中央\\地方財政關系與房地產價格

摘要：當前我國房地產市場存在嚴重的泡沫，房價畸高并在不斷攀升。為研究房價與我國財政的關系，應立足于公共財政視角，通過區分中央政府和地方政府兩個角色的行為，對財政與房價的相互關系進行闡述，認為地方政府扮演著關鍵角色，繼而對地方政府財政與房價的關系進行深入分析，并提出如何改革二者關系的對策。

關鍵詞：房價；地方政府；土地財政；分稅制

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：B

近年來，我國房地產業進入了前所未有的高速發展期，在我國每年的GDP增長率中，由房地產拉動的部分至少占2個百分點，房地產業已成為我國國民經濟的支柱產業之一。然而，隨著房地產泡沫論不斷升溫，我國的房地產業出現了房價飛漲、投資過熱等突出問題。目前，我國房地產市場存在嚴重的泡沫，房價畸高并在不斷攀升。最新數據顯示①，2009年全年房價漲幅24%，平均每平方米上漲813元，創造歷史新高，達到了1998年房改以來的最大漲幅。

在社會各界擔心經濟過熱、追究房價漲因的輿論壓力下，房價問題從經濟問題逐漸擴展為敏感的社會問題和政治問題。那么，如此“不正?！鄙蠞q的房價與我國財政有何關系，二者是否存在著相互作用機制呢？本文立足于公共財政視角，在我國目前房價飛漲，房市泡沫嚴重的環境下，通過區分中央政府和地方政府兩個角色的行為，對財政與房價的相互關系進行闡述與深入分析，并提出如何改革二者關系的對策。

一、房地產市場現狀分析

首先，國內房地產資產泡沫嚴重。判斷我國房地產市場存在“泡沫”的依據主要有三：(1) “房價—收入比”。聯合國人居中心認為，房價與居民戶年收入比不應超過3:1，美國的這一數據是3.5:1，而我國的這一數據是10-15:1，遠遠超出國際公認的合理水平。(2)商品房空置率。國際上一般認為4%-5%為適度空置率，10%則為警戒空置率，超過這一界線即進入紅燈區，空置率在20%以上，則為商品房嚴重積壓區。綜合國家統計局和建設部的有關資料，我國自2002年起，商品房空置率始終處在20%的水平上下，可見我國房地產市場存在泡沫。(3)我國房地產市場的融資結構單一，過度依賴銀行，使銀行和房地產市場都面臨較高的風險。全國工商聯住宅產業商會會長聶梅生在2005博鰲地產論壇上直言，中國目前只有房地產信貸，沒有房地產金融②，由此亦可說明我國房地產市場存在泡沫。

其次，房價畸高且還在不斷攀升。盡管連年來采取連續加息和提高存款準備金率，增加中小戶型和中低價位商品房供應，征收房屋交易稅和個人所得稅并提高契稅等多種措施，但我國房價不但沒有下降反而不斷暴漲。國家統計局發布的數據顯示，我國70個大中城市房價，2006年同比上漲5.5%；2007年同比增長7.6%；2008年上半年同比上漲10.2%；2009年全年房價漲幅24%，平均每平方米上漲813元，達到了1998年房改以來的最大漲幅。

二、從中央、地方政府角度看房地產價格

在我國分稅制下，中央與地方權責分開，各司其職。因此，要研究財政與房價之間的關系有必要從中央政府和地方政府兩個角色定位分別來看政府與房地產業、房價的關系。

（一）中央政府與房地產價格

中央政府作為國民經濟宏觀調控者，必然從宏觀、綜合的角度考慮房產業發展，要承擔起防范金融風險，規范房產業經營行為，通過促進房產業健康發展支持經濟增長的責任，同時在以人為本的施政目標下，又要盡量實現“居者有其屋”的政治目標。因此，在房產價格方面，中央政府的目標是房產價格穩步上升，實現同國民經濟發展相適應的長期溫和價格上升，同時，也不希望房產價格短期暴漲或暴跌，出現投資過熱、市場混亂的局面。

