中國流域水資源生態(tài)補償?shù)姆蓡栴}與對策

摘要：隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，水資源不足和水質(zhì)污染引起的水危機已經(jīng)成為許多地區(qū)可持續(xù)發(fā)展中的重要制約因素。在這種背景下，為了平衡環(huán)境、社會和經(jīng)濟多元利益，尋求先進的法律機制來調(diào)節(jié)平衡、保護流域生態(tài)環(huán)境、促進流域的可持續(xù)發(fā)展已成為一種共識。開展流域水資源生態(tài)補償是實現(xiàn)流域上下游之間等相關(guān)方利益公平的關(guān)鍵所在。但由于我國缺乏生態(tài)補償立法和相應(yīng)的制度安排，流域水資源生態(tài)補償目前仍面臨許多問題：我國流域水資源生態(tài)補償進展緩慢、法律制度滯后、部分法律法規(guī)彼此之間矛盾和相互沖突、流域水資源生態(tài)補償?shù)姆芍贫热蔽弧⒘⒎Ｊ讲贿m合當今流域生態(tài)環(huán)境問題解決等。本文通過對我國有關(guān)涉水法律中存在問題的分析，提出一些有關(guān)流域水資源生態(tài)補償法律制度建設(shè)和完善的對策，以期對中國流域水資源生態(tài)補償?shù)耐七M和進一步實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用有所幫助。

關(guān)鍵詞 流域水資源；生態(tài)補償；法律問題；對策研究

中圖分類號 X197 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2011）02-0066-07

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，水資源不足和水質(zhì)污染引起的水危機已經(jīng)成為許多地區(qū)可持續(xù)發(fā)展中的重要制約因素，我國的重要流域都不同程度地出現(xiàn)了水土流失、水污染嚴重、生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的現(xiàn)象。在這種背景下，為了平衡環(huán)境、社會和經(jīng)濟多元利益，尋求先進的法律機制來調(diào)節(jié)平衡、保護流域生態(tài)環(huán)境、促進流域的可持續(xù)發(fā)展已成為一種共識。開展流域水資源生態(tài)補償成為實現(xiàn)流域上下游之間等相關(guān)方利益公平的關(guān)鍵所在。

近些年來，我國一些流域進行了生態(tài)補償?shù)脑圏c并取得一定的進展，但由于缺乏生態(tài)補償立法和相應(yīng)的制度安排，流域水資源生態(tài)補償目前仍面臨許多問題：我國流域水資源生態(tài)補償進展緩慢、法律制度滯后、部分法律法規(guī)彼此之間矛盾和沖突、流域水資源生態(tài)補償?shù)姆芍贫热蔽弧⒘⒎Ｊ讲贿m合當今流域生態(tài)環(huán)境問題解決等［1，2］。本文通過對我國有關(guān)涉水法律中存在問題的比較分析，提出一些有關(guān)流域水資源生態(tài)補償法律制度建設(shè)和完善的對策，以期對中國流域生態(tài)補償?shù)耐七M和進一步實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用有所幫助。

1 我國流域水資源管理法律制度的現(xiàn)狀

1.1 新《水法》有關(guān)流域管理的規(guī)定

我國1988年頒布并實施的第一部管理水事活動的《中華人民共和國水法》（以下簡稱舊《水法》），對規(guī)范水資源的開發(fā)利用、保護水環(huán)境、防止水害、促進水利事業(yè)的發(fā)展等發(fā)揮了積極作用。但是，舊《水法》僅注重對水資源的開發(fā)利用，不重視水資源的保護，導(dǎo)致水污染嚴重，同時舊《水法》的一些規(guī)定也過于原則，不利于操作，不適應(yīng)實際的需要。針對這種情況，《中華人民共和國水法》（以下簡稱新《水法》）于2002年8月29日修訂通過，自2002年10月1日起施行。新《水法》共8章、82條，其中直接提到流域管理或流域機構(gòu)管理職責(zé)的就有29條，占全文的1/3。

由于水體具有流動性，對它進行管理就要從整體角度出發(fā)，應(yīng)按照流域進行統(tǒng)一管理。世界各國已普遍接受了以江河流域為基本單元，進行多目標開發(fā)利用的水管理模式。如1933年，美國在田納西河流域設(shè)立的田納西流域管理局就是流域管理的典型。新中國成立后，我國在長江、黃河、太湖等大江、大河、大湖恢復(fù)設(shè)立了長江水利委

① 中華人民共和國水利部網(wǎng)站.行政法規(guī)和法規(guī)性文件，2010-7-13。員會、黃河水利委員會、太湖流域管理局等7大流域機構(gòu)，表明我國也對水資源實施流域管理。

新《水法》第12條規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。”該條文首次以法律的形式確立了流域管理機構(gòu)的法律地位，規(guī)定了其管理職責(zé)，開辟了我國水資源管理的新篇章。雖然流域管理機構(gòu)在我國建立已經(jīng)有幾十年的歷史，流域規(guī)劃和管理工作也開展了不少，但是流域機構(gòu)的法律地位也還只是在新《水法》中首次得到明確［2］。

