政府績效審計影響力提升路徑研究

摘要：為了提高政府績效審計的影響力，本文從各國政府審計組織面臨的共同挑戰和一些積極的探索出發，指出應注重選擇有重大意義的審計主題，測量績效審計的影響力及加強審計成果的溝通，并提出一些具體的方法和措施。

關鍵詞：績效審計；審計影響；審計主題；審計報告

中圖分類號：F239.2 文獻標識碼：B

近年來，以評價經濟性、效率性、效果性為核心的績效審計已成為各國政府審計主流，為政府提高公共管理效果，明確公共管理責任以及加強公眾對政府的監督，提高政府行為的透明度提供了有效的手段和工具。我國雖然起步較晚，但也在積極發展績效審計。《審計署2006至2010年審計工作發展規劃》提出：“全面推進效益審計，促進轉變經濟增長方式，提高財政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設資源節約型和環境友好型社會。堅持財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，每年投入效益審計的力量占整個審計力量的一半左右”。我國績效審計在增加投入比重的同時，如何更好地發揮政府績效審計的影響力成為一個挑戰。

目前，我國績效審計的典型研究多是對國外績效審計的評析（如王會金，2010），績效審計評價指標（如劇杰，2008；劉愛東、趙金玲，2010）與方法（王鎣等，2004）等，關注的是績效審計過程的中心，一定程度上忽視了績效審計項目的一頭一尾——項目確立與審計報告。國外已有學者（如Johnsen等，2001）指出績效審計在目標設定、報告標準等方面存在問題，因而降低了績效審計的影響力。本文試圖從績效審計的項目選擇、目標實現和審計報告來探討應對的路徑，即有策略地選擇審計主題，有目標地測量審計影響，有針對性地加強審計成果溝通，以期促進我國政府績效審計影響力的提升。

一、政府績效審計的影響力

政府績效審計能夠產生積極的影響力。一般情況下，績效審計的“影響力”是指審計工作過程和結果對政府行為產生的有益變化。為了發揮績效審計工作的影響力，大部分審計組織有一套現行程序或特別設計的程序。然而，現實情況卻是極少有政府績效審計的影響力令人感到滿意。我國政府審計機關開展的主要是真實性和合法性審計，真正意義上的績效審計開展得比較少，影響也不夠顯著。

Mark Funkhouser（2008）就績效審計所面臨的挑戰這一主題采訪了8個國家30多個政府審計組織的逾百名政府審計人員，廣泛訪談官員、學者、記者和被審計單位員工，并通過IIA全球審計信息網絡（GAIN）進行基于Web的調查，收到超過500份來自美國和其他39個國家的政府審計人員的反饋，發現幾乎所有政府審計組織都面臨一些共同挑戰。其中被訪問者最常提到的挑戰是“達到期望的審計影響水平”［1］，也就是說組織所執行的績效審計應該是有效的、產生預期的影響力。可見達到并逐步提高績效審計的影響力，是世界各國政府績效審計面臨的一大共同的挑戰，處于起步階段的中國政府績效審計也是如此。

世界發達國家的審計機關已經就增強績效審計影響力進行了一些積極有效的嘗試。例如美國審計總署從20世紀70年代就開始了由財務審計向政府績效審計的轉變，30多年開展政府績效審計的經驗證明，政府績效審計是保證國家資金有效、正常、合規使用的最有效的檢查方式。進入21世紀后，隨著公眾對公共資金是否有效使用的日益關注，于是美國審計總署(現更名為美國問責署)開展了對聯邦政府各部門公共資金使用績效的審計工作。可見，為了持續發揮和不斷提高政府績效審計的影響力，美國問責署根據民眾各界的關注面及其變化，對政府績效審計的項目和內容進行適當的調整。

為了有效提高政府績效審計的效果，應該在審計項目的選擇、審計目標的確定、審計報告的溝通等各個環節中注意策略和方法，即通過選擇有重大意義的審計主題，使審計資源優先投入到對政府和民眾最重要的領域；通過測評績效審計的影響，量化績效審計在實現使命和目標方面的效果；通過編寫更加專業高效的審計報告，并采用錄像、博客等新媒體以及公共媒體等多種形式與廣大受眾分享審計成果。

二、確立績效審計主題應考慮的主要問題

與典型的財務審計相比，績效審計擁有更多的自主權，它不限于在實體范圍的基礎上開展，并且較少完成一個常規審計循環。這是由于被審計的政府活動的廣度和寬度，而使得績效審計必須做出的選擇。決定執行哪些績效審計可能是一個審計組織所做的最重要的決策，成功的審計是利益相關者在分配組織緊缺資源和應對多方挑戰時選擇戰略的過程。

