近年來國外大地震災后重建的特點研究

藍定香

(四川省社會科學院 四川 成都 610016)

研究近年來國外大地震的重建特點，可以為我國“5·12”汶川大地震，特別是重災區四川的災后重建提供借鑒，也可以為研究、總結和推廣我國“5·12”汶川大地震的災后重建特點及經驗提供比較的依據。近20多年來，世界上發生的大地震主要有美國1989年舊金山6.9級地震和1994年洛杉磯6.7級地震、1995年日本阪神7.2級地震、2001年印度古吉拉特邦7.9級地震、2004年印尼亞齊海嘯、2005年巴基斯坦首都伊斯蘭堡7.6級地震等等。比較分析這些大地震的災后重建情況，我們可以發現其存在四個共同的特點，即先恢復后發展、資金來源渠道多元化、重建速度較慢周期較長、重建以恢復為主兼顧發展。

一、重建過程為先恢復、后發展

“先恢復后發展”有兩種理解或者說有兩種含義。一種理解是指按照災后重建項目的輕重緩急來確定重建的順序?！跋然謴汀币话闶侵竷炏然謴徒ㄔO住房、學校、醫院和各種基礎設施，以滿足救災和災民生活最基本最緊急的需要。“后發展”則是指在恢復建設住房、學校、醫院和各種基礎設施之后，才進行產業發展方面的恢復重建。另一種理解是，指把損毀對象包括產業方面的項目在考慮恢復“原狀”即“復原”的基礎上，再考慮提檔升級，有所“發展”。本文此處是從重建過程中項目的輕重緩急即時間順序的角度來進行研究，因此，主要是指前一種含義，即先恢復住房、基礎設施等基本的、緊急的項目，再進行產業重建而促進災區發展。

綜觀各國(地區)地震災后重建的情況，一般都采取了先恢復后發展的原則。即優先恢復基本的、緊急的住房、基礎設施、公共設施項目，再進行產業重建。

1995年1月17日，日本阪神地區發生了里氏7.2級大地震，造成6432人死亡，34523人受傷，房屋毀壞超過10萬棟，基礎設施破壞嚴重，造成經濟損失達到1000億美元，是日本戰后遭遇的最大一場自然災害。［1］當年7月，日本“阪神·淡路震災復興規劃制定調查委員會”便制定了為期10年(至2005年)的“阪神·淡路震災復興規劃”。該規劃提出了重建的5個基本目標:①建設21世紀的福利城市;②建設向世界開放、充滿文化氣息的社會;③建設既有產業高度化、新型產業茁壯成長的社會;④建設抗災能力強、能夠安心生活的城市;⑤形成多核網絡型都市圈。同時，該委員會提議將規劃前5年目標中對災民生活的支援、廢墟和瓦礫的處理、公路與港口的修復等需要緊急應對的重建事項作為“復興特別事業”，中央政府給予特別的政策支持。在此基礎上，受災最重的兵庫縣政府又制定了災民住房、公路、鐵路和港灣等基礎設施建設的重建計劃，即“緊急復興3年規劃”。在隨后的重建過程中，兵庫縣還先后制定了“復興規劃推進方略”(1999年3月)、“后期5年推進計劃”(2000年11月)、“最終3年推進計劃”(2002年12月)，作為復興規劃的補充和細化。［2］兵庫縣《產業重建計劃》明確設定了中期目標和長期目標。其中，中期目標為3年，主要是“企業再建、恢復”。以10年為期限設定的長期目標，主要是為了“全面重建”。具體從兩方面著手:①使凈產值回歸到假設沒有地震災害影響的情況下的原來的成長軌道上，或者有所超越。②為了確保面向21世紀的長期持續的發展，應力求構建新的產業結構?？梢姡毡沮嫔翊蟮卣鸬臑暮笾亟ㄟ^程，是優先實施災民住房、公路與港口、社會福利設施和文教設施等“復興特別事業”(緊急復興項目)，再進行“企業再建、恢復”(中期目標、長期目標)。其先恢復后發展的特點比較明顯。