普書貞等：中國流域水資源生態(tài)補償?shù)姆蓡栴}與對策中國人口#8226;資源與環(huán)境 2011年 第2期新《水法》不僅在總則中明確規(guī)定我國對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，同時還分章節(jié)具體說明了水資源規(guī)劃、水資源開發(fā)利用、水資源配置和節(jié)約使用、水資源、水域和水工程的保護以及水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查方面流域機構(gòu)的職責(zé)。

新《水法》賦予流域管理機構(gòu)廣泛職能，主要是規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、控制等方面。具體來說包括：參與流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃的編制工作；審查并管理流域內(nèi)水工程建設(shè)；參與擬定水功能區(qū)劃，監(jiān)測水功能區(qū)水質(zhì)狀況；審查流域內(nèi)的排污設(shè)施；參與制訂水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案；審批在邊界河流上建設(shè)水資源開發(fā)、利用項目；制定年度水量分配方案和調(diào)度計劃；參與取水許可管理；監(jiān)督、檢查、處理違法行為等。同時，新《水法》還進一步明確了有關(guān)流域管理的6個基本制度，包括取水許可制度、水資源有償使用制度、飲用水水源保護區(qū)制度、河道采砂許可制度、用水計量收費和超定額累進加價制度、用水總量控制與定額管理制度，使流域管理機構(gòu)在水資源管理方面的各項職能變得具體化，體現(xiàn)重視水質(zhì)管理，重視對節(jié)約用水的管理，尤其加大了對法律責(zé)任的規(guī)定［3］。而水資源管理也變得更易操作，是迄今對流域管理法律地位規(guī)定最明確、對流域管理機構(gòu)職責(zé)規(guī)定最集中的一部水法規(guī)。

1.2 其它涉及流域水資源管理的法律法規(guī)

除了新《水法》外，我國還有幾部法律的內(nèi)容涉及到水資源管理，即《中華人民共和國水污染防治法》（2008年修訂版）（以下簡稱新《水污染防治法》）、《中華人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》） 、《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）［2］，國務(wù)院頒布的涉水行政法規(guī)主要有《水土保持法實施條例》、《水污染防治法實施細則》、《河道管理條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《取水許可制度實施辦法》、《淮河流域水污染防治暫行條例》和《長江河道采砂管理條例》等等①。

新《水污染防治法》第15條確立了防治水污染應(yīng)當按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃的原則；第26條規(guī)定：“國家確定的重要江河、湖泊流域的水資源保護工作機構(gòu)負責(zé)監(jiān)測其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況，并將監(jiān)測結(jié)果及時報國務(wù)院環(huán)境保護主管部門和國務(wù)院水行政主管部門；有經(jīng)國務(wù)院批準成立的流域水資源保護領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的，應(yīng)當將監(jiān)測結(jié)果及時報告流域水資源保護領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。”該條文集中體現(xiàn)了我國水污染防治的重大轉(zhuǎn)變，即由分散治理為主轉(zhuǎn)向集中控制與分散治理相結(jié)合，由末端治理為主轉(zhuǎn)向全過程控制、清潔生產(chǎn)，由單一的濃度控制轉(zhuǎn)向濃度控制與總量控制相結(jié)合，由區(qū)域管理為主轉(zhuǎn)向區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合。

《防洪法》共有15個條款涉及流域管理，其中12個條款規(guī)定了流域管理機構(gòu)在防洪和河道管理中的職責(zé)。該法確立了防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級實施，流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度，第39條規(guī)定確定了流域管理機構(gòu)在防洪工作中的法律地位，規(guī)定了流域管理機構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務(wù)院水行政主管部門授權(quán)的防洪協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理職責(zé)。值得關(guān)注的是，《防洪法》第42、45 等條文賦予流域管理機構(gòu)執(zhí)法主體的地位，流域管理機構(gòu)對其所轄防洪工程、行洪河道和湖泊、洪泛區(qū)和蓄洪區(qū)、水文和通信設(shè)施以及防汛備用器材、物料等擁有行政管理權(quán)，并有權(quán)對危害上述范圍內(nèi)防洪安全的違法行為行使行政處罰權(quán)和行政強制措施權(quán)，這在我國的水資源管理體制上是一重大突破。

《淮河流域水污染防治暫行條例》是我國第一次為整個流域出臺的專門防治污染的行政法規(guī)。自20世紀60年代以來，淮河流域水污染范圍不斷擴大，污染程度不斷加重，惡性水污染事件頻頻發(fā)生，為了控制淮河水污染局面，國務(wù)院于1995年8月制定了該條例，以此為標志，我國的水污染防治已走出了單純按行政區(qū)域管理的模式，開始步入以流域為單元、流域與行政區(qū)域相結(jié)合的法制化管理軌道。