(一)績效審計主題確立應考慮的主要因素

績效審計費事、耗時并且費用高昂，政府績效審計不應只關注如何設計和實施審計項目，更關鍵的還在于如何利用有限的審計資源尋求對公眾利益的最大化。一個有效的解決途徑就是突出重點主題來實施審計，無論是內部的還是外部的審計組織，審計選擇方針都應該關注組織和利益相關者所面對的最重大的議題。目前，一些政府審計機關已經開始了一系列實踐。瑞典國家審計署首席審計執行官Jan-Eric Furubo稱在審計主題的選擇中，他們集中在最重大的議題上，議會對此表示贊成，審計人員對此審計選擇方針也普遍反響積極。因此，他們總是挑選棘手的問題來處理，并使國家審計署的工作受公眾監督。荷蘭首都阿姆斯特丹市審計長Victor Eiff博士指出其機構一年約做12項績效審計，選擇的審計項目往往是：政治上重要并且與政府利益直接有關、或者干擾政府工作，會對廣大公民有重大影響，或者真正有錯誤的東西，除了政府績效審計人員之外的其他任何人都不能處理該錯誤。

我國正處于社會轉型、經濟高速發展時期，我國政府績效審計需借鑒國外先進經驗，選擇廣大人民關注的、對國家政治經濟發展有重要意義的主題，集中有限的資源開展績效審計。要從眾多主題和事項中選擇出最需要開展績效審計的主題，首先應該建立起審計主題選擇的指導思想和原則，該原則應包括以下主要內容。

1．政治因素，即選擇在政治上有重要意義的事項。例如，我國在加快推進社會主義新農村建設和改善民生為重點的社會建設中，不僅投入了大量的財政專項資金，還不斷出臺各項推進新農村建設和改善民生的政策，這對于我國這樣一個農業大國來說具有重要的政治意義。因此，審計機關須關注國家有關社會主義新農村建設和民生建設政策的落實情況。

2．經濟因素，即選擇對國家經濟發展有重大影響的項目。隨著政府對宏觀經濟調控的加強，其用于公共性支出占國民生產總值的比例在上升，如國務院為應對金融危機、擴大內需而出臺的四萬億投資計劃。政府績效審計應關注國家有關宏觀調控和經濟發展的政策落實情況，揭示和分析影響國民經濟又好又快發展的問題，關注國家經濟安全，科學客觀地評價國家宏觀政策目標的實現情況，為黨和政府科學決策提供可靠的信息。

3．社會因素，即關注社會焦點問題。為了促進和諧社會的發展，政府績效審計須正視社會公眾力量，關注對廣大民眾有重大影響的政策，了解社會熱點、焦點問題，關注可能影響社會穩定的問題，如社會公平、公民權利等，推動民主化進程。

4．環保因素，即關注資源利用、環境保護等可持續發展問題。在實行可持續發展戰略的指引下，績效審計應在經濟發展與環境相互協調的可持續發展中發揮不可替代的作用，以真正實現環境保護與發展經濟的雙贏戰略。

(二) 確立績效審計主題應考慮的指標體系

上述的績效審計主題確立是從政治、經濟、社會、環境四個維度加以考慮的，為了進一步地提高可操作性、科學性和客觀性，應基于以上因素建立定性與定量分析相結合的審計主題選擇指標體系，而這正是當前績效審計的理論研究和實踐中都相對比較缺乏的。已有的國內外研究多是集中在建立政府績效指標體系和評估機制，如Mayston（1985）從決策相關性和可靠性出發的非盈利性指標，Handerson和Stewart（1988）指出效果性指標的設置和價值［2］，劇杰（2008）構建效率性評價體系［3］等。這些研究缺乏針對績效審計項目選擇的明確原則和指標。因此，可以將這四個維度作為一級指標，并進一步分解和細化出一系列的二級評價指標，如政治重要度、占用資金額度、涉及人員數量、媒體關注度、社會公平度、公共權益等。

然后，邀請專家、學者、審計人員和人民代表，采用德爾斐專家調查法或者其它方法，確定各級指標及指標的權重，可建立起科學合理的政府績效審計項目選擇指標體系，能夠實現定性與定量分析相結合。需要注意的是這一審計主題選擇指標體系不是一蹴而就的，也不是一勞永逸的，而是需要逐步地不斷完善和優化。

績效審計主題按照項目選擇的原則和指標體系對可能開展和正在開展的政府績效項目進行評估，給予各指標得分，于是獲得一個總的排名指數。此外，還可以進一步分析各項目的緊迫程度，從而給出各項目的優先級。綜合評價各項目的排名指數和優先級，得到一個序列表，政府審計組織依序選擇，即選擇了最重大的、最優先的主題開展績效審計。

