人大監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)，當(dāng)然也包括對(duì)執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織是否遵守憲法和法律、是否違反憲法和法律行為的監(jiān)督。黨也沒有超越憲法和法律的特權(quán)，黨的活動(dòng)也必須納入人大的監(jiān)督范圍，接受人大的監(jiān)督。倘若黨的某一組織違反了憲法和法律，人大理所當(dāng)然地可以行使監(jiān)督權(quán)，要求其予以糾正。因此人大監(jiān)督黨，黨接受人大的監(jiān)督，也是憲法的固有之義。人大監(jiān)督政黨將使國(guó)家政治生活在完整的意義上實(shí)現(xiàn)憲政化。當(dāng)然，人大對(duì)政黨的監(jiān)督不是一般的監(jiān)督，主要應(yīng)當(dāng)是針對(duì)政黨的政治行為而不是一般的行為，即主要是對(duì)政黨的政治活動(dòng)是否違反憲法和法律的監(jiān)督，也就是將與政權(quán)關(guān)聯(lián)的政黨活動(dòng)納入違憲審查的范圍。

第三，人大對(duì)黨的監(jiān)督也是民主憲政分權(quán)制約原則的要求。在近代各國(guó)憲政史上，國(guó)家機(jī)關(guān)的分權(quán)和相互制約是普遍性的規(guī)律。分權(quán)學(xué)說的精髓是分權(quán)和制衡。任何公權(quán)力必須受到監(jiān)督制約，權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致腐敗。為防止某些國(guó)家公權(quán)力過于集中而濫用權(quán)力，必須采取分權(quán)和相互制約的機(jī)制。

對(duì)于民主憲政而言，只要還存在不受制約的權(quán)力，該權(quán)力就會(huì)超越法律，甚至為所欲為，侵蝕和破壞民主，最終必然導(dǎo)致國(guó)家的解體和人民民主權(quán)利的喪失。在人民民主國(guó)家的憲政體制中，民主與監(jiān)督是相輔相成的，沒有民主，就沒有真正的監(jiān)督；沒有監(jiān)督，也不可能有真正的人民當(dāng)家做主。但是，用什么力量和方式監(jiān)督制約權(quán)力，是民主憲政建設(shè)中一個(gè)世界性問題。發(fā)達(dá)國(guó)家的憲政實(shí)踐證明，以權(quán)利制約權(quán)力和以權(quán)力制約權(quán)力是行之有效的途徑和方式。現(xiàn)代民主憲政是一個(gè)權(quán)力系統(tǒng)，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民；人民通過選舉將權(quán)力授予代議機(jī)關(guān)；代議機(jī)關(guān)產(chǎn)生行政、司法等機(jī)關(guān)，由它們負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施代議機(jī)關(guān)制定的法律。人民是國(guó)家權(quán)力的最終所有者，在監(jiān)督和制約公權(quán)力的過程中，一方面，人民對(duì)代議機(jī)關(guān)擁有直接監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督權(quán)主要是通過對(duì)自己選出的代表活動(dòng)的合法性，并依法罷免其選出的代表來實(shí)現(xiàn)的；另一方面，人民擁有間接監(jiān)督權(quán)，主要是通過代議機(jī)關(guān)對(duì)由它產(chǎn)生的行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。由此構(gòu)成了由人民選舉產(chǎn)生國(guó)家機(jī)構(gòu)并由人民監(jiān)督國(guó)家機(jī)構(gòu)活動(dòng)的民主憲政的權(quán)力系統(tǒng)。這個(gè)權(quán)力系統(tǒng)一旦建立，就可以從制度上跳出“人亡政息”的周期率。

中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織雖然不是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，但實(shí)際上它通過對(duì)各級(jí)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，控制著國(guó)家政治權(quán)力。為了保證黨實(shí)際控制著的各種公共權(quán)力不被濫用，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織也必須受到監(jiān)督和制約。黨的十六屆四中全會(huì)明確指出：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益。各級(jí)黨組織和干部都要自覺接受黨員和人民群眾監(jiān)督。拓寬和健全監(jiān)督渠道，把權(quán)力運(yùn)行置于有效的制約和監(jiān)督之下。”黨的十七大報(bào)告也指出：“要完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終為人民謀利益。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”而人民對(duì)黨的監(jiān)督，主要就是通過各級(jí)人民代表大會(huì)來實(shí)現(xiàn)的。因此，人大必須對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督，黨必須接受人大的監(jiān)督。

