基于公共政策縱向空間分層設計的失地農民生計問題研究

摘要：在城市化進程中，由于失地農民利益受損和生計不可持續而引發的越級上訪事件和群體性突發事件時有發生，嚴重影響了社會和諧和農村穩定。本文分析了解決我國失地農民可持續生計問題的必要性和緊迫性，并從公共政策縱向空間分層設計的角度提出解決該問題的政策建議。通過理論分析和文獻資料研究，本文認為要解決我國失地農民的可持續生計問題，需要大膽創新元政策、逐步完善基本政策、理性構建具體政策。

關鍵詞：失地農民；可持續生計；政策建議

中圖分類號：F302.2 文獻標識碼：A

A Study on the Problem of Landless Farmers′ Sustainable Livelihood Based on

Zonal Design of Public Policy′s Vertical Space

HUANG Jian-wei

(College of Humanities and Public Administration， Jiangxi Agricultural University，

Nanchang 330045， China)

Abstract:During the process of urbanization， because of the group unexpected events and events of the ultra submit complains to the higher authorities about the landless farmers′ shattered profits and their unsustainable livelihood happen now and then， which affected severely the social harmony and countryside′s steady. The paper analyzed the necessity and urgency of solving the problems of landless farmers′ sustainable livelihood and proposed policy suggestions to solve this question from the view of public policy. Through the methods of theoretical analysis and documentation， the paper thought that we need bold in blazing new trails of primary policy， gradually perfect basic policy and rationally construct concrete policy to solve the problem of landless farmers′ sustainable livelihood in our country.

Key words:landless farmers; sustainable livelihood; policy suggestion

一、問題的提出

建國以來，我國城市化水平大幅提高，城市個數由建國前的132個增加到2008年的655個，城市化水平由1949年的7.3%提高到2008年的45.68%［1］。我國城市化水平的提高，是以廣大農民失去大量賴以生存的土地為代價的。受“城市經營理論”的影響，地方政府熱衷于搞“土地財政”，盲目追求城市化水平，近幾十年來，我國城市化進程迅速推進，征用了大量農村集體土地，產生了大量“種田無地、就業無崗、社保無份”的失地農民。從經驗數據來看，每征用0.067公頃(1畝)耕地，就產生1.5個失地農民。據學者推算，目前，我國失地農民人數應在5 100-5 525萬之間，再加上因農村超生等原因沒有分到土地的“黑戶口”勞動力，這個數目則逾6 000萬［2］。還有學者指出，按照我國現有的城市化水平和經濟發展速度，今后每年仍需征用農地16.7-20萬公頃，每年將新增失地農民375-450萬人，10年后失地農民總數將接近1億人［3］。目前，60%失地農民的生活十分困難，有穩定經濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30%［4］。在此背景下，解決我國失地農民的可持續生計十分必要。

由于失地農民利益受損和生計不可持續，近幾年因失地引起的越級上訪事件和群體性突發事件時有發生，“警民”關系因此更加緊張，“官民”矛盾也因此更加尖銳，嚴重影響了社會和諧和農村穩定，甚至在一定程度上還影響了黨和政府的形象。溫家寶總理曾在《求是》撰文強調：“目前不少征地項目不給農民合理的補償，不妥善解決農民的生計，造成農民失地失業，危及農村社會穩定。不少地方亂占濫征耕地，隨意圈地，有的地方征地規模過大。這些問題必須引起高度重視”［5］；中國社科院研究員樊平認為：“我國失地農民問題嚴重，反映強烈，成為影響當前農村社會穩定的第一位問題”［6］；中國社科院研究員于建嶸指出：“我國農民失地失業問題不僅僅是一個農村經濟問題，在很大程度上更是一個嚴重的社會政治問題”［7］。因此，解決我國失地農民的可持續生計還顯得十分緊迫。本文從公共政策的視角來探討如何解決失地農民的可持續生計問題。