三、績效審計影響力的測量

政府績效審計具有明確的使命——幫助各部門更加有效地使用資源。這一使命在具體的績效審計實施中就轉化成為明確的目標。績效審計的目標應該是清晰的、量化的、可以測量的。持續測量和實現這一目標是至關重要的，通過對績效審計使命和目標實現程度的持續測量，從而檢驗績效審計預期的影響力實現情況，這是一種非常重要且有效的途徑。有些機構把產生大量直接經濟利益作為工作目標。例如英國國家審計署把“幫助國家審慎地用錢”印在每位員工的名片背后，并把財務影響作為績效審計的重要目標，設定收益和成本的目標比是1:8，即每花費一英鎊就有八英鎊的收益。通過努力，該目標早已經實現，目前已經提升至1:9［1］。就國際范圍來看，沒有其他國家審計署給自己設置如此嚴格的財務影響目標。英國國家審計署正是通過有力地證明績效審計的巨大財務影響作用而提高了績效審計的地位，獲得被審計單位和廣大民眾的廣泛認同。

盡管使用財務比率來測量績效審計已經取得了顯著成效和廣泛認可，但需要注意的是，不能僅用財務比率來測量政府績效審計。這主要有兩方面的原因：首先，財務比率適合于測量短期工作成效，但是政府績效審計的使命除了包含短期任務之外，還涉及宏觀問題、基礎問題，這些問題是無法在短期內量化的，必須從長遠角度來測量，因而不能僅追求即時回報。其次，政府機構在擁有財務資源的同時還擁有權力和授權，績效審計必須同時包括這些，而不是只看財務。太過關注財務會導致錯過有關公正性問題。績效審計查明資金花費是否合法固然重要，但更重要的是要考慮公正性，這時還會涉及政府官員和公務人員如何使用權力等問題。

除了測量績效審計目標的實現情況，政府審計人員通常還將其審計建議是否被接受作為績效審計是否成功的標準。Pollitt等（1999）的研究發現，在績效審計報告中，審計建議被政府采納的比重是英國國家審計署、瑞典國家審計署、荷蘭審計院等審計機構評價影響力的最常用指標［4-5］。無論選擇哪些測量指標，一個嚴格且嚴謹的政府績效測量需符合以下四項標準：

1.全面性。政府績效審計目標包括多層次、多維度的多個目標，如短期經濟效益和長遠收益，必須盡可能廣泛地涵蓋這些。

2.一致性。即各種測量須保持前后一致，并避免“多面性”帶來的問題。

3.可靠性。測量只有是持續的，而非一時為之或者變幻不定，這樣才值得進行一般性的概括并發掘其更深層次的原因。

4.相關性。必須與績效審計的利益相關者的評價和目標相一致。

這四項測量的檢驗標準從統計學的角度解釋，分別就是表面效度、內部效度、測量一致性、外部效度［6］。

績效審計影響力的測量方法和數據應該是精確和穩健的、能夠經得起外部推敲，并且需要隨時間而逐步發展以反映變化的應用環境。只有這樣才能客觀、科學地體現績效審計的影響力，并且可以作為今后績效審計資源分配決策的數據基礎。

四、有效的審計成果溝通

政府績效審計要成為更加有效的監督工具，審計人員必須重新思考溝通審計成果的方式。審計人員應該采用更為專業的方式編寫審計報告，盡可能采用透明的方法，利用多種渠道溝通審計成果。

(一)專業而有力的審計報告

Mark Funkhouser的調查發現審計組織的約半數回應者承認投入大量精力編寫審計報告，并描述寫作過程是“可怕的、乏味的、困難的……”；而其他的相關者提到審計報告時更指出報告像是“流水賬”、太長并且太細致，而沒有必要。這些原因往往降低了審計影響力。要使得績效審計工作產生期望的影響力，這就要求審計報告必須可以被民眾、社會團體所理解，必須使政府官員接受審計報告中的審計發現并采納建議。為此，可以采取以下措施改變審計報告編寫的困境。

1.借助專業人員。審計人員會編寫好報告，但會花很長時間。專業人士在寫作和溝通方面有非凡天賦和大量專業知識，能使審計報告更加有效。已有一些審計組織利用專業人士，如蘇格蘭審計廳（Audit Scotland）的James Gillies領導的專業溝通小組負責制作完成所有的內部出版物，并開展語言培訓；加拿大總審計長辦公室（the Office of the Auditor General of Canada）引入一個專業撰稿人編寫審計報告。除了增加具有專業寫作技能的全職或兼職人員之外，審計組織還可以請當地大學的中文、傳播學或新聞學教授提供一些咨詢。