2 我國法律法規(guī)在流域水資源管理上存在的

問題2.1 現(xiàn)行流域水資源管理的法律法規(guī)之間相互矛盾和沖

突，缺乏協(xié)調(diào)性我國現(xiàn)行涉及流域水資源管理的法律法規(guī)之間相互矛盾和沖突，缺乏協(xié)調(diào)性，從理論和實踐上看，水土保持、水污染防治、流域防洪等都屬于流域管理的主要內(nèi)容，新《水法》作為我國水法規(guī)體系的龍頭，亦應(yīng)體現(xiàn)在水污染防治、水土保持和防洪工作中，但這四部法律實際上是由國家的不同主管部門分別起草的，其中《水法》、《水土保持法》、《防洪法》是以水行政主管部門為主起草的，《水污染防治法》則是以環(huán)保部門為主起草的，并且最后都由全國人大常委會通過，具有同等法律效力。不可否認，各部門在起草法律時必然更多考慮自身利益，根據(jù)本部門工作出發(fā)，缺乏綜合性考慮，彼此之間的目標及內(nèi)容往往相互矛盾和沖突，在實際執(zhí)行過程中必然出現(xiàn)摩擦和交叉。

一是新《水污染防治法》中規(guī)定的“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的管理體制與新《水法》中的“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”相矛盾。新《水污染防治法》第8條規(guī)定:“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通主管部門的海事管理機構(gòu)對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理。”該條確定了我國水污染防治的“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的管理體制。如上述的新《水法》第12條規(guī)定確立了“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，并確立了流域管理機構(gòu)的法律地位，這也是我國迄今對流域管理法律地位規(guī)定的最明確，對流域管理機構(gòu)的職責(zé)規(guī)定的最集中、最清楚的一部法律。新《水污染防治法》所確立是一種區(qū)域管理體制，而新《水法》中所確立的是流域管理體制并未得到新《水污染防治法》（2008年修訂）的確認，兩部法律之間存在著明顯的矛盾以及體制和權(quán)力上的沖突，缺乏協(xié)調(diào)性。

二是執(zhí)法部門職能交叉、條塊分割，監(jiān)管乏力。在世界上，對流域水資源管理控制基本上有統(tǒng)一立法和分別立法兩種模式。我國采取的是分別立法的模式，正是在這種分別立法模式的理念指導(dǎo)下，我國涉及水資源的立法沒有從整個流域的社會、經(jīng)濟、自然等綜合管理角度出發(fā)，制定統(tǒng)一的流域法，而僅僅是從流域水資源的某一特性或價值出發(fā)來制定相關(guān)法律法規(guī)。這種立法理念上與世界立法觀念潮流相比的滯后，體現(xiàn)在法律制度設(shè)定上就不利于流域水資源的綜合利用和保護。我國部門立法的弊端，出現(xiàn)了部門利益法律化的現(xiàn)象，進而導(dǎo)致了執(zhí)法部門的職能相互沖突和交叉，出現(xiàn)“多龍治水”的局面。在流域水資源管理中，水電部門負責(zé)水量水能的管理，環(huán)保部門負責(zé)水環(huán)境的保護與管理，國土部門負責(zé)土地開發(fā)利用。同時，對于按行政區(qū)域設(shè)立的執(zhí)法管理機構(gòu)，又都隸屬于地方政府，無論是水資源管理部門，還是水污染防治部門，都無法克服地方保護主義的弊病。各部門、各地區(qū)從自身利益出發(fā)，進行局部的、單一的目標規(guī)劃與管理，往往是利則相爭，害則相推，流域水資源管理在各部門和地區(qū)的相互內(nèi)耗中降低了效率，得不到效益的最大化［3］。

2.2 流域水資源生態(tài)補償法律制度缺位

2.2.1 流域水資源生態(tài)補償?shù)膶嵺`

流域是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，能提供多種生態(tài)環(huán)境服務(wù)，主要表現(xiàn)為水土保持、水源涵養(yǎng)、水流調(diào)節(jié)、水質(zhì)提高、景觀價值、碳固定、生物多樣性保護及關(guān)鍵生態(tài)功能保護等。流域生態(tài)補償是指有人類活動的流域經(jīng)過治理， 上、中、下游生物和物質(zhì)循環(huán)、能量流通和信息交流加強， 其上游治理效果可以惠及中、下游，下游治理效果惠及到中、上游。開展流域生態(tài)補償，有利于人與自然和諧發(fā)展，有利于緩解不同地區(qū)因環(huán)境資源稟賦、生態(tài)功能定位導(dǎo)致的發(fā)展不平衡問題、從而促進社會和諧與經(jīng)濟發(fā)展。

早在1994年，我國環(huán)保總局就曾發(fā)布過一個開展建立生態(tài)補償示范的通知，并選取18個縣（市）作為示范點，征收生態(tài)補償款，到2002年補償款被作為亂收費而終止了。試驗失敗有很多原因，其中根本的原因就是收費沒有法律依據(jù)。因此，流域生態(tài)補償作為一種全新的環(huán)境經(jīng)濟手段和實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的制度載體，要從系統(tǒng)理論研究的后臺順利走上全國范圍內(nèi)大規(guī)模實踐操作的前臺，必須尋求相關(guān)法律法規(guī)的支撐和保障，做到有法可依，名正言順。這項工作可從兩方面著手落實，短期內(nèi)組織法律和環(huán)保專家搜尋散布于國家各大法律法規(guī)中與生態(tài)補償或流域生態(tài)補償有關(guān)的各項條款或規(guī)定，但是從長遠來說進行生態(tài)補償或流域生態(tài)補償立法是根本之道。