二、元政策的大膽創新：解決失地農民可持續生計問題的根本出路

所謂“元政策”是關于政策的政策。元政策主要是指那些指導和規范政府政策行為的理念和方法［8］。要對元政策進行大膽創新，就要對指導和規范政府政策行為的理念進行大膽創新。在城市化進程中，由于缺少科學發展觀這類元政策的指導，不少地方政府及其官員受地方利益、部門利益甚至是個人利益的驅使，唯GDP是從，以“土地財政”為尊，違規甚至違法征收農民土地，結果導致了大量“種田無地、就業無崗、社保無份”的失地農民，產生了一系列政治經濟和社會問題。傳統的元政策是事本主義的，似乎發展不是為了人，反而是人為了發展；片面強調人在發展過程中的工具作用，很少關注發展成果對人的意義；片面強調人的義務、責任和奉獻，而不以實現人的權利、利益和價值為中心。在這種傳統的元政策的理念的“指導”下，其結果是失地農民的基本權利遭到踐踏、根本利益受到損害、可持續生計成為泡影。由此可見，傳統的元政策即非科學發展觀誤導了不少地方政府的政策行為，因此必須對傳統的元政策進行大膽創新：在科學發展觀的指導下，徹底摒棄畸形的政績觀，創立正確的政績觀；徹底摒棄隨意的管制觀，創立規范的服務觀。具體而言，元政策即作為規范和指導政府政策行為的理念要進行如下重大革新：從物本位轉變為人本位、從政府本位轉變為社會本位、從官本位轉變為民本位、從權力本位轉變為責任本位、從傳統的管制本位轉變為現代的服務本位，從而真正實現“善治”。元政策作為政策的政策，其實際上是指導和規范政府政策行為的一種戰略性的思路，而思路往往決定出路。用什么樣的元政策來指導和規范政府的政策行為，決定了解決失地農民可持續生計問題的根本出路。

三、基本政策的逐步完善：解決失地農民可持續生計問題的可靠保障

基本政策是在元政策的理念下用以指導和確定具體政策的政策，是一種次于元政策而在社會生活的各個領域、部門或方面起主導作用的實質性政策［9］。基本政策一般是以憲法和法律法規或黨綱的形式頒布的政策，具有相對的穩定性，因此不像具體政策那樣可以在短期內“構建”。當然，當其不適應社會經濟的發展時，就需要逐步對其加以完善。“逐步完善”的形式往往是通過法定的程序對某些法律條款進行修改。影響我國失地農民可持續生計的相關的基本政策主要有《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等，這些基本政策的逐步完善，是解決失地農民可持續生計問題的可靠保障。其中，《土地管理法》作為主導和指導土地征收和補償等具體土地政策的基本政策，在土地行政管理中發揮了重要作用，對我國失地農民的可持續生計有更加直接的影響。但現行《土地管理法》確定的征地制度依然沒能脫胎于計劃經濟模式，嚴重不適應當前的市場經濟建設，具有嚴重的滯后性。《物權法》頒布以來，社會各界對修改《土地管理法》的呼聲越來越大，特別對完善《土地管理法》中有關土地征收和保護失地農民權益的條款的要求更加強烈。

從保護失地農民的土地權益、促使其可持續生計的角度看，2004年修改后的《土地管理法》依然存在不少缺陷。因此，學界和實踐界均有不少人對不利于失地農民權益保護和長遠生計的現行《土地管理法》進行“批判”：學者秋風認為，城市化和土地國有化捆綁在一塊，使城鄉分割［10］；學者卿予綾認為，現有《土地管理法》存在的主要缺陷有：集體土地所有權缺損、農民土地承包權的性質不夠明確、現行土地征用制度不完善、農村宅基地的權利性質不明確［11］；學者楊皋伶，朱玉碧認為，現有《土地管理法》的不足主要是整體時滯性、征地范圍的內涵不明確、征地范圍的內涵和外延發生矛盾、產權主體不明確、征地補償標準不合理、征地程序中對農民的參與性重視不夠、對如何查處征地過程中政府違法行為的規定不具體［12］；益陽市國土資源局胡能燦認為，現有《土地管理法》中的條文前后不一致，有些條款用詞不準確，容易讓人產生歧義，難以操作或不可能做到的事寫進法律，缺乏嚴肅性［13］。