印尼是一個海洋群島國家，地震頻發。2004年底，印度洋海底地震引發大海嘯，位于印尼蘇門答臘島北端的亞齊特區成為重災區，死亡人數高達20萬，無家可歸者在50萬人以上，9萬多所房屋被毀壞，另有6萬多所遭到不同程度的損毀，幾乎所有基礎設施如道路、供水系統、學校、醫院和公共建筑都被嚴重損壞。①災后重建是世界各國共同面臨的課題，新華網2008－06－05。印尼災后重建的重點是基礎設施的恢復，首先是交通的恢復?！敖煌ㄊ蔷仍椭亟ㄖ凶钪匾模仨毷紫鹊玫交謴??！倍月糜螛I和漁業為主的產業重建主要由業主(民間投資)自己進行，政府為他們提供低額貸款，以供他們購買新的設施?？梢姡∧岬卣鸷蟮闹亟ㄖ饕腔A設施的“恢復”，雖然其整個重建持續到2009年(共5年)，但是其產業重建并沒有得到專門重視，其“發展”的重建較弱。這一點從其重建結果上也能夠清楚地看到:據介紹，截至2008年4月底，在印尼亞齊和尼亞斯兩地，共新建了10萬多所房屋，781所醫院和991所學校得到了恢復，1649個地區建筑和934所政府大樓得到了重建，2500多公里的公路和255座橋梁恢復通車，全國范圍內的11座機場和18個海港已經正常營運。②印尼亞齊:為防貪腐故意放慢重建速度，http://business.sohu.com/20080602/n257216463.shtml。來源:東方早報(上海)。

二、重建資金的來源渠道多元化

從國外大地震災后重建的資金來源渠道來看，大多有三條渠道，即政府財政渠道，信貸保險渠道和社會捐贈渠道。不過，不同的國家(地區)、災難發生的不同時期，其災后重建資金中上述三種來源渠道的資金比例不同。例如，發達國家的災后重建資金中社會捐贈資金特別是國際援助資金的比例相對較低，而發展中國家的災后重建資金中國內外捐贈資金往往占有較高比重。此外，不同類別重建項目的資金構成比例不同。一般是基礎性、公共性設施的重建項目中政府性資金比例較大，而產業性項目中信貸資金比例較大，城鄉住房重建設中的資金則大多采取“公私合作”方式，政府補助一部分，房主自己承擔一部分，如印度的“屋主驅動”(owner－driven)模式。③印度政府和NGO合作推出的“屋主驅動”(owner－driven)模式，是由NGO和企業通過公－私人伙伴項目與政府對半負擔重建成本。政府以資金補償和低價提供建筑材料的方式提供資源。

日本阪神大地震后，日本政府首先承擔了重建的大部分資金。一是日本政府按照《公共設施災害重建工程費國庫負擔法》等法律規定，積極承擔政府責任和義務。同時，還專門制定了《阪神、淡路大震災特別財政援助》等法律，擴大補助范圍，提高補助比例。二是1995年4月兵庫縣與神戶市共同設立了“阪神·淡路地震復興基金”，主要通過兵庫縣和神戶市政府向14家銀行借入長期貸款(8800億日元，其利息的75%由中央財政的轉移支付承擔)、發行地方債券和彩票等方式籌集。根據兵庫縣組織的對災后十年重建工作的總結資料，災后重建·復興事業的總事業費為16.3萬億日元，其中來自中央政府的資金占50%。具體情況見下表。其次，日本金融信貸和保險業也提供了大量資金支持。日本金融機構除了積極發放各種貸款支持重建外，還出臺了一系列救助政策，如臨時緩繳按揭貸款、減少貸款利息、延長貸款時限等給予了必要支持。同時，按照日本1966年頒布的《地震保險法》及其多次修訂后的有關規定，阪神地震后兩個月，日本保險公司就完成了受害投保人的賠償金額核算與支付工作，共賠償6萬余件、支付賠償金額約790億日元。此外，吸引社會資金。1995年1月25日成立了由26個相關團體組成的“兵庫縣南部地震災害捐贈金募集委員會”，從受災地方政府、日本紅十字會和NHK募集資金。據統計，兵庫縣共得到日本全國1791億日元的無償捐款、42萬包無償救援物資。

表1 日本阪神大地震災后重建資來源及用途情況① 國務院發展研究中心《災后重建思路與政策》課題組:阪神大地震的災后重建工作及其啟示，《決策咨詢通訊》2008年·增刊，P23、24。(單位:億日元)

美國、德國的情況也與日本類似。美國聯邦政府承擔了救災及災后重建的主要財政責任。例如，1989年舊金山發生地震后，聯邦政府就為緊急援助撥款3億多美元;其后的移民安置與恢復重建，國會又籌措了至少25億美元的救災款。其次，美國保險業發揮了重要作用。1994年美國加利福尼亞州洛杉磯發生6.7級地震后，保險業支付了100多億美元的賠款，成為災后經濟復蘇的強大支撐。②1989 年10 月17 日 美國舊金山發生大地震，人民網，http://www.people.com.cn/GB/historic/1017/3460.html。當然，由于這次地震災害較重，導致大批保險公司不堪重負，虧損嚴重。1994年以后，美國保險公司逐漸停止或縮減地震險業務。但是，為了更好地應對地震帶來的風險和損失，加州州議會于1996年審核通過成立了一個地震保險商業機構——加州地震局。該機構由17家私人保險公司聯合出資設立，委托政府代表公眾進行管理，管理委員會的11位成員來自政府部門和入資保險企業代表。通過積極管理，加州地震局已擁有29億美元的儲備資金(其中25億美元來自第三方再保險)，每年的保費收入約5億美元，加上與其它保險企業協議的地震后資金供給約37億美元，加州地震局共有超過600億美元的儲備資金。③此段數據來自中國建筑設計研究院、亞太建設科技信息研究院:《國內外地震災害和災后重建經驗與對策研究》綜合報告。新西蘭、法國也有類似的保險產品。德國也是聯邦制國家，當其某一州發生重大自然災害需要災后重建時，資金來源通常也來源于以下三個方面:一是聯邦政府的撥款;二是州財政的投入資金;三是各類國際、國內企業、非政府組織和民間的捐款。