我國在國家尺度上的流域水資源生態(tài)補償主要通過在大江大河源頭區(qū)實施一系列的生態(tài)保護與建設(shè)工程來實施，如天然林保護、退耕還林、三江源自然保護區(qū)建設(shè)等。浙江、福建等地方政府也嘗試建立了多樣化的流域水資源生態(tài)補償模式，為我國流域水資源生態(tài)補償?shù)於嘶A(chǔ)。總體上，目前，國內(nèi)流域水資源生態(tài)補償?shù)膶嵺`還是以政府主導(dǎo)補償為主。

2.2.2 有關(guān)流域水資源生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)與需求之間存在較大距離

水資源生態(tài)補償制度在國家立法中并不多見。2002年新《水法》中對水資源補償制度有所涉及。新《水法》第48條規(guī)定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外。實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”第55條規(guī)定：“使用水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當按照國家規(guī)定向供水單位繳納水費。供水價格應(yīng)當按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔(dān)的原則確定。具體辦法由省級以上人民政府價格主管部門會同同級水行政主管部門或者其他供水行政主管部門依據(jù)職權(quán)制定。”目前，只能把新《水法》中的這些規(guī)定視為關(guān)于水資源生態(tài)補償制度的規(guī)定。

除新《水法》外，我國在其他一些法律中也有了水資源生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)的規(guī)定。新《水污染防治法》第24條規(guī)定：“直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶，應(yīng)當按照排放水污染物的種類、數(shù)量和排污費征收標準繳納排污費。”“排污費應(yīng)當用于污染的防治，不得挪作他用。”該法第56條規(guī)定：“國家建立飲用水水源保護區(qū)制度。”這些有關(guān)排污費和加強飲用水水源的法律保護的規(guī)定實質(zhì)上是對水資源生態(tài)補償?shù)囊环N制度安排。

1996年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定了“污染者付費，利用者補償，開發(fā)者保護，破壞者恢復(fù)”的責(zé)任原則，規(guī)定了污染者對所耗用的自然資源、占用的環(huán)境容量和恢復(fù)生態(tài)平衡予以補償，客觀上也起到了流域水資源生態(tài)補償制度約束的作用。

2008年修訂通過的新《水污染防治法》對流域生態(tài)補償作出了規(guī)定，該法第7條規(guī)定:“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。”但是其未就資金的征收和補償作出明確規(guī)定，可操作性較差。受我國法律規(guī)定滯后性等的影響，在缺少明確法律依據(jù)的情況下，出現(xiàn)了流域生態(tài)補償主體范圍不清、補償責(zé)任不明確的情況，導(dǎo)致流域生態(tài)補償運作效果較差。這些水資源補償政策應(yīng)該有更加細化的標準，并將其寫進法律，以保證水源地生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的居民生活水平不因現(xiàn)狀的改變而下降。

流域生態(tài)補償是追求正義配置環(huán)境權(quán)的必要工具，通過上下游結(jié)成利益共同體，實現(xiàn)環(huán)境保護外部性的內(nèi)部化，有助于克服環(huán)境保護的“搭便車”現(xiàn)象，是激勵公共產(chǎn)品的足額供給和實現(xiàn)生態(tài)資本增值的一種制度安排。

2.2.3 公眾參與涉及水資源立法制度的缺位

公眾參與制度是現(xiàn)代政府管理社會的重要方式。由于流域水資源管理的廣泛性和社會性，發(fā)達國家相當重視公眾參與，并將其作為流域水資源管理的關(guān)鍵因素。比如法國的流域委員會中，采取“三三制”的組織形式，其中三分之一是用戶和專業(yè)協(xié)會代表。由于我國水資源立法起步較晚，公眾參與立法的制度還未健全和完善， 新《水法》對流域管理的公眾參與制度根本沒有涉及，從流域規(guī)劃的編制到微觀流域事務(wù)的管理都是由水行政主管部門和有關(guān)政府進行，流域水資源管理機構(gòu)雖名為“管理委員會”，實質(zhì)上卻是水利部門的執(zhí)行機構(gòu)，委員會組成人員的身份絕大多數(shù)是國家公務(wù)員和相關(guān)水利事業(yè)單位公職人員，無法廣泛代表各方利益。生活在水資源流域沿岸的居民對流域環(huán)境最為了解，對流域問題最為關(guān)注，卻沒有機會參與流域管理。這也在一定程度上導(dǎo)致了政府對流域水資源管理的不當決策，使流域水資源的綜合利用、開發(fā)、保護帶來不可估量的損失。