由于現有的《土地管理法》存在很多不利于失地農民權益保護的缺陷，因此修改《土地管理法》使其相關制度更加完善已經成為多方共識。2009年3月9日舉行的十一屆全國人大二次會議第二次全體大會上，全國人大常委會委員長吳邦國作全國人大常委會工作報告時說，土地管理法列入2009年立法計劃［14］。實際上，《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》已經在全國國土廳局系統內部“征求意見”［15］。課題組認為，《土地管理法》的修改應該以《憲法》為依據，并與《物權法》銜接起來。另外，《物權法》屬于全國人民代表大會制定的基本法律，其效力應當具有優先于全國人民代表大會常務委員會制定的《土地管理法》這部一般法律，《土地管理法》與《物權法》之間發生沖突時應該修改《土地管理法》［16］。

基于從維護失地農民的土地權益，促使失地農民可持續生計的角度考慮，現有的《土地管理法》的修改應該考慮從以下幾個方面來完善現有的土地征收制度：一是嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍；二是完善征地補償機制，建立市場化的征地補償標準；三是明確產權主體，強化集體土地所有權權益的“集體成員權”導向；四是對土地征收施加更嚴格的限定并對土地補償作出更完整的規定；五是完善對侵害土地物權的行政責任條款；六是建立和完善失地農民社會保障機制，保證失地農民長遠生計；七是嚴格區分征收與征用這兩個概念；八是賦予土地國家所有權和農村集體所有權實際的平等地位。

當然，《土地管理法》作為主導我國土地行政管理的基本政策，和其它基本政策一樣具有層次性、廣泛性、穩定性和權威性等特征，其修改絕非易事。盡管修改《土地管理法》呼聲很高并已形成多方共識，但仍然有一個利益博弈和利益均衡的過程以及立法程序的問題。因此，我們只能務實地期待它“逐步完善”，而不能“操之過急”。

四、具體政策的理性構建：解決失地農民可持續生計的關鍵措施

具體政策是在基本政策的指導下，為解決特定、具體的社會問題，實現基本政策而制定和實施的政策，又稱為方面政策、部門政策等［17］。具體政策的理性構建與失地農民可持續生計的距離最近，同時也是保證失地農民生計可持續政策落到實處的關鍵措施。因此，實現失地農民可持續生計的目標，要把關鍵點放在具體政策的理性構建上。相對于基本政策而言，具體政策更具有變動性，同時也更容易構建。本文認為要解決失地農民可持續生計問題，除了需大膽創新元政策、逐步完善基本政策外，還需要從多個維度理性構建失地農民可持續生計的具體政策并形成系列有效的政策群。政策群是指國家、政府和一定類型的政治體制中的執政黨在某一時間段內制定和實施的內容各異但產出理念同源、導向相近或相同的政策的集合體［18］。

我國失地農民的問題很多、很復雜，需要多維度制定一系列具體的子政策對問題加以解決。那么是否就意味著這些具體的子政策“各司其職”就可以了呢？本文認為這些具體的子政策僅僅“各司其職”是遠遠不夠的，更重要的是要“同心協力”，否則就會“顧此失彼”。因此，在制定這些具體的子政策的時候就要有共同的理念和相近或相同的導向，使它們形成內容各異但產出理念同源、導向相近或相同的具體政策群，從而達到“同心協力”的目的并在執行過程中發揮“政策群”總體的政策效應［19］。在多維度理性構建解決失地農民可持續生計問題的具體政策群的過程中，同源的理念應該是“科學發展觀”，相近或相同的導向應該是“可持續生計”，即以“科學發展觀”為“最高”的指導思想，以“可持續生計”為“最終”的目標導向，將各種內容各異但產出理念同源、導向相近或相同的具體子政策“武裝”起來，形成多維而強有力的具體政策群。具體而言，多維理性構建解決失地農民可持續生計問題的具體政策，就是做到“三要”：一要強化公共服務，構建積累生計資本的具體政策群；二要采取相應措施，構建增加家庭收入的具體政策群；三要借鑒成功經驗，構建提高安置質量的具體政策群。

（一）維度一：強化公共服務，構建積累生計資本的具體政策群

生計資本是失地農民可持續生計的基本要素。失地農民生計資本的積累，單靠失地農民自身的力量是遠遠不夠的。失地農民生計資本的積累作為一個重大的民生工程，政府應該按服務型政府的標準，強化公共服務，提供必要的公共產品即構建積累生計資本的具體政策群。