中央政府調控措施：中央政府主要通過指導性的政策建議以及宏觀調控手段。近幾年來，為控制房價的上漲，中央政府密集出臺調控房價措施，2003年以來，我國共采取了以下三次較大規模的房地產宏觀調控政策措施。2004年采取的以“控制土地供應，壓縮投資規模”為主基調的調控政策；2005年以國務院出臺的《關于切實穩定住房價格的通知》（俗稱“國八條”）為基礎的調控政策；2006年4月國務院七部委聯合發布了“國六條”。在短短四年之內，中央密集出臺關于房產宏觀調控措施，但房價上升勢頭不減，這說明關于房產宏觀調控機制運行不暢，阻力較大。名義上中央政府可以出臺土地政策、金融政策、稅收政策等來調節房產供應量、房產供應結構和房產需求，實際上中央政府除了貨幣政策和稅收政策可以直接作用于房產市場之外，其他的政策措施都要通過地方政府來實施。

（二）地方政府與房地產價格

導致房價持續上漲的原因是多方面的，如城鎮人口增長較快、商品房開發建設成本增加、供求關系不平衡等，但本文認為真正導致房價屢次調控仍然高居不下的關鍵因素在于地方政府。在中國房產價格變化中，地方政府扮演著關鍵的角色，實際上地方政府對房價的上漲起到了推波助瀾的作用。

1.房價的上漲促進地方財政收入增長。從地方角度觀察，房地產業明顯屬于溺愛對象?，F有體制下，在我國作為房地產業生存發展載體的城市土地歸國家所有，具體由地方政府行使所有權職能，開發商購買土地支付的土地出讓金全歸地方財政，屬預算外收入，不必納入收支兩條線管理。在房價上漲的過程中，土地價格就會翻倍上漲，地方政府就能在高地價下可獲得巨大的經濟利益。這一“小金庫”的容量驚人，尤其是2009年土地市場火爆、高價地“成災”，很多城市的地價款總額都創下歷史新高。2007年房地產開發企業向地方財政交土地出讓金1.3萬億元，當年地方財政總收入2.27萬億元，土地出讓金占地方財政收入57.2%、占房地產開發企業總支出的30.36%、占房地產開發企業總成本的42%。中國指數研究院統計數據顯示，截至2009年11月23日，全國70個城市土地出讓金收入同比增加超過100%。排在前20名的城市土地出讓金總額高達6 210億元，同比增加108%。顯而易見，房價的不斷飆升，讓“以地生財”的地方政府賺得盆滿缽溢。我國地方財政嚴重依賴土地出讓金收入，相關文獻顯示，全國平均比重達到30%以上，大城市更是達到50%水平。

房地產稅收在地方稅收體系中占有很大比重，部分城市甚至高達四至六成。青年學者傅白水的研究報告顯示“在江浙滬三地的地方財政收入中，房地產業和建筑業(不包括相關產業)所占的比例都在30%左右，在浙江房地產業中，其比例甚至達到35%”。由于房地產對增加國民生產總值以及GDP的增長速度具有重要作用，房價的暴漲對地方財稅的增加也有重要貢獻。數據顯示，“十五”期間，我國房地產業稅收完成5 190.98億元，年均增長41.4%，增幅在各行業中居于首位；2007年前10個月，全國大部分省區市的房地產稅收增幅均在40%以上，最高達到80%左右。據全國工商聯房地產商會的調查，2008年房地產企業向政府交納的稅收占房地產開發企業總支出的19.06%。

在不少地方，土地出讓金和相關稅費的土地收入已經成為地方政府的主要經濟來源，有的已占到其財政收入的一半以上。這些地方的財政事實上已成為“土地財政”。所以，當中央實行緊縮型調控時，地方政府不愿嚴格執行；當中央實行寬松型調控時，地方政府卻會加大救市力度。由于房價的上升直接關系到地方財政收入的增加，仰賴“土地財政”的地方政府存在促進房地產業發展、抬高房價的激勵。

2．地方財政助推房價上漲。有關房價與地價的研究表明，在房地產市場的供求關系和價格傳導機制中，房價和地價互為因果。盡管目前國有土地供應是通過公開招標拍賣掛牌出讓的，但現行的土地拍賣制度是“價高者得地”。在土地供求關系緊張的情況下，地價賣得越貴，房價也就越高，而房價的瘋漲，又拉動地價的循環上漲。尤其是地方政府為了獲得更多的財政收入，通過壟斷手中掌握的土地，在預算外通過抬高地價，在增加土地出讓金的同時也造成了房價上漲。另外，為了依靠土地發財，許多地方政府不僅減少廉租房和經濟適用房建設用地，令保障性住房供應短缺，而且個別地方政府竟然請房地產公司當“托”哄抬地價，以獲取更大的利益（堪爭勇，2007）?？梢姺康禺a市場中的地方政府行為不但會影響土地價格水平，也會對房地產價格的形成產生一定的影響。