二、人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的途徑和方式

黨的十六大報(bào)告指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。”黨的十七屆四中全會(huì)做出的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》中也指出：“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，善于通過國(guó)家政權(quán)組織實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。”黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)，主要是通過提出國(guó)家重大問題決策和立法建議，推薦國(guó)家機(jī)關(guān)重要干部來實(shí)施的。也就是說，黨對(duì)國(guó)家重大方針政策、立法只是建議權(quán)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)重要干部只是推薦權(quán)，而最終決定權(quán)是全國(guó)人民代表大會(huì)。實(shí)際上，在人大堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的過程中，在黨對(duì)人大實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的這種途徑和方式上，已經(jīng)蘊(yùn)涵著人大對(duì)黨的監(jiān)督的因素。

第一，人大通過對(duì)黨提出的有關(guān)國(guó)家重大問題建議的討論和審議實(shí)施監(jiān)督。黨對(duì)人大領(lǐng)導(dǎo)的途徑和方式之一，就是向人大提出有關(guān)國(guó)家重大方針政策的建議，由全國(guó)人民代表大會(huì)通過討論、審議、修改，從而形成國(guó)家意志，變?yōu)橹笇?dǎo)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的方針、政策。正如黨的十七大報(bào)告所說的，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志”。多年來，在每一個(gè)重大的歷史時(shí)期，或者不同的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展階段，大都是由黨在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，向人大提出建議，經(jīng)人大通過討論審議，形成國(guó)家的重大方針和政策。比如，中共中央在對(duì)“十一五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的巨大成就肯定的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入調(diào)查研究，提出了“十二五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)想，并在2010年10月18日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議上，通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》。該建議綜合考慮未來發(fā)展趨勢(shì)和條件，提出了2011年至2015年國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體措施。該建議能否成為未來五年國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃，還需要提交全國(guó)人民代表大會(huì)討論審議，并最終由全國(guó)人民代表大會(huì)通過，做出決議，才能形成國(guó)家意志，成為未來五年國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針。

第二，人大通過對(duì)黨推薦的國(guó)家機(jī)關(guān)重要干部的審查和投票選舉實(shí)施監(jiān)督。黨依照法律程序向人大推薦國(guó)家機(jī)關(guān)重要干部，并通過人大選舉進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)任職重要崗位，這也是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的方式和途徑。根據(jù)我國(guó)憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等法律規(guī)定，黨組織分別向全國(guó)人民代表大會(huì)推薦國(guó)家主席和副主席候選人、中央軍事委員會(huì)主席候選人、最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院檢察長(zhǎng)候選人；地方各級(jí)黨組織分別向地方各級(jí)人民代表大會(huì)推薦省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人，以及地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)候選人。黨向人大推薦國(guó)家重要干部，必須依照法定程序和方式推薦，還要經(jīng)過代表人民行使權(quán)力的人民代表大會(huì)討論、審議，而后通過投票選舉來決定，即最終決定權(quán)在人大。實(shí)際上這種討論審議的過程，就是人大代表人民對(duì)黨推薦的干部進(jìn)行評(píng)判、選擇的過程，就是監(jiān)督、保證黨推薦合格干部的過程。