新《水污染防治法》中有關(guān)于公眾參與進行水污染防治的監(jiān)督與管理方面的規(guī)定，但公眾參與的力度不大。1996 年修訂的《水污染防治法》中第13條規(guī)定：“環(huán)境影響報告書中，應(yīng)當有該建設(shè)項目所在地單位和居民的意見。”被特別強調(diào)的制度是“公眾參與環(huán)境影響評價制度”。這項制度旨在保障公民參與環(huán)境的保護和監(jiān)督，以確保建設(shè)項目對環(huán)境的影響被公眾所接受。但2008年修訂的新《水污染防治法》中類似的法條已被刪除。該法第10條規(guī)定：“任何單位和個人都有義務(wù)保護水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉。”很明顯，這些規(guī)定只是原則性的說明，對于公眾參與的具體程序、參與方式、資金來源以及公眾的意見對于主管部門的決策究竟能夠起到什么作用等等都沒有明確，不僅不完善，也缺乏實際上的可操作性。如果公民發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象并欲檢舉時，就會涉及公民去哪里舉報的問題。并且對于舉報的內(nèi)容，有關(guān)部門還需要時間核實，然后才能采取相關(guān)的執(zhí)法行為，在這段核實排污的時間內(nèi)，違法排污行為卻仍在繼續(xù)。在水污染極其嚴重的當今，不能給違法行為留有時間。因此，只賦予公民檢舉的權(quán)利是不夠的，還需要賦予及時制止的權(quán)利［4］。公眾參與水污染防治工作才不會是一句空話。

由于缺乏公眾參與立法制度，群眾的合法利益訴求得不到有效釋放和表達，流域水資源的受損生態(tài)補償?shù)貌坏接行У姆杀Ｗo，使群眾對政府的有關(guān)立法與執(zhí)法缺乏信任感和認同度，極易引發(fā)大量影響社會穩(wěn)定的群體性事件發(fā)生，不利于社會的和諧與穩(wěn)定。

3 完善我國流域水資源管理法律制度

總體上看，我國流域水資源管理立法嚴重滯后，沒有形成一個完善的流域水資源管理法律法規(guī)體系，不能適應(yīng)水資源可持續(xù)利用的要求。目前凡流域水資源管理成功的國家都有著較為完善的流域管理法律制度，流域管理的法制建設(shè)成為各國進行流域管理的基礎(chǔ)。為此，我國必須盡快完善流域水資源管理的相關(guān)法律制度，實現(xiàn)流域的全面可持續(xù)發(fā)展。

3.1 水資源流域立法的理念重構(gòu)

流域是一個自然、社會、經(jīng)濟共同組成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，流域內(nèi)的水、土、氣等自然環(huán)境資源與流域內(nèi)經(jīng)濟、社會發(fā)展緊密相關(guān)、互相制約。一個良好的流域生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)該保持流域內(nèi)經(jīng)濟、社會與自然的和諧與平衡，否則就會使流域生態(tài)系統(tǒng)失衡，出現(xiàn)環(huán)境惡化、資源耗竭現(xiàn)象，并最終阻礙流域社會和經(jīng)濟的發(fā)展。流域的生態(tài)環(huán)境問題并不是單純的自然環(huán)境或社會發(fā)展問題，而是既包括人與自然關(guān)系又包括人與人關(guān)系的，由各種復(fù)雜的物理、事理、情理關(guān)系綜合在一起的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)調(diào)控問題。

長期以來，我國流域管理基本是以水為基點來制定法律和政策，忽視了流域的自然—社會—經(jīng)濟復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)特征，沒有從流域生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)來考慮流域管理的立法問題。盡管我國早在20世紀50年代就專門確立了流域管理機構(gòu)進行流域管理，但在流域水資源管理理念指導(dǎo)下的流域立法是一種“頭痛醫(yī)頭”、“腳痛醫(yī)腳”、分割流域各資源環(huán)境要素的立法模式。立法機關(guān)經(jīng)常是在流域生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)出現(xiàn)，甚至已經(jīng)開始對社會、經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響、或受到廣泛關(guān)注時才開始解決問題，而且也僅僅是解決個別問題的表面現(xiàn)象，結(jié)果制定了很多針對具體“癥狀”的法律和一系列的規(guī)定，割裂了流域各環(huán)境資源要素的內(nèi)在聯(lián)系， 流域生態(tài)系統(tǒng)整體各要素的優(yōu)化配置也沒有得到實現(xiàn)，其管理活動也只是處理流域生態(tài)系統(tǒng)中特定的、局部的生態(tài)系統(tǒng)功能而沒有考慮去維護整個流域生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展、協(xié)調(diào)和持續(xù)。最終導(dǎo)致流域管理的決策零亂，部門間權(quán)力配置沖突，流域水資源生態(tài)環(huán)境惡化［8］。

從本質(zhì)上來說，我國流域水資源生態(tài)環(huán)境問題的出現(xiàn)是現(xiàn)行流域立法理念背離流域生態(tài)系統(tǒng)本質(zhì)特性的直接結(jié)果。需要一種新的世界觀——一種整體論的、在生態(tài)學(xué)上合理的、長期的、綜合的、人道的世界觀來指導(dǎo)流域的立法實踐。可持續(xù)發(fā)展理念為流域立法理念的重構(gòu)提供了基準和原則。在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，將以自然生態(tài)系統(tǒng)為尺度，不是單純以人類的利益為目標，而是以人類與自然的和諧發(fā)展為目標。流域水資源的特性要求流域立法理念以系統(tǒng)的、開放性的、可持續(xù)的思維模式來設(shè)計流域立法的制度框架結(jié)構(gòu)［5］。