除了地價推波助瀾外，各地政府的審批管理部門要求交納諸如安檢質檢費等數十項規費和管理費；官商勾結和權力尋租造成公共權力的濫用而滋生的貪污腐敗成本，也都直接導致樓市成本增加。個別開發商自曝內幕“樓盤開發成本只占房價20%，其中40%為開發商的利潤，余40%的利潤全部被相關職能部門層層消化掉了”（秦鴻濱，2008）。2009年3月十位全國政協委員根據“政府稅費比例占房價四成多”的調查而遞交《關于減少政府收費環節遏制住房價格上漲的建議》的提案內容，也都證實了這一切。

對于地方政府及其部門為了增土地出讓金和相關稅費而造成土地價格和樓市建筑的隱性成本過高問題，宏觀調控卻束手無策，房價也就不停地暴漲?？梢?，財政與房價的關系是相互的，高漲的房價通過地價的抬高、GDP的拉動及相應的稅費增加使得地方財政收入增加，而地方政府增加財政收入的激勵和手段又通過地價的增加抬高了房價。這種“地方財力不足——仰賴土地財政——各地競相招、拍、掛土地——地價上漲推升房價——房地產泡沫凸顯——影響金融安全”的惡性循環鏈導致了“地方財政倒逼房價、影響金融安全”的令人擔憂的現象。

三、財政與房價關系的深層次分析

（一）分稅制的財政管理體制是根源

我國從1994年1月1日起實行了分稅制的財政管理體制。其主要內容包括按照中央政府與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅等。

分稅制以后，地方事權的比重普遍高于財權，因此地方極力擴張GDP、盡力擴大收費。據有關研究，與世界的大多數國家相比，我國把更多的支出責任下放給了省以下的地方政府，財政總支出的大約65%集中在省以上的地方政府(20世紀90年代甚至高達80%)。然而在收入方面，地方政府卻沒有取得相應的權利，因此地方收入與支出嚴重不成比例。從而無論是迫于發展經濟、促進地方就業，緩解地方財政壓力，還是由于地方間的競爭，地方政府都不能不將發展經濟、解決地方財政問題放在至高無上的地位。

分稅制下的地方政府財政收入主要包括預算內收入和預算外收入兩部分。不論是預算內收入，還是預算外收入，都與房地產業的發展息息相關。(1)預算內收入。主要是指地方各種費、稅收入。分稅制改革以后，將與房地產業相關的房產稅和土地稅歸入地方稅種，主要包括三個方面：一是與土地直接有關的稅收，包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅。二是與土地征用以及房地產業有關的稅費。三是部門收費項目，包括耕地開墾費、新增城鎮建設用地有償使用費等。分稅制后建筑業稅和房地產稅占地方政府預算內收入的比例一直上升。(2)預算外收入包括了行政事業收費、政府性基金和土地出讓金三部分。近年來隨著中央政府收費的管理越來越規范，行政事業性收費在預算外收入中的重要性大大減低。相比之下，土地出讓金收入變得越來越重要。

實行分稅制后，中央政府給地方留了一個“小口”——土地出讓金全部劃歸地方政府，并且不納入預算內收入，這為“土地財政”的出現與當前的房地產市場過度活躍埋下了伏筆。從2004年8月31日開始，所有經營性國有土地使用權轉讓都實行“招拍掛”的方式，為了緩解地方財政困難，地方政府有意愿通過壟斷手中掌握的土地，在預算外通過抬高土地出讓價格獲取更多的土地出讓金，進而推動了房價的上漲，預算內通過推高房地產價格獲得更多的房地產稅和建筑業稅，房價的上漲又反過來推動地價的上漲，形成惡性循環。