1. 構建提高關鍵自然資本補償標準的具體政策。所謂關鍵自然資本就是從經濟、政治、社會等多方面進行綜合考慮后被認為是十分重要的自然資本。土地作為失地農民的關鍵自然資本，其重要性對失地農民而言毋應質疑：其一旦喪失，如果沒有合理的補償，勢必會影響其未來生計。隨著我國城市化進程加速推進，失地農民數量迅速增加。失地農民的關鍵自然資本即土地從整體上講喪失程度較為嚴重，同時，補償標準從整體上來講偏低且大部分失地農民被政府“一腳踢”。關鍵自然資本即土地的喪失，導致了失地農民收入數額和收入來源減少甚至導致了相當一部分失地農民沒有任何收入和收入來源。因此，地方政府應該以《土地管理法》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號）和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發（2004）238號）等為依據，并根據地方實際和“市場行情”，用動態的眼光重新制定提高對關鍵自然資本補償標準的具體政策并強化公共服務，確保失地農民失去土地這種關鍵自然資本后，還能有足夠的資金用于積累更多的社會資本、人力資本、物質資本和金融資本，從而確保其生計的可持續性。

2. 構建不斷積累社會資本的具體政策。一是正確引導失地農民不斷積累個體社會資本。關系人是失地農民通過個人直接的或間接的社會關系而獲得的一種實際的或潛在的資源。這種資源實際上就是一種個體社會資本：包括關系人的多少、與關系人的關系強度、關系人的社會地位特征等。課題組的研究認為，失地農民與關系人的關系強度呈中上偏強的狀態，但結交的重要關系人即朋友不多，而且關系人的社會地位不高。因此，從整體上看，失地農民的個體社會資本積累不夠。一般來講，一個人的個體社會資本積累的越多，其未來的生存和發展的障礙就越少。在此，課題組建議政府應該有意識地正確引導失地農民積累個體社會資本，如在征地的過程中，動之以情，曉之以理，正確處理同一農村集體經濟組織中的失地農民之間的利益關系，引導他們和諧相處和互幫互助；在征地之后，引導失地農民參加正規的技能培訓和繼續教育，使失地農民在提升自我的同時能通過“培訓班”和“學校”結交更多對自己有用的“關系人”等等。二是大幅度增加對失地農民集體社會資本的投資。失地農民具有公共性或共享性的集體社會資本主要包括政府規定的社保權利、政府實施的安置政策、政府提供的就業服務、政府顯露的關心程度等。課題組的研究表明，政府規定的社保權利難以實現、政府實施的安置政策比較單一、政府提供的就業服務嚴重缺位、政府顯露的關心程度十分有限。

綜上所述，課題組認為失地農民作為一個“弱勢群體”，其集體社會資本十分薄弱。失地農民的大部分集體社會資本是一種政府以農村集體經濟組織為單位向失地農民提供的地方性公共產品或準公共產品①，這種公共產品或準公共產品在大多數情況下是“無形的”。例如政府規定的社保權利、實施的安置政策、提供的就業服務、顯露的關心程度等等，正因為以上公共產品或準公共產品是“無形”的，政府因受到“唯GDP是從”等錯誤政績觀的影響，往往不注重對“無形”的公共產品或準公共產品的投資，在一定程度上導致了失地農民集體社會資本的薄弱。因此，政府應該大幅度增加對失地農民集體社會資本的投資——既要增加“資金”的投入，也要加大“感情”的投資。唯有如此，影響失地農民生計可持續的社會資本才會逐步雄厚起來。

3. 構建增加人力資本存量和提高人力資本質量的具體政策。課題組認為政府應該通過增加對失地農民人力資本的投入來增加失地農民人力資本的存量和提高失地農民人力資本的質量，并最終實現其生計的可持續。就失地農民的健康與勞動力、知識與技能、資歷與地位這些人力資本而言，本課題組的具體建議如下：一是制定有助于減輕失地農民生存壓力的民生政策，重點關注老年失地農民的健康狀況，大力加強健康知識的宣傳，著重建立失地農民的醫療保障體系，正確引導超出勞動年齡范圍但具備一定勞動能力的老年失地農民適當參加勞動。二是加大對失地農民尤其是中老年失地農民接受繼續教育的投入，鼓勵、支持青年失地農民接受中高等教育，切實提高失地農民的受教育水平；設立專項資金支持失地農民尤其是青年失地農民參加職業技能和就業培訓，切實提高失地農民的職業技能水平和就業能力，同時要幫助青年失地農民和中老年失地農民找準各自技能的“市場”。三是加大對現代家庭理財和家庭管理理念的宣傳，打破農村論資排輩的傳統觀念，合理配置家庭成員的人力資源，不唯資歷定“家長”，而是讓年輕力壯、真正有能力的家庭成員“當家作主”。這樣，更有利于整個家庭的長遠生計。

