堅守耕地紅線發展航空運輸

■ 林左鳴

（作者：中航工業黨組書記、總經理）

堅守耕地紅線發展航空運輸

■ 林左鳴

編者按

中國是一個地少人多的國家，如何用占全球7%的耕地養活占世界22%的人口，一直是舉世關注的重大現實問題。特別是進入新世紀以來，隨著經濟社會加速發展，建設用地、交通用地等快速增長，耕地保護形勢日益嚴峻，18億畝耕地這一民族生存發展的“生命線”岌岌可危。對此，中國航空工業集團公司（中航工業）林左鳴總經理進行了深入研究，針對我國現階段土地資源稀缺而空域資源利用率極低的國情，指出可以用“空域”來換“地域”，通過大力發展空中交通運輸體系，既滿足經濟社會發展對交通的需求，又節約用地，以此實現中央提出的堅守18億畝耕地“紅線”的戰略性目標；在此基礎上，站在加快航空事業發展，建設航空工業強國，促進經濟社會科學發展的高度，對如何構建我國現代空中交通運輸體系提出了具有建設性的意見建議。該文章視野開闊、見地深刻，充滿了發展意識和改革精神，體現出對國家民族強烈的責任感和使命感。

在我國工業化、城鎮化進程中，地面交通運輸基礎建設是用地“大戶”之一。如何統籌好我國綜合交通運輸體系建設與耕地保護之間的關系，已經成為國家戰略性課題。航空運輸作為現代交通運輸體系的重要組成部分，利用空域資源滿足交通運輸需求，能顯著降低交通運輸事業發展對土地的占用和依賴。因此，大力發展航空運輸事業，對完善和優化我國綜合交通運輸體系，堅守18億畝耕地“紅線”，保障國家糧食安全具有重要意義。

18億畝耕地“紅線”是我國糧食安全的底線

據預測，2020年中國人口可能達到16億。綜合考慮我國人均消耗糧食數量、耕地質量以及平均畝產量等因素，要保障我國糧食安全，必須堅守18億畝耕地的“紅線”。

糧食安全是國家安全的底線。糧食是國家的戰略物資，糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當今世界三大經濟安全，它密切關系經濟發展、社會穩定和國家自立，深刻影響國家安全和國家戰略，保障糧食安全始終是治國安邦的頭等大事。近幾年來，受氣候變化、通貨膨脹、國際農產品市場金融化多方面因素影響，全球糧價暴漲，糧食危機頻現。有數據顯示，2009年同2006年相比，世界糧價整體上漲83%；到2010年，世界糧食市場上小麥、大豆、玉米和大米的價格比2009年上漲了137.5%、79.2%、34.6%和66.6%，并且全球糧價上漲趨勢短期內難以逆轉。在全球糧食危機的緊要關頭，許多國家只管“自掃門前雪”，糧食貿易保護主義大行其道。今年出現的北非、中東之亂，雖然原因復雜，但連續上漲的糧食價格也是重要因素之一。今天，糧食安全已經成為一個世界性的重大問題，許多國家都積極采取不同措施，努力應對這一全球性課題。

自主供給是糧食安全的底線。2005年世界糧食計劃署終止了對我國的糧食援助，我國只能通過國際糧食貿易市場來解決糧食需求缺口，糧食供需偏緊、適量進口、國內外糧價關聯度增高，是我國今后相當長時期內糧食形勢的總體格局。我國是世界糧食產量大國、消費大國，也是糧食進口大國，我國糧食產量與消費量約占世界糧食總產量和總消費量的1/5左右，世界糧食市場對我國糧食供求極其關注且非常敏感。一旦我國對世界糧食市場依賴加大，必然引起世界糧價大漲，我們將為此付出巨大經濟代價。更有甚者，一些國家把糧食作為推行其國際戰略的重要工具，如果不能保障糧食自給，我國將在國際博弈中陷于被動。更為嚴重的是，一旦出現糧價大幅上漲或戰爭危機等情況，糧食貿易之門就會輕易關閉。如果我國把13.7億人的飯碗交到國外壟斷糧商的手上，將是十分危險的。我們必須依靠自己的手，耕自己的田，才能長久穩定地解決好全國人民的吃飯問題。