從稅收角度來看，分稅制改革以后，將建筑業稅和房地產稅劃為地方稅種。從地方政府的角度來看，財政上依賴間接稅收比依賴直接稅收更加“保險”，因為按照近年來財政改革的思路，直接稅收如果增長過快，很可能被全部或者部分劃為中央稅收，所以地方政府千方百計要增加建筑業稅和房地產稅。地價是房價的基礎，地價的上漲必然導致房價的上漲，而較高的房價又會帶來巨額的建筑業稅和房地產稅，構成政府的財政收入。因此。地方政府為了獲得較大的財政收入，往往要促進建筑業和房地產業的發展，其中主要是不斷提高開發商取得土地的成本，也就是不斷抬高地價。不僅如此，地方政府為了增加稅收收入還進行城市擴張，大拆大建，根據中國土地政策改革課題組的調查研究結果，由城市擴張帶來的房地產和建筑業的發展，近年來已成為地方財政預算內的支柱性收入。

（二）政績考核機制是動力

除了基于地方財政收入的考慮，地方政府推高地價、房價的另外一個原因是政績考核機制。由于我國到目前尚未有一套完善、科學的地方政府績效評估制度，在當前以經濟建設為中心的大環境下，對各地方政府績效的評價存在一些誤區。目前政府官員的考核標準主要是GDP的增長和城市建設，房地產業的發展不僅可以拉動經濟增長還能推動市政建設，這就使地方政府將房地產業的發展視為重中之重。而房地產商開發的基礎是土地，其目標和地方政府不謀而合，房價的持續走高可以說是與地方政府的主導密不可分的。首先，大搞形象工程、“造城運動”，盲目擴大拆遷規模，人為制造需求旺盛，拉動房價；其次，炒賣地皮。一些地方政府低價征地，轉手高價出讓，賣地越多，財政收入越多，甚至少數地方政府暗中操盤，唆使開發商哄抬地價；第三，對房價求高棄低。一些政府官員視房價高為經濟發達的標志，把本地房價與其它地區盲目攀比，對經濟適用房、廉租房棄而不建，而把興趣用于高檔住宅上，導致本地房價居高不下。在土地大量出售、土地出讓金不斷流入地方政府囊中的同時，與之形成強烈反差的是，全國人大常委會2009年10月28日公布的權威報告顯示，截至2009年8月底，全國保障性住房建設完成投資394.9億元，完成率僅為23.6%。

（三）地方政府官員的權力設租需要

權力一旦插手市場，房產商為了利潤只有向權力稱臣。而對于政府官員來說，當巨大的利潤輕易就可獲得時，權力尋租行為也就不再有其他顧忌。因此，對利潤的追求使一些官員、房產開發商以及投機者結成了穩固的聯盟。土地是房產企業的利潤之源，當前能獲得低價土地的，往往是與政府相關，或者是具有特殊關系背景的人(企業)。如鬧得沸沸揚揚的湖南嘉禾商場項目，開發商以每平方米30元的超低價拿到城中心一塊需要拆遷的土地，而當開發商與拆遷戶發生利益沖突時，當地政府不惜采取一切行政手段和經濟手段對付無辜的拆遷戶。他們一旦獲得土地，就成了房產市場的主宰，土地的行政性壟斷由此轉化為市場性壟斷。本應擔當起監督制約職能的一些地方政府官員，出于自身利益的考慮，成了高房價堅定的支持者和支撐者，不僅肆意買賣土地資源，且對于開發商隨意變更土地用途，包括小區規劃的改變、綠地減少、甚至廉價房搖身一變成市場房等行為聽之任之，導致國內房產的價格堅挺。

四、推動財政體制改革

倘若現行分稅制下地方政府依賴“土地財政”、“房產稅收”的系統自鎖定狀態無法打破、地方財政缺乏主體稅種支撐的話，中央政府即便對樓市再調控，房價依然還會上漲，財政與房價相互作用導致地價、房價互推增長的現象仍將繼續。勿庸置疑，要想真正抑制房價漲升，改革財政與房價的關系，就必須考慮調整分稅制，尤其是理順省以下財政體制，破解地方政府“土地財政”。具體改革對策如下：

1．建立健全與事權相匹配的地方財稅體系，推進以房地產稅制為重點的財產稅改革。實行分稅制改革造成了地方政府以“土地財政”解決財政困境。因此，要消除“土地財政”，就要從根本上擴大地方政府財政收人，使地方財政達到穩步增收，建立健全與事權相匹配的地方財稅體系，推進以房地產稅制為重點的財產稅改革。本文認為，適時開征房地產稅，實行物業稅征收模式，有利于增加地方政府的財權，為地方政府提供穩定、可靠的稅源，從源頭上解決地方政府的財政困境。加快物業稅制度的建設，減少房地產流通環節的稅種和稅負，增加對房地產保有環節的課稅，使房地產稅成為地方政府的主體稅種，對于地方政府獲得有保障的經常性的收入來源具有現實意義，進而從源頭上遏制其助推土地“非正常”上漲并造成惡性循環的行為模式。