4. 構建增強對耐用物質資本的購買力和提高對其經營能力的具體政策。政府應適當提高對失地農民家庭的征地補償，千方百計幫助失地農民就業，以提高失地農民家庭的財產性收入和工資性收入，從而增強失地農民家庭對耐用物質資本尤其是投資收益高的耐用物質資本（如汽車、廠房、機器等）的購買力；政府應通過對失地農民的創業培訓和技能培訓，增強失地農民對耐用物質資本的經營意識，提高失地農民對耐用物質資本的經營能力，引導失地農民按市場規律經營投資回報率大的耐用物質資本，從而大大增加耐用物質資本對家庭收入的貢獻。

5. 構建幫助積累金融資本和提高金融資本經營能力的具體政策。一是制定有力的措施，幫助失地農民積累金融資本。政府不僅要通過提高征地補償標準和鼓勵發展“瓦片經濟”來增加失地農民的財產性收入，還要通過為失地農民提供就業服務和創業服務以及落實失地農民的社會保障費用來增加失地農民的工資性收入、經營性收入和轉移性收入，這樣，更利于失地農民實現存款、租金等金融資本的積累。二是為失地農民開辦“理財”培訓班，幫助失地農民提高金融資本的經營能力。金融資本經營是一項需要高度智慧性勞動的復雜工作，因而投資決策者必須具有堅實的相關理論知識以及一定的經營能力。而理論知識的積累和能力的培養又要求投資決策者必須不斷地學習以及更多地參與金融資本經營活動的實踐，以提高自身的理論水平和實際經營能力［21］。通過“理財”培訓，可以幫助失地農民提高金融資本的經營能力，使失地農民做到敢于冒險而又理智投資。具體而言，就是要通過培訓讓失地農民明確經營目標、分散投資風險、準確把握投資時機，從而實現利息、股息和紅利等金融資本的大幅度增長。

（二） 維度二：采取相應措施，構建增加家庭收入的具體政策群

要解決失地農民的可持續生計問題，需要采取相應措施，構建增加失地農民各種家庭收入②的具體政策群。

1. 構建促進工資性收入增加的就業政策。有效的就業政策可以幫助失地農民提高就業能力、減少就業障礙；失地農民就業能力的提高和就業障礙的減少會提高失地農民的就業質量、家庭就業率和增加家庭就業面；失地農民就業質量、家庭就業率的提高和家庭就業面的增加會直接影響失地農民工資性收入的增加。因而，就業政策對失地農民的工資性收入有間接的影響，構建有效的就業政策有助于促進失地農民工資性收入的增加。

2. 構建促進家庭經營性收入增加的創業政策。優惠的創業政策可以幫助失地農民提高創業能力、減少創業障礙；失地農民創業能力的提高和創業障礙的減少會提高失地農民的創業的積極性和成功率；失地農民創業的積極性和成功率的提高會直接影響失地農民家庭經營收入的增加。因而，創業政策對失地農民的家庭經營收入有間接的影響，構建優惠的創業政策有助于促進失地農民經營性收入的增加。

3. 構建促進財產性收入增加的征收、補償與安置政策。土地征收補償、房屋租金是失地農民財產性收入的主要來源；合理的征收、補償與安置政策可以提高失地農民與政府和開發商的博弈能力，失地農民博弈能力的提高直接影響其財產性收入的提高（如經過一番“博弈”后，土地補償金的大幅度提高和因政府支持并引導失地農民發展“瓦片經濟”或“出租經濟”而使房屋租金大大增加）。因此征收、補償與安置政策對失地農民的財產性收入有間接影響，構建合理的征收、補償與安置政策，有助于促進失地農民財產性收入的增加。