第三，人大通過審議黨提出的立法建議實(shí)施監(jiān)督。黨對(duì)人大實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的另一個(gè)途徑和方式，就是黨通過法定程序向人大提出立法建議，由人大啟動(dòng)立法程序，將黨的主張上升為具有普遍約束力的法律。中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政以后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不善于將自己的政策主張通過立法程序上升為具有國(guó)家意志的法律，不善于通過實(shí)施法律的方式去貫徹自己的政策主張，而是習(xí)慣于發(fā)布政策文件，要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)直接貫徹黨的會(huì)議決議、決定和指示。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)共產(chǎn)黨在致力于推進(jìn)中國(guó)的社會(huì)主義法制建設(shè)的同時(shí)，也在逐步地探索改革其執(zhí)政的方式和途徑。黨的十四大明確提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。為了使這一決策能夠成為指導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革活動(dòng)的指導(dǎo)方針和原則，中共中央于1993年2月向八屆全國(guó)人大常委會(huì)提出了關(guān)于修改憲法的建議，建議將建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以憲法的形式確定下來。全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)立法程序，1993年3月，提請(qǐng)第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議通過了憲法修正案，使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成為得到憲法確認(rèn)的體制。1997年黨的十五大提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略。為了使這一治國(guó)方略所體現(xiàn)的法治原則成為指導(dǎo)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和整個(gè)國(guó)家各項(xiàng)活動(dòng)的原則，中共中央于1999年1月向九屆全國(guó)人大常委會(huì)提出關(guān)于修改憲法內(nèi)容的建議。九屆全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過認(rèn)真的討論，接受建議，啟動(dòng)憲法修改程序，向九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議提出了憲法修正案草案。全國(guó)人大經(jīng)過認(rèn)真審議，通過了憲法修正案，從此，依法治國(guó)的法治原則在我國(guó)憲法中得到確認(rèn)。2002年11月黨的十六大確立了“三個(gè)代表”重要思想的指導(dǎo)地位。為了使這一重要思想成為我國(guó)各項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想，2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，其中之一就是建議將“三個(gè)代表”重要思想作為我們國(guó)家各項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想寫入憲法。全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)立法程序，經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)反復(fù)討論修改，于2004年3月提交十屆全國(guó)人大二次會(huì)議討論并通過憲法修正案，正式把“三個(gè)代表”重要思想和其他一些重大問題載入憲法。

全國(guó)人大將黨的立法建議納入立法程序進(jìn)行審議時(shí)，有權(quán)對(duì)該建議進(jìn)行修改、補(bǔ)充或變更，全國(guó)人大對(duì)中共中央修改憲法建議討論、審議，修改、通過的過程，實(shí)際上就是人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的過程。因?yàn)椋芊駥Ⅻh的立法建議上升為國(guó)家意志，只有獲得人大通過，才具有法律效力，成為國(guó)家意志。

三、人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的法治化

人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督，不僅是憲法確立的基本政治制度和原則所決定的，而且也是進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)政治生活真正實(shí)現(xiàn)民主憲政的要求。同時(shí)，在我國(guó)長(zhǎng)期的民主政治實(shí)踐中，在黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的實(shí)際運(yùn)行中，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的關(guān)系上，雖然已經(jīng)蘊(yùn)涵和存在著人大對(duì)黨的監(jiān)督，但是，我國(guó)憲法、法律以及黨的文件卻并未予以明確規(guī)定。因此，有必要在國(guó)家憲法和相關(guān)法律制度中做出明確規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的法治化。

第一，樹立憲法權(quán)威，保證黨的活動(dòng)在憲法的控制之下。要正確處理黨與人大的關(guān)系，真正實(shí)施人大對(duì)黨的監(jiān)督，首先必須樹立憲法至高無上的權(quán)威。這是人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的重要保證。在我國(guó)，憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，憲法和法律把中國(guó)共產(chǎn)黨的主張，經(jīng)過法定程序上升為國(guó)家意志，因此，憲法和法律本身就是黨的主張、人民的意愿和國(guó)家意志的集中反映和有機(jī)統(tǒng)一。維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)是現(xiàn)代政黨必須遵守的一條重要原則。在一個(gè)倡導(dǎo)法治的社會(huì)和正在建設(shè)中的法治國(guó)家，如果一個(gè)政黨特別是執(zhí)政黨不遵守憲法，不承認(rèn)憲法的權(quán)威，不帶頭維護(hù)憲法的尊嚴(yán)，這個(gè)政黨就會(huì)失去其存在的法律基礎(chǔ)，失去人民的信任，法治社會(huì)和法治國(guó)家也不可能真正建成。我們黨在新中國(guó)成立初期制定“五四”憲法的過程中，就曾經(jīng)承諾：黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，黨一定要領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法。但是，后來由于“左”的錯(cuò)誤的影響，黨不但沒有領(lǐng)導(dǎo)人民遵守憲法，甚至帶頭破壞憲法確立的基本原則，使黨與憲法、黨與人大、黨與政府、黨與司法機(jī)關(guān)剛剛建立起來的符合民主法治精神的關(guān)系遭到嚴(yán)重破壞。因此，要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的關(guān)系，要保證人大實(shí)施對(duì)黨的監(jiān)督，必須樹立憲法至高無上的權(quán)威，保證黨的活動(dòng)在憲法的控制之下，真正做到黨沒有任何超越憲法和法律的特權(quán)。只有真正樹立憲法的權(quán)威，并且黨帶頭遵守憲法，才能在全社會(huì)形成尊崇憲法的氛圍，為人大行使監(jiān)督實(shí)施憲法的權(quán)力奠定基礎(chǔ)。