18億畝耕地是確保糧食自給的底線。我國是人多地少、資源貧乏的國家，人均土地面積不到世界人均水平的1/3，并且許多地區是荒漠和鹽堿地，能耕種的土地面積很少。截止2010年底，我國耕地面積已不足18.26億畝，人均耕地面積只是世界平均值的40%，而且由于干旱、陡坡、鹽堿等多種因素影響，其中約2/3是質量相對較差的中低產耕地。由于自然和社會原因，我國耕地面積正在逐年減少，本世紀初以來年均減少耕地1000萬畝，耕地保有量已逼近18億畝的“紅線”，我國耕地保衛戰形勢異常嚴峻。從2000年起，受人口增長、養殖業和工業快速發展影響，國內糧食供求形勢由“產大于需”變為“產不足需”，糧食需求總量一直呈穩定剛性增長態勢，目前每年稻谷需求有約20 億公斤缺口，60%的大豆需求依賴進口，并呈現出逐年遞增的趨勢。為此，國家“十二五”規劃提出了到2015年耕地保持在18.18億畝、單位國內生產總值建設用地下降30%的目標。可以說，堅守18億畝耕地“紅線”，是保障我國糧食安全的先決條件和基本資源，是我國糧食安全甚至是國家安全的“底線”，必須堅決守住。

航空運輸有利于減少交通運輸事業發展用地

盡管我國耕地資源十分緊張，為了確保糧食安全必須守住“底線”，然而用地量很大的交通運輸是人類文明發展中重要的基礎設施，對政治、經濟、軍事、社會、文化等眾多領域發揮著重要作用，同樣不可偏廢。數千年來中華民族國土開發、民族融合、文化傳承、經濟發展、社會進步的進程，就是水陸交通不斷延伸的歷史進程，交通運輸事業發展發揮了關鍵作用。如今，中華民族正走向偉大復興，發展交通運輸事業可有效促進自然移民和民族融合，自然移民聚集區域所具有的容介態優勢，可為城鎮化發展提供內生動力，促進社會和諧發展。“要致富，先修路”、“要開放，修機場”、“要發展，修良港”，已成為推動經濟社會發展的重要“法寶”。

當前，我國進入經濟發展方式轉變的歷史時期，進一步加快交通運輸事業發展，建立完善的綜合交通運輸體系，對經濟社會科學發展，特別是消除城鄉二元結構，加快推進城鎮化、工業化進程，具有十分重要的意義。但是，面對日益嚴峻的耕地和環境保護壓力，建設資源節約型、環境友好型綜合運輸體系已成必然選擇；同時也是促進各民族文化交流，推動各民族之間的融合，構建中華民族和諧大家庭的重要舉措。因此，積極開發空域資源，大力發展航空運輸，是堅守18億畝耕地“紅線”，加快綜合交通運輸體系科學發展的重要途徑。

根據國家統計局公布數據，“十一五”期間，我國鐵路基本建設投資完成1.98萬億元，是“十五”投資的6.3倍。截止到2010年底，全國鐵路營業里程達到9.10萬公里，居世界第二，比2005年底增加1.56萬公里，增長了20.7%。電氣化鐵路里程達到4.2萬公里，營業里程躍居世界第二。高鐵投入運營里程8358公里，在建規模超過1萬公里，運營里程居世界第一，我國已成為世界上高鐵發展最快、系統技術最全、集成能力最強、運營里程最長、運營速度最高、在建規模最大的國家。同時，“十一五”期間，我國公路基礎設施投資規模、建設規模也達到新中國成立以來的最高水平。全國公路總里程達到398.4萬公里，預計“十二五”末高速公路通車總里程有望達到10萬公里，超過美國躍居世界第一。

在地面交通運輸體系快速發展的同時，耕地保護壓力也與日俱增。《國土資源公報》數據顯示，2008年交通用地占批準建設用地20.7%，占比居第二位；2009年交通運輸用地占批準建設用地的27.4%，比2008年增長97.9%，占比躍居第一位。在2010年批準單獨選址建設項目用地中，交通運輸用地占總面積的64.08%。根據鐵道部數據和《交通運輸“十二五”發展規劃》，2015年我國將形成總里程12萬公里以上的鐵路網，其中快速鐵路營業里程達到4.5萬公里，五年增長率438.4%；2015年公路總里程達到450萬公里，高速公路達10.8萬公里。實際上早在2010年，全國公路總里程就已大幅超過2020年的目標300萬公里，達到398.4萬公里。以此來看，截止到2015年，我國就能圓滿實現2020年的鐵路發展目標，超額50%實現2020年公路發展目標，這就意味著2016-2020年間，鐵路公路建設將面臨“無路可建”的局面。若再新增鐵路公路建設項目，大量的用地缺口根本難以保障，面對18億畝耕地“紅線”，鐵路、公路大規模建設遇到了用地限制這個“天花板”。