4. 構建促進轉移性收入增加的社保政策。完善的社會保障政策可以增強失地農民的參保能力，失地農民參保能力的增強可以提高失地農民的參保率、增加失地農民的參保面和參保額，參保率的提高、參保面和參保額的增加直接影響其轉移性收入的提高。因此社會保障政策對失地農民的轉移性收入有間接影響，構建完善的社會保障政策有助于促進失地農民轉移性收入的增加。

（三） 維度三：借鑒成功經驗，構建提高安置質量的具體政策群

單一和低標準的貨幣安置是難以提高安置質量的。要提高失地農民的安置質量，需要借鑒成功經驗，在提高貨幣安置標準的基礎上，根據地方實際對失地農民輔之以其它安置，如就業安置、社保安置、留地安置、入股安置等，即實施綜合安置。

1. 構建合理的貨幣安置政策。農民失去賴以生存的土地之后，對其進行貨幣安置是必要的。在近幾年的城市化過程中，雖然大多數失地農民也得到了貨幣安置，但其安置標準太低，無法滿足其長遠生計的需要，甚至有些地方的失地農民連眼下的基本生活都難以維持。在貨幣安置的實例中，遼寧省沈陽市于洪區北陵街道包道村實施的貨幣安置政策值得借鑒。其具體做法如下：一是就高不就低。就是在拆遷過程中，規劃占用的農用地，安置補償額度高于同類地區的100％，即每畝高達10萬元。而對無證房，也在拆遷中給以每平方米300元的適當補償；二是就快不就慢。就是及時足額發放征地和拆遷安置補償金。首批統一征用433畝土地時，村干部、村民積極配合，485戶村民和11家企業在限定時間內全部拆遷完畢，相關款項全部及時、足額一次性發放到位，村民和企業都得到妥善安置，沒有引發上訪事件［22］。另外，青島的做法也有一定的參考價值。為解決失地農民的吃飯問題，青島市提高了貨幣安置標準，各類土地的貨幣安置倍數由原來的3-25倍提高到18-30倍，平均每畝耕地的貨幣安置費由原來的3-6萬元提高到12-15萬元［23］。

2. 構建有效的就業安置政策。就業是民生之本，是解決失地農民可持續生計問題的根本出路。當前，我國失地農民的就業從整體上看不容樂觀，但有一些地方在解決失地農民就業問題時，采取了有效的措施，較成功地解決了失地農民的就業問題。如淮安經濟開發區專門出臺了《關于促進被征地農民就業創業的意見》和《被征地農民就業培訓管理辦法》等政策，大大促進了失地農民就業和創業［24］。又如青島通過“四個一批”解決了大量失地農民的就業問題。“四個一批”是指在解決失地農民就業問題上，政府幫助，組織就業一批；強化服務，市場就業一批；加強協作，勞務輸出一批；政策扶持，鼓勵創業一批［23］；再如，成都的武侯區通過“雙結合、雙保險”的模式成功地化解了失地農民的就業難題。“雙結合”是指將農民培訓與轄區的支撐產業發展相結合，將維護農村穩定與促進地區經濟跨越式發展相結合；“雙保險”是一方面通過培訓使得農民掌握企業崗位所需的技能，直接上崗，讓農民放心，另一方面政府把培訓合格的農民輸送到企業去工作，讓企業放心，同時降低了企業培訓成本［25］。

3. 構建完善的社保安置政策。對農民而言，土地具有社會保障的功能。一旦農民失去土地，政府就需要“以土地換社保”的思路對其進行社保安置，否則，就有失公平。作為社會公平的平衡器，作為社會和諧的調節器，完善的社會保障實際上包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫。社會保險是社會保障的核心，其項目分為養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。其中，養老保險又是社會保險的核心。在解決失地農民可持續生計問題的過程中，有些地方政府的社保安置政策值得借鑒。如淮安開發區政府通過制定《被征地農民基本生活保障試行辦法》及《實施細則》、《被征地農民醫療統籌辦法(試行)》和《被征地農民大病醫療統籌辦法(試行)》、《被征地農民特殊困難救濟暫行辦法》［24］等政策，構建起較為完善的社保安置政策；又如，遼寧的包道村在政府的支持下，通過“養老套餐”和“醫保套餐”來保障失地農民的基本生活［22］。再如德州經濟開發區通過實行基本生活保障制度、推行農村合作醫療制度和探索建立多方位的社會保障體系，解除了失地農民后顧之憂［26］。當然，在借鑒成功經驗的同時，構建完善的社保安置政策還需要做好與新農保的銜接工作。