第二，完善憲法制度，明確人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的基本原則和制度。雖然黨章明確規(guī)定黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，雖然我國(guó)憲法也規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有監(jiān)督實(shí)施憲法的權(quán)力，各政黨必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，但是，畢竟未成為明確的憲法條文。也正是由于憲法未在具體條文中明確規(guī)定黨必須接受人大的監(jiān)督，更沒有明確人大通過何種方式和途徑對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督，使得人大是否有權(quán)監(jiān)督黨的問題，眾說紛紜。因此，應(yīng)當(dāng)通過修改憲法，在憲法中明確規(guī)定人大享有對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，從而為人大實(shí)施對(duì)黨的監(jiān)督提供憲法依據(jù)。當(dāng)然憲法作為國(guó)家的根本大法，只能就人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的基本原則和基本制度做出規(guī)定，而具體監(jiān)督的內(nèi)容和監(jiān)督的程序，還需要通過制定和完善相關(guān)的法律做出規(guī)定。

第三，通過修改監(jiān)督法，明確人大對(duì)黨實(shí)施監(jiān)督的具體內(nèi)容和程序。第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議，于2006年8月27日通過了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》。這部監(jiān)督法的出臺(tái)之所以歷經(jīng)十多年周折，障礙主要就是人大能否監(jiān)督黨委的問題。但是，最終還是沒能真正解決這一問題。監(jiān)督法對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)依法實(shí)施監(jiān)督的指導(dǎo)思想、基本原則、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的程序，都做出了具體規(guī)定。監(jiān)督的對(duì)象主要是本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院，而沒有提到人大對(duì)黨的監(jiān)督。這里需要指出的是，就監(jiān)督法的性質(zhì)來說，應(yīng)當(dāng)屬于憲法性的法律文件，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)通過，而不應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)通過。應(yīng)當(dāng)同其他憲法性的法律文件一樣，由全國(guó)人民代表大會(huì)制定，由全國(guó)人大常委會(huì)行使解釋權(quán)。建議由全國(guó)人大制定和修改監(jiān)督法，在監(jiān)督法中將黨作為人大的監(jiān)督對(duì)象，并設(shè)專章就人大對(duì)黨監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的具體程序做出明確的規(guī)定，把憲法中確立的人大對(duì)黨監(jiān)督的基本原則和內(nèi)容具體化、法定化、規(guī)范化。

第四，建立違憲審查機(jī)制，把人大對(duì)黨的監(jiān)督落到實(shí)處。人大監(jiān)督的主要目的是維護(hù)憲法秩序，監(jiān)督憲法實(shí)施。而維護(hù)憲法秩序和監(jiān)督憲法實(shí)施最有效的途徑，就是建立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和違憲審查制度。世界各國(guó)違憲審查的模式可以歸納為三類：一類是美國(guó)式的普通司法機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查的制度；一類是德國(guó)式的憲法法院進(jìn)行違憲審查的制度；還有一類是法國(guó)式的憲法委員會(huì)進(jìn)行違憲審查的制度。在我國(guó)，普通法院行使違憲審查權(quán)，或者建立憲法法院負(fù)責(zé)違憲審查，均不符合我國(guó)憲政體制，并與人民代表大會(huì)制度存在法理矛盾。建立違憲審查制度，可以根據(jù)我國(guó)的政治體制，綜合各國(guó)違憲審查機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，在全國(guó)人大設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)——憲法委員會(huì)或憲法監(jiān)督委員會(huì)，主要功能是解釋憲法及與憲法相關(guān)的法律，對(duì)法律、法規(guī)、政府行為的合憲性進(jìn)行審查以及對(duì)憲法訴訟的審理。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)把黨遵守憲法和法律的情況，納入憲法委員會(huì)監(jiān)督的范圍，人大通過憲法委員會(huì)對(duì)黨違反憲法和法律的行為實(shí)施監(jiān)督，對(duì)共產(chǎn)黨包括各民主黨派的政治活動(dòng)是否違憲，提出審查的意見。

責(zé)任編輯：懿勤