3.2 開展生態(tài)補償立法，適時出臺關(guān)于流域水資源生態(tài)

補償?shù)姆煞ㄒ?guī)近年來，隨著流域上游和流域下游之間矛盾的日趨明顯，流域生態(tài)補償成為協(xié)調(diào)流域上下游之間利益沖突的關(guān)鍵所在。流域生態(tài)補償是一個十分復(fù)雜的問題，從實踐來看，既有上中下游區(qū)域調(diào)水的補償，又有上中下游生態(tài)環(huán)境效益補償；既有下游滯洪區(qū)退田還湖的補償，又有流域水電開發(fā)生態(tài)補償?shù)取Ｄ壳埃覈牧饔蛩Y源生態(tài)補償還處于起步探索階段，存在諸多問題，但開展生態(tài)補償立法，適時出臺關(guān)于流域水資源生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，構(gòu)建完善的流域生態(tài)補償機制對于實現(xiàn)流域內(nèi)水資源可持續(xù)利用不僅意義重大而且勢在必行。

從生態(tài)系統(tǒng)論觀點出發(fā)，建立和完善生態(tài)補償體系是維護社會公平、實現(xiàn)人與自然和諧相處的重要手段之一。完善我國生態(tài)補償體系要堅持從全局著眼，注意生態(tài)、經(jīng)濟、社會三者之間的平衡。處理好生態(tài)補償和經(jīng)濟發(fā)展階段的各利益相關(guān)方承受能力間的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，建立規(guī)章制度、完善相關(guān)配套措施，從而構(gòu)建起生態(tài)補償?shù)闹贫润w系。

首先， 應(yīng)在宏觀層面進行生態(tài)補償立法， 對生態(tài)補償進行整體規(guī)劃。考慮到我國當前生態(tài)補償?shù)睦碚摵蛯嵺`經(jīng)驗都不足以支持建立一個完善的生態(tài)補償法規(guī)，以及法律出臺的程序性和生態(tài)補償工作的急需，可以分步實施:①先行制定《關(guān)于生態(tài)補償若干政策措施的指導(dǎo)意見》(或規(guī)定)，對生態(tài)補償進行全面、長遠的發(fā)展規(guī)劃， 明確生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、實施步驟；②適時出臺具有一般指導(dǎo)意義的《生態(tài)補償條例》；③在《生態(tài)補償條例》的基礎(chǔ)上逐步完善， 結(jié)合實踐探索盡早出臺《生態(tài)補償法》［6］。

其次，在國家宏觀層面生態(tài)補償立法的基礎(chǔ)上， 進行不同流域水資源生態(tài)補償法規(guī)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的管理制度探索。適時出臺關(guān)于流域水資源生態(tài)補償機制的法律法規(guī)，從而推進綜合性的《流域管理法》盡早出臺。基于此的構(gòu)想是：以《憲法》和新《水法》、《生態(tài)補償法》為流域水資源管理立法的依據(jù)，制定《流域管理法》，形成一部具有流域水資源特征的綜合性流域管理法，作為流域水資源管理的基本法律。該法以流域管理為重點，同時整合現(xiàn)行其他法律中有關(guān)流域管理的內(nèi)容，對相關(guān)法律法規(guī)不足之處加以特別規(guī)定。要將流域管理的概念引入《環(huán)境保護法》，在《流域管理法》中明確流域管理機構(gòu)與環(huán)保部門在水資源管理中的職責(zé)劃分和協(xié)調(diào)機制。《流域管理法》還應(yīng)當注意與有關(guān)流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)環(huán)境因素的其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，使它們在流域范圍內(nèi)都能發(fā)揮作用。現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)如果與《流域管理法》發(fā)生沖突，應(yīng)當做適當修改，與《流域管理法》相統(tǒng)一。當然，由于牽涉其他法律的修改，這在任何一個國家的法制建設(shè)中都是一個相對比較漫長的過程。

3.3 建立健全流域水資源管理的公眾參與制度

流域水資源的開發(fā)、利用、保護和管理涉及到流域范圍內(nèi)的每一個成員的利益，與每個人的生存、發(fā)展息息相關(guān)，公民參與流域的管理，既是保證自身利益的需要，也是對流域管理機關(guān)的行政行為進行監(jiān)督的一種重要方式。當前，我國正處于經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型期，流域水資源管理中的各種矛盾和問題可能會集中凸顯，進而制約經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。澳大利亞流域管理機構(gòu)中的社區(qū)咨詢委員會，法國流域管理的“協(xié)商對話”機制等實踐證明：廣泛的公眾參與流域管理有利于解決和處理普遍的環(huán)境問題，有利于環(huán)境民主的擴大。流域管理應(yīng)該是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式，確保流域水資源生態(tài)補償法律機制的正常運行。