4. 構建實惠的留地安置政策。留地安置一般是在征地中把位置相對較好的地留給失地農民或其集體經濟組織作為補償。留地安置作為貨幣安置的補充，各地早在幾年前就開始“試水”：安徽省巢湖市人民政府2005年實施了《巢湖市城市規劃區內土地征用留地安置暫行辦法》、浙江省紹興市人民政府2005年制定了《紹興市區被征地村留地安置若干規定》、山東省萊蕪市人民政府2005年下發了《關于建立城中村留地安置制度的意見》、浙江省杭州市蕭山區政府辦公室印發了《關于進一步完善村級留用地和實施開發性留地安置政策的意見》、浙江省國土資源廳2006年出臺了《關于進一步規范村級安置留地管理的指導意見》，等等。在經濟較發達地區和城鄉結合部征地中，留地安置對解決失地農民的長遠生計發揮了重要作用，受到了政府、集體和農民的歡迎［27］。在我國地方政府征地實踐中，有一些留地安置的模式比較實惠，值得參考和借鑒。如廈門的“金包銀”模式。“金包銀”模式，是指政府在征用農村土地、規劃設計工業集中區時，預留合適的空間，在村莊的外圍進行統一規劃，建設“底層店面上部公寓”的商業用房，提供給失地農民作為經營性收入的來源，基本實現每戶失地農民有一套居住用房、一套公寓（用作出租）和一個店面（或一定量的股份）。這里的“金”，實際上就是進駐工業集中區的各企業工廠，“銀”就是指就地改造的村莊［28］。

5. 構建理性的入股安置政策。土地入股安置方式雖然沒有得到法律的直接認可，但仍然可以找到政策的依據，如《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發［2004］28號)第3條第13款明確規定“對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”。又如《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）第2條“關于被征地農民安置途徑”第7款明確提出了“入股分紅安置”［29］。入股安置作為一種新型的安置方式，盡管在法律層面上的依據不充分，但不少地方政府在現有政策允許的范圍內，大膽地進行了入股安置的試點工作，取得了一定成效。如淮安經濟開發區實施的以土地換股權的“富民合作社”政策。所謂“富民合作社”就是以富民為宗旨，以合作為紐帶，以行政村為單位，采取“政府扶持、鄉辦負責、失地農民量化入股”的形式，建立起的一種農民合作經濟組織［24］；又如，遼寧的包道村依靠創立農村股份經濟，實現了失地農民身份的華麗轉身。包道村成立了包道股份有限公司并把村集體存量資產按份額折股，量化給經濟組織內部所有成員。經過村民代表大會表決，共分為四個股種：一是村齡股、二是土地股、三是農齡股、四是原始股［22］；再如，寧波市江東區的農村經濟合作社實行的股份合作制改革。江東區實行的股份合作制改革的主要做法是根據相關文件和干部群眾認同的方式將集體資產全部折價量化為貨幣；設人口股、農齡股并把股權分配到人；對股權進行靜態管理，股東憑證領取股份收益；堅持原有的集體資產集體所有制不變，堅持集體所有資產只股不分，成立股份經濟合作社［30］。課題組需要說明的是，入股安置作為新型的安置方式雖然在部分地方進行了有效探索，但入股安置畢竟有一定的風險，在操作層面上也還有很多具體問題需要研究解決，因此，對失地農民進行入股安置需要理性思考，切不可盲目效仿。

注釋：

① 科爾曼認為，就有目的的行動而言，許多社會資本有公共產品特征是社會資本與其他形式的資本最基本的區別［20］。

② 家庭收入按收入的性質可分為工資性收入、家庭經營收入、財產性收入和轉移性收入 。

參考文獻：

［1］ 新華網綜合.統計局：建國60年我國城市化水平提高5倍多［EB/OL］．［2009-09-18］．http://news.xinhuanet.com/fortune/2009-09/18/content_12075777.htm.