相對于高鐵、高速公路等交通運輸方式，航空運輸具有投資小、占地少、對自然環境破壞小等優勢。“十一五”期間，我國新增機場33個，改擴建機場33個，維護完善機場41個，運輸機場達到了175個，初步形成了規模適當、功能完善的機場體系，按兩小時車程計算，這些機場覆蓋了全國91%的經濟總量、76%的人口和70%的縣級行政單元。根據2008年國務院批準通過的《全國民用機場布局規劃》和《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》，到2020年國內機場總數將達到244個，相當于2006-2020年總共新建102座機場，最粗略地估算，即便把改擴建機場的大量用地也算在新建機場用地中，2006-2020年新建102座機場的用地總面積也不超過5萬公頃(75萬畝)，即使新建1000座機場用地也不超過50萬公頃（750萬畝），僅相當于2006-2020年規劃新增交通運輸建設用地總量的27.9%，相當于2006-2020年規劃新增鐵路公路建設用地的29.2%。事實上，根據航空運輸實際需求，建支線機場、通用航空機場和直升機機場占地更少，新建1000座機場的實際用地要大大少于粗略估算的50萬公頃（750萬畝）。也就是說以尚未充分開發利用的空域來換取已經十分緊張的地域，是我國交通運輸實現科學發展的必由之路。

從國家戰略的層面加快航空運輸體系發展

當前，我國航空運輸體系發展相對滯后，不能滿足經濟社會發展的需要。為堅守18億畝耕地“紅線”，建設結構科學合理的國家綜合運輸體系，需要從國家戰略和全局的高度推動航空運輸體系建設發展。

加快推進空域管理改革。多年來，我國空域管理在國家空管委領導下，軍民航空管理部門按照各自的職責分工提供空管服務，在確保國家空中安全的基礎上，有力地促進了民用航空運輸業發展。1978年至今，我國民航運輸周轉量在國際民航組織締約國中的排名由第37位上升到第2位。但隨著新世紀以來我國經濟社會的高速發展，以及由此帶來的民用航空運輸快速發展對空域使用需求的快速增長，傳統的空域管理模式已經不能滿足時代發展的需要。

為了滿足和平時期國家經濟和現代化航空發展需要，建立適應運輸、通用和軍事航空和諧發展的空域管理環境，促進我國航空運輸、通用航空和航空制造等相關產業發展，實現從民用航空大國向民用航空強國的轉變，應該進一步明確空域資源的經濟屬性，改革空域統一管制體系，健全法律法規體系，堅持軍民融合、統籌兼顧的思路，保障軍航和民航合理、和諧地使用空域；在保證國家空防安全的前提下，按照最小化原則，科學規劃、合理調整空域的劃分和使用限制，為民用航空飛行提供便捷服務；加強對我國空管基礎設施的投入，采用世界先進的空管技術和設備，提高我國的空管效率；積極推進低空空域管理改革，加快開放3000米以下的低空空域，促進通用航空產業加速發展。當務之急是低空空域的開放，為發展群眾性航空事業、培育國民航空意識貢獻力量。

大力發展通用航空。通用航空是航空運輸事業的重要領域，通用航空已成為一個國家科技、經濟和社會發展水平的重要標志。據統計，目前全球共有民航飛機約38萬架，其中通用航空飛機34萬架，占飛機總量的80%以上。美國擁有通用航空飛機約22萬架，占本國注冊民用飛機的96%，加拿大、巴西超過1萬架，我國僅有1千架通用飛機。更為重要的是，發展通用航空對國防動員能力建設意義重大。發展通用航空能夠積蓄一支相當規模的飛行員隊伍，戰時可以較快地轉化為作戰飛機的飛行員。我國民航發展遭遇飛行員短缺的瓶頸，也與通用航空事業不發達，缺乏群眾性的航空事業基礎有直接的關系。

目前，我國的通用航空事業產業規模小、產業成熟度低，尚且處于起步階段，滯后于經濟社會的發展需要，落后于世界先進水平。據專業機構預測，未來15年全球通用飛機的需求量將突破1.5萬架，通用航空在我國的市場空間非常廣闊。我國加快推進低空空域管理改革，通用航空事業將迎來一個快速發展的新時期。雖然在低空空域開放的前期，會使部分國外通用飛機進入國內市場，但是通用飛機行業的市場與大飛機的市場有很大的區別，國外通用飛機企業普遍規模較小，不具有經濟實力在我國以網絡化的形式建立本土化的售后服務和維修保障機構，因此并不可能實質性占有國內市場，而真正占有國內通用航空市場的，必然是本土化的民族通用飛機產業。