國家和地方有關(guān)部門要采取切實可行的措施來增強利益相關(guān)者對流域水資源生態(tài)補償?shù)恼J知與參與。在有關(guān)流域水資源生態(tài)補償?shù)姆芍校?guī)定和保障相關(guān)利益者的知情權(quán)、申訴權(quán)、異議權(quán)，要規(guī)定和保障公眾參與的權(quán)利和依法行使權(quán)力的效力，公民和社會團體參與流域管理應(yīng)該得到實體上和程序上的保障。公民的知情權(quán)是其參與環(huán)境管理的前提和基礎(chǔ)，政府不透明的暗箱操作和信息封鎖容易滋生浪費、腐敗及公共權(quán)力的“尋租”，流域管理機關(guān)應(yīng)當通過廣播、電視、報刊和網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體將公布流域水文信息、水質(zhì)污染狀況等相關(guān)信息制度化，公開有關(guān)的環(huán)境決策和管理的信息和程序，提供環(huán)境法律、法規(guī)、政策、計劃文件和其他的有關(guān)信息等。政府的相關(guān)部門要通過建立聽證制度、協(xié)商談判、公布法律草案征求意見等多種形式，進一步拓寬信息時代公眾參與的范圍和途徑，完善和保障公眾參與水資源立法決策的程序，并使之具體化和制度化，實現(xiàn)政府與公眾之間的良性互動，促進社會和諧穩(wěn)定。只有將公眾參與的組織形式、方法、范圍、效力、程序等制度以法律的形式確定下來，人人自覺保護水資源，依法履行保護環(huán)境資源的法律義務(wù)，公眾參與才不是一句空話，“節(jié)水光榮，浪費可恥”的良好輿論氛圍才會逐步形成，流域水資源的可持續(xù)利用就能實現(xiàn)。

3.4 探索建立流域水資源生態(tài)補償責(zé)任保險制度

3.4.1 《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》的借鑒意義

2006年3月1日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》（以下簡稱《“交強險”條例》），并于2006年7月1日起正式實施。機動車交通事故責(zé)任強制保險(以下簡稱“交強險”)是我國首個由國家法律規(guī)定實行的強制保險制度。《“交強險”條例》規(guī)定：“交強險”是由保險公司對被保險機動車發(fā)生道路交通事故造成受害人(不包括本車人員和被保險人)的人身傷亡、財產(chǎn)損失，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償?shù)膹娭菩载?zé)任保險。可以進一步解釋說，“交強險”就是國家強制的，買了“交強險”就可以在路上行駛，不然被交警看到了，會被罰款。“交強險”是無責(zé)賠付，1年內(nèi)有效。根據(jù)《“交強險”條例》規(guī)定，機動車所有人、管理人自施行之日起3個月內(nèi)要投保“交強險”，并在被保險機動車上放置保險標志機動車交通事故責(zé)任強制保險條例(國務(wù)院令第462號)。。

實行“交強險”制度，首要目標就是通過國家法律強制手段，提高機動車第三方責(zé)任險的覆蓋面，保證交通事故中受害人最大可能地獲得及時的基本保障。雖然6萬元的限額在重大事故面前顯得有些少，但是實行“交強險”的意義遠遠大于形式，因為只要保了“交強險”，在四種不負責(zé)賠償和墊付的情況之外，只要發(fā)生了交通事故，保險公司都會迅速提供醫(yī)療等幫助，從這一點說明了國家對交通安全的重視，同時也在一定程度上起到減少交通事故逃逸，確保了行人合法權(quán)益的伸張。尤其是將精神賠償納入交通強制險范圍，這是法律上的一個亮點，讓法律從單純是就事論事提高到精神領(lǐng)域。“交強險”的實施經(jīng)過一個過程的適應(yīng)，已經(jīng)普遍為人們所認可，因為，從立法的角度看，“交強險”是順應(yīng)民意的，必將起到推動機動車保險事業(yè)的發(fā)展的作用。

3.4.2 建立《流域水資源生態(tài)補償責(zé)任保險制度環(huán)境責(zé)任保險》的可行性

我國流域水資源生態(tài)補償之所以可操作性差，出了流域水資源污染對損害區(qū)域和主體的補償和賠付動作緩慢，不僅是法律制度問題，還有資金籌集上的困難，即使是當事人和單位主體，責(zé)任明確無誤的情況下，也是能拖則拖，推諉扯皮，造成惡劣的環(huán)境和社會影響。

借鑒“交強險”制度的實施，建立流域水資源生態(tài)補償責(zé)任保險制度，環(huán)境責(zé)任保險可以將投保的單位或個人因為生態(tài)補償所致經(jīng)濟上的損失轉(zhuǎn)嫁給保險公司，而保險公司再將損失轉(zhuǎn)移給潛在的負有生態(tài)補償責(zé)任的單位或個人。同時，環(huán)境責(zé)任保險在西方國家已經(jīng)形成了一套成熟的機制，積累了豐富經(jīng)驗，這對我國環(huán)境責(zé)任保險的制度建設(shè)具有借鑒意義。