［2］ 楊濤，施國慶.我國失地農民問題研究綜述［J］．南京社會科學， 2006(7)：103

［3］ 何格.合理安置失地農民的構想［J］．農村經濟， 2005(1)：42

［4］ 《青年參考》編輯部.中國4000萬失地農民流蕩城市［N］．青年參考， 2004-04-14.

［5］ 溫家寶.認真貫徹十六大精神 為推進農村小康建設而奮斗［J］．求是，2003(3)：5.

［6］ 汝信，陸學藝，李培林.2005年：中國社會形勢分析與預測［M］．北京:社會科學文獻出版社，2004：317.

［7］ 于建嶸.農民失地失業是一個嚴重的政治問題［J］．探索與爭鳴，2004(1):10.

［8］ 謝明.公共政策導論［M］．北京：中國人民大學出版社，2004：21.

［9］ 陳振明.政策科學——公共政策分析導論［M］．北京：中國人民大學出版社，2003：54.

［10］盛洪，秋風，鄭振源.《土地管理法》批判——專家學者六人談［J］．中國改革，2009(10):43-46.

［11］卿予綾.淺談《物權法》與《土地管理法》中的農民土地權利［J］．法制與社會，2008(24)：287-288.

［12］楊皋伶，朱玉碧.《土地管理法》中征地條款的缺陷研究［J］．西南農業大學學報(社會科學版)，2005(3): 18-21.

［13］胡能燦.關于《土地管理法》再次修改問題的探討和建議［J］．國土資源導刊，2005(1)：47-52.

［14］《墻材革新與建筑節能》編輯部.土地管理法列入2009年立法計劃［J］．墻材革新與建筑節能，2009(3)：6.

［15］胡能燦.《土地管理法》修改“草案”應公開聽取社會意見［J］．國土資源導刊，2009(6)：73.

［16］高圣平，劉守英.《物權法》視野下的《土地管理法》修改［J］．中國土地科學，2008(7)：3-10.

［17］黃建偉.公共政策視野中的社會和諧治理［J］．理論探討，2006(2)：147-148.

［18］張勤.當代中國的政策群：概念提出和特質分析［J］．北京行政學院學報，2000（1）：13-14

［19］黃建偉.公共政策群視角下的失地農民問題研究［J］．求實，2009(1)：90.

［20］許彬.公共經濟學導論:以公共產品為中心的一種研究［M］．哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003：131.

［21］黃向輝.如何經營金融資本［J］．北京經濟瞭望，2001(7)：47.

［22］東北新聞網.包道村工業理念謀劃農村發展紀實［EB/OL］．［2009-12-03］．http://news.sohu.com/20080702/n257890164.shtml.

［23］韓冰.讓失地農民端上“金飯碗”——山東青島開發區推進城市化破解征地、拆遷難題的啟示［J］．人民論壇，2009(6)：75.

［24］狄運中，李前兵.失地農民保障模式創新研究——以淮安市經濟開發區為例［J］．淮陰工學院學報，2009(2)：23-25.

［25］張文.失地農民就業與產業支撐——從武侯模式管窺城市化進程中的農民出路［J］．中共成都市委黨校學報，2006(6)：61-63.

［26］劉濟中，張蓉.關于解決我國失地農民問題的創新模式探析——以德州經濟開發區為例［J］．魯東大學學報(哲學社會科學版)，2008(1)：89.

［27］鄒曉云.留地安置的利與弊［EB/OL］．［2009-12-04］.http://finance.sina.com.cn/review/20060606/05162626784.shtml.

［28］馬躍華.廈門征地“金包銀”的人文解讀［EB/OL］．［2009-12-04］．http://news.sina.com.cn/c/2006-03-02/09058339894s.shtml.

［29］戴勇堅，周志芳. 長株潭背景下的農村土地入股安置模式研究［EB/OL］．［2009-12-05］．http://www.dyjlawyer.com/News/2009-11-20/2009112119556-1.htm.

［30］中國社會科學院“浙江經驗與中國發展研究”課題組，陸學藝.寧波江東區“三改一化”為城郊農村實現城市化創造了一個好模式［J］．中國經貿導刊，2007(2)：13-15.

（責任編輯：劉春雪）