2.簡潔有力的審計報告。即使是卓越的審計機構也經常把審計報告寫得面面俱到，使讀者在過多的細節中找不到重點。美國公認的審計報告寫作專家Stan Stenerson認為審計報告是“為忙碌的讀者所寫”，在與決策者溝通時只有“三十秒鐘的表演時間”。審計人員要努力清楚地表述因果關系、咨詢建議和透明度，把報告寫得簡短而具體，切中要點，告訴讀者所不知道的重要事項，為決策者提供一只“胖兔子”（更有可能帶來卓著的成果和巨大的財務影響）和“潛伏的魔鬼”（如果不迅速處理，意外的問題可能會出現，使決策者措手不及）［1］。 (二)用新媒體發布審計報告

1.視頻。審計報告用彩色圖片、甚至視頻來描繪審計所發現情況，這種表現方式很有力，那些即便對一個簡明審計報告也不會看的人可能會愿意看一個三分鐘的審計視頻。例如賓夕法尼亞州費城主審計長辦公室（the Office of the City Controller of Philadelphia，Pa.）的網站上（www.philadelphiacontroller.org）在警察設施情況的審計中附有視頻，討論電線暴露、火災逃生通道堵塞等所導致的危險。通過視頻，從未讀過42頁長的審計報告的人也會迅速明白審計人員所發現情況的重要意義。審計組織如果期望增加影響，就應該考慮如何使用視頻，描述其團隊的審計是怎么做的、為什么做、發現了什么，審計組織雇傭的大部分年輕人無需培訓就知道如何在互聯網上發布視頻。

2.博客。大部分政府績效審計組織只在其官方網站上發布審計報告和相關材料，幾乎找不到一個政府績效審計組織的官方博客。但是，通過博客在審計過程中和審計完成后審慎而睿智地報告工作，能增加審計操作的透明度，能給審計組織提供提升可視性和影響力的機會。博客的一大特色是允許來訪者對博主發的內容做評論，有的評論會對審計主題提供具有深入洞察力的見解。審計組織選擇在互聯網上創建一個官方博客，那就必須保證定期發布、監督評論，并就評論召開內部會議。

(三)與媒體合作

分析一下那些成功的審計案例，就會發現它們有一個共同點：當地媒體都曾大力宣傳這些審計事件，并且審計都激發了政府行動，調整了利益相關者的關系。我國的“審計風暴”就是典型的例子，正是由新聞媒體將審計報告演化為一場真正的“風暴”，引發各界廣泛的關注和監督。

績效審計報告的目的是要勸說政策制定者采取行動，政府績效審計人員不應該回避那些有助于實現他們提議的途徑，特別是公共媒體。為了克服審計人員羞于面對媒體的心理和面對媒體時的不知所措，應對審計人員做媒體采訪培訓。即使那些不會面對攝像機的審計人員也需要參加培訓，因為這有助于他們理解新聞界是如何看他們的審計報告。審計人員應該主動向媒體提供適當的信息，通過媒體恰當的報道，政府審計人員喚起人們對某些問題的關注，從而影響輿論，以促進公共政策和程序發生實質性的改變。

參考文獻：

［1］ Mark Funkhouser. Honest， Competent Government: The Promise of Performance Auditing［R］．IIA Research Foundation， 2008.

［2］ 戚振東，吳清華.政府績效審計：國際演進及啟示［J］．會計研究，2008(2):76-85.

［3］ 劇杰.績效審計中效率性評價體系構建思路［J］．審計與經濟研究，2008(9):29-32.

［4］ 王芳，周紅.國外政府績效審計研究述評［J］．財會月刊，2009(3):53-55.

［5］ Pollitt， Christopher， Xavier Girre， Jeremy Lonsdale， Robert Mul， Hilkka Summa， and Marit Waerness. Performance or Compliance? Performance Audit and Public Management in Five Countries［M］．New York， NY: Oxford University Press，1999.

［6］ 吳建南，馬亮.政府績效測量及其解釋——兼評羅伯特#8226;帕特南的《使民主運轉起來》［J］．甘肅行政學院學報，2008(6):27-34.

［7］ 劉秋明.國際政府績效審計研究：一個文獻綜述［J］．審計研究，2007(1):15-19.

［8］ 王會金.國外政府績效審計評析與我國績效審計戰略［J］．會計研究，2010(5):75-82.

［9］ 齊興利，邵輝.我國政府績效審計發展途徑研究［J］．審計與經濟研究，2007(3):7-12.

（責任編輯：關立新）