基于我國目前責(zé)任保險的發(fā)展水平和流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀，我國應(yīng)將流域水資源生態(tài)補償責(zé)任納入強制責(zé)任保險的范疇，以解決補償單位或個人負擔(dān)過重的問題，確保流域水資源生態(tài)補償?shù)姆€(wěn)定支付。流域水資源生態(tài)補償責(zé)任保險，可以減少負有補償義務(wù)的單位或個人不愿補償或不能補償發(fā)生的幾率，但卻不能杜絕。對那些沒有參加保險卻無力承擔(dān)補償責(zé)任的單位或個人，可以通過建立流域生態(tài)補償基金進行解決。

流域生態(tài)補償可分為市場補償和政府補償。從長遠發(fā)展來看，流域生態(tài)補償應(yīng)是在政府的宏觀調(diào)控下，以市場補償為主，政府補償為輔。市場交易型補償從法律的角度分析，就是要建立水市場，在價格機制的推動下，通過排污權(quán)交易、水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水環(huán)境權(quán)轉(zhuǎn)讓等來獲取生態(tài)補償資金［7］。但在目前我國水市場尚未建立的情況下，主要還是應(yīng)以政府補償為主，市場補償為輔。同時必須看到，流域生態(tài)補償機制的建立必須依賴良好的財政制度設(shè)計，在資金來源上應(yīng)該主要包括中央財政資金、生態(tài)受益地區(qū)的財政資金和環(huán)境資源稅費所構(gòu)成的生態(tài)基金三部分組成。對于流域水資源生態(tài)補償資金應(yīng)在流域管理機構(gòu)的統(tǒng)一管理下，通過合理的制度安排來合理分配資金，保護流域水資源，進而實現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用。

（編輯：劉呈慶）

參考文獻（References）

［1］萬本太，鄒首民，李遠，等.走向?qū)嵺`的生態(tài)補償——案例分析與探索［M］.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008.［Wan Bentai， Zou Shoumin， Li Yuan， et al. To the Practice of Ecological Compensation：Case Studies and Exploration［M］.Beijing：China Environmental Science Press，2008.］

［2］中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組.中國生態(tài)補償機制與政策研究［M］.北京: 科學(xué)出版社，2007.［ Research Group of China’s Ecological Compensation Mechanism and Policy. Study on the China’s Ecological Compensation Mechanism and Policy ［M］.Beijing: Science Press，2007.］

［3］趙春光.我國流域水資源可持續(xù)利用的法律問題及對策［J］.法學(xué)論壇，2007，22(114)：122-127.［Zhao Chunguang. ［Legal Analyses and Countermeasures to Sustainable Use of Water Resources in China’s River Basins［J］.Law Forum，2007，22(114)：122-127.］

［4］冷羅生.《水污染防治法》值得深思的幾個問題［J］.中國人口#8226;資源與環(huán)境，2009，19(3):66-69.［Leng Luosheng. Thinking on “Law on the Prevention and Treatment of Water Pollution”［J］.China Population，Resources and Environment，2009，19(3):66-69.］

［5］陳曉景，董黎光.流域立法新探［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2006，39(3)：61-65.［Chen Xiaojing， Dong Liguang. Basin Legislation Exploration［J］.Journal of Zhengzhou University：Philosophy and Social Sciences Edition，2006，39(3)：61-65.］

［6］閆偉.區(qū)域生態(tài)補償體系研究［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008.［Yan Wei. Study on Regional Ecological Compensation System［M］.Beijing：Economic Science Press，2008.］

［7］中國21世紀議程管理中心.生態(tài)補償原理與應(yīng)用［M］.北京: 社會科學(xué)文獻出版社，2009.［China’s Agenda 21 Administration Center. Principle and Application of Ecological Compensation［M］.Beijing: Social Sciences Academic Press，2009.］

Legal Issues and Strategy Studies on Ecological Compensation for

Water Basin Resources in China

PU Shuzhen1，2 WU Wenliang2 CHEN Shufeng3 PANG Fengmei2

（1.College of Humanities and Development Studies， China Agricultural University，Beijing 100193，China;

2.College of Resources and Environmental Sciences， China Agricultural University，Beijing 100193，China;

3.Shandong Institute of Water Resources Research， Jinan Shandong 250013，China）

Abstract With the continuous economic development， water crisis caused by water shortage and water pollution has been a key restriction to the sustainable development of social and economic progress in many regions of China. Under this circumstance， to acquire a balanced ecological environment and maintain the sustainable development of river basin through the advanced legal mechanism has become a prominent issue. In fact， for the equal growth of the upstream and downstream watersheds， the best way is to carry out the ecological compensation in basin water resources. However， due to the lack of relevant ecological compensation legislations and institutional arrangements， there are stillmany problems in the process. These problems include slow development of ecological compensation system， the contradictions among some laws and regulations， the absence of the legal system in ecological compensation， and the incompatible legislative pattern. Based on the comparative studies of existing problems of waterrelated laws in China， this paper offers some suggestions on the construction and improvement of the legislation system for watershed ecocompensation， in the hope of pushing forward the sustainable utilization of water resources in the country.

Key words basin water resources；ecological compensation；legal problems；strategy studies