為此，中航工業成立了中航工業通飛公司，全產業鏈、全價值鏈地發展通用航空產業，積極研發先進通用飛機，開展多種業態的通用航空運營，提供融資、租賃等金融服務，打造國際知名的通用飛機制造商、運營商和服務商。目前，我國航空工業通用飛機研制具備了一定實力，正在通過專業化整合和跨國并購，加快追趕世界先進水平。為把通用航空發展成國家新的經濟增長點，國家應加大對具有自主知識產權的國產通用飛機和相關設備研制、改進的投入力度，出臺政策減免相關費用、稅收或提供補貼，支持國產通用飛機和相關設備走向市場，促進我國通用航空加快規模化、產業化發展。

積極發展支線航空。目前，我國的航空運輸主要以干線運營為主，支線航空運輸只占很小的份額，支線飛機數量不到飛機總數量的10%，運力和運量不到總量的5%；我國航空運輸區域分布很不平衡，2010年機場旅客吞吐量5.64億人次，東部地區占60%，西部地區25%，中部地區9%，東北地區6%；2010年貨郵吞吐量898.6萬噸，東部地區占79%，西部地區13%，中部和東北地區各占4%。隨著我國城鎮化發展和西北大開發、振興東北老工業基地以及中部崛起，對支線航空運輸的需求明顯增長，支線航空將迎來難得的發展機遇。支線航空投入小、產出比例大、見效快，建一座機場的花費相當于建幾公里的高速公路或者高鐵，但卻能讓一個城市與世界相連。我國航空運輸業應當適當調整運力結構，鼓勵小型航空公司以及民營航空公司進入支線航空市場，引導大型飛機退出支線航線，采用諸如新舟（MA）系列和ARJ21支線飛機，形成一批專業化的支線航空公司。建議國家對支線航班和支線機場進行補貼，鼓勵用國產支線飛機運營支線航空，促進支線市場成熟；國家出臺政策，在一定時期內，要求航空公司購買支線飛機時必須購買一定比例的國產飛機；針對國產支線飛機制訂專項政策，促使更多國產支線飛機走出國門走向國際市場。

大力加強基礎設施建設。“十一五”期間，我國民航發送旅客人數、旅客周轉量、發送貨物量、貨物周轉量在全球航空運輸業和國內綜合運輸體系中保持了最快的增長速度，航空運輸在我國已成為大眾化的交通運輸方式，業務規模已僅次于美國成為世界第二。但與飛速發展的市場需求不相適應的是，我國航空運輸服務能力不足，民航服務中飛行、機務、空管方面超負荷運轉，航班正常率下降，平均延誤時間增加，通用航空發展滯后，基礎建設投入不足是重要原因。發展航空運輸，需要像發展鐵路、公路運輸一樣，高度重視、大力投入，為航空運輸提供充足的機場、停降點等基礎設施，為航空運輸“鋪路架橋”。假如我國在現有機場基礎上再新建1000座機場，其中400座用于運輸機場，運輸機場數量將居世界第一，基本每個地級以上城市都能擁有一座運輸機場，將有力支持干、支線航空運輸發展；另外600座建成通用航空機場，則將為通用航空產業發展奠定堅實基礎。

著力建設航空工業強國。航空制造業是戰略性新興產業，是一個國家科技水平、創新能力和綜合國力的重要標志。作為航空運輸業的上游產業，強大的航空工業是航空運輸業發展的基礎。我國航空工業通過60年的發展和積累，已經具備了較強的實力，正處于由先導產業向支柱產業轉變的關鍵時期，正向著與世界航空工業強者并駕齊驅的目標奮進。黨中央、國務院高度重視航空工業發展，提出了建設航空工業強國的戰略目標，《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》提出把以干線、支線飛機和通用飛機為主的航空裝備作為重點發展的產業之一，航空工業發展面臨大好機遇。我國航空工業正抓住機遇，加強自主創新和國際合作，努力在航空發動機、機載系統、飛行試驗等相對薄弱的重點領域盡快突破，使航空工業成為我國的支柱產業。建議國家加快制訂明確具體的法規政策，為我國航空工業健康發展創造良好的政策環境；加大對航空工業自主創新的投入，掌握航空關鍵技術、核心技術；加大對航空發動機研發的支持力度，盡快突破航空動力瓶頸；支持航空工業改革調整，建立現代企業制度，促進我國從航空工業大國向航空工業強國轉變。

堅守18億畝耕地“紅線”，保障國家糧食安全，科學發展交通運輸事業，需要航空運輸事業的體系化發展。我們將在黨中央、國務院、中央軍委的正確領導下，秉承“航空報國，強軍富民”的宗旨，加快振興我國民機產業，全力支持C919大型客機研制，積極發展通用航空和支線航空，服務空域管理改革，為建立現代化的綜合運輸體系，早日把我國建設成為航空工業強國和航空運輸強國而努力奮斗。

（作者：中航工業黨組書記、總經理）