2．進一步規范地方政府自身的行為，改革政績考核機制。當前，地方政府的短視的發展觀和政績觀推動房價的飆升。房地產市場宏觀調控能否順利進行很大程度上取決于地方政府能否規范自身的行為。因此，要想使宏觀調控真正取得實效，地方政府就應該擺正自己的位置，一定要從以地生財、以房漲GDP的經營理念和政績觀轉變為“居者有其屋”的以人為本科學發展觀。

在政績觀轉變方面，要重新審視和制定地方官員的政績考核機制。如減少GDP、財政收入、城市建設等純經濟指標，增加中低收入居民居住情況、社會和諧等民生指標，樹立科學合理的以經濟的可持續發展為目標，兼顧社會和環境效益的政績觀。

3．規范土地出讓收入管理，建立國有土地收益基金。首先，必須打破地方政府在土地出讓制度中追求出讓金最大化的機制。改革土地出讓金管理辦法，將土地出讓金納入預算管理并讓中央參與土地出讓金的分享。國務院辦公廳《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》提出，要將土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，實行收支兩條線管理。其次，要建立國有土地收益基金，規定其不得作為政府當期收入安排使用。本屆政府獲得的土地出讓金是若干年土地使用期的收益之和，其實際上是提前支取了以后各屆政府的土地收入，透支了未來的土地收益。因此，必須按照國有土地出讓金收入的一定比例，建立國有土地收益基金，為地方政府未來發展預留儲備金。

4．合理確定土地供應政策，加強土地使用監管。在土地出讓過程中，由于地方政府采取“非飽和”限量供應的政策，使土地市場始終保持賣方市場，造成市場供求失衡，加劇土地價格的上漲。因此，要合理確定土地供應量，根據市場需求供給土地，調控土地市場，保證政府土地收入的穩定。當前，面對不斷上漲的地價和房價，地方政府有必要采取適度從寬的經營性土地供應政策。在土地供應上可以采取小地塊、快頻率、多數量的供地方式，用數量、頻率來抑制土地價格上漲。

另外，對土地的使用，應有嚴格的監督和管理，土地的拍賣，一定要提高公開度、透明度，信息披露要完全，競爭要充分，禁止違規操作。對購地建房的房產商，應明確規定不得轉讓出讓，并且需要制定法律法規，堅決打擊土地的炒賣，確保住宅建設用地價格的合理與穩定。要加大對閑置土地的清理力度，切實制止囤積土地行為。

5．加大力度建設經濟適用房和廉租房，促使房價的理性回歸。目前我國房價不斷上揚與我國缺少保障性用房有著密切的關系。在控制高價位商品房住宅建設的基礎上，應及時調整房地產開發用地供應結構，把建設經濟適用房和廉租房作為政府調控住房的工作重點。應明令各地必須優先供應保障性住房用地，優先考慮“廉租房”、“經濟適用房”和中低價位、中小套型普通商品房的用地；同時拿出更多的土地出讓金用于“廉租房”、“經濟適用房”等福利性或者半福利性支出的比例，增加房產的市場供給，消化部分居住需求，從而促使房價的理性回歸。

6．加強中央宏觀調控的執行監督機制，實行問責制。中央的宏觀調控政策能否真正取得實效，關鍵就看地方政府對中央調控政策的積極性和執行力度。中央政府對房地產市場進行宏觀調控，需要對地方政府執行中央宏觀調控政策的情況加大監督檢查，對中央宏觀政策執行不力的地方政府要實行問責制，并追究相關責任人行政不作為的責任；同時對宏觀調控取得實際成效的地方政府要給予通報表揚，納入政績考核。

注釋：

① 國家統計局.09房價漲幅24%，每平米漲813元［EB/OL］．中國證券網.

② 博鰲房地產論壇. 地產商銀行合伙“綁架”［EB/OL］．http://boao.guandian.cn/boaomedim.html.

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（責任編輯：劉春雪）