2004年，印尼亞齊地區因地震印發了大海嘯以后，印尼政府從國際社會獲得了78億美元的援助，并從國庫撥出23億美元用于5年期的恢復和重建項目。④災后恢復重建資金的籌集和使用(第277期)。(國家林業局辦公室)(http://www.forestry.gov.cn/ZhuantiAction.do?dispatch=content＆name=kzjz＆id=118984)。以上述資金為基礎，印尼政府建立了一個“多方基金”的融資機制，通過與國際社會和民間團體的合作，確保高效統籌資金及時到位，加快重建進程?？梢?，印尼的災后重建主要依靠的是國際援助資金。

1985年墨西哥城發生了多次大地震。其災后重建的資金來源主要也有三個:一是中央和地方政府的財政撥款;二是銀行貸款;三是國際社會的捐贈。其中，1985年9月19日發生的8.1級大地震，共造成7000人死亡，1.1萬人受傷，3萬座建筑物被毀，6.8萬多所房屋受損，30萬人無家可歸，直接財產損失達40億美元。災難發生后，其銀行立即拆借8100萬美元為災民住房重建工作提供資金援助，1986年3月又通過了為重建工作提供4億美元新貸款的方案。銀行的資金支持是住房重建計劃得以成功的關鍵。⑤陳杰、李格:災后住房重建中的融資－－－－墨西哥城地震重建工作的啟示(草稿)，(http://q.sohu.com/forum/6/topic/3315871)。另外，據不完全統計，國際社會的捐贈達到400多億美元。

三、重建的速度較緩、周期較長

由于許多國家在地震災后重建中仍然十分強調發揮市場機制的作用和民間組織的力量，加之組織乏力、政策變更、產權糾紛等多種影響，因此，其災后重建的速度比較緩慢，重建周期較長。

日本阪神大地震的災后重建用了10年。阪神大地震直到1996年7月1日，仍有大約8萬人(居民戶數41597戶)的受災者住在應急臨時住宅之中，不得不忍受著極不方便的生活。直到地震后5年，“由于地震災害的后遺癥和經濟景氣的長期低迷，特別是中小企業的營業額和收益很多都沒有恢復到地震前的水平，企業規模和行業之類在地區間的差距正在擴大。1998年，兵庫縣內倒閉的企業數量是有史以來最高的，縣內的雇傭環境也大大低于全國的平均水平，就業形勢一直延續著歷史最壞的記錄。災區的經濟陷入銷售蕭條——雇傭惡化——收入減少——銷售蕭條的‘惡性循環’之中，處于看不到希望的危機狀態?！保?］神戶市的經濟主要依賴于神戶港，而神戶港貨柜量在災前為全國第一名，到災后第6年，也僅僅恢復到第四名。從神戶市的行業恢復情況來看，制造業恢復70%、清酒業約 80%、百貨業 75%、市場商店街約80%。①震災區產業重建與振興出國報告，http://www.egoldclub.cn/html/58/n －10258.html。

特別是印尼的災后重建比較具有代表性。這正如聯合國負責人道主義事務的副秘書長兼緊急救援協調員揚·埃格蘭2005年10月對亞齊部分地區進行視察后所說的:亞齊的海嘯災后重建工作進展緩慢。他說，造成這一問題的主要原因是災后重建的領導工作以及政府和援助機構之間的協調做得不夠。同時，印尼海嘯重建機構BRR一位負責人普爾旺圖也談到:“然而資金到位并不表示一切就緒。重建進程的緩慢啟動讓很多人最初的希望紛紛破滅……”他認為，其重要原因之一，就是事事都要和災民達成協議?！案鳈C構官員都用大量時間與村民交談，討論如何重建社區，包括處理產權、公共用地分配等問題;然后讓居民們簽署這些文件，從書面上認可這些土地用途劃分的新地圖，成為日后處理新生地權糾紛的法律依據?！弊畲蟮奶魬鹗菫膮^的勞動力普遍水平不高，各個項目的效率不高。特別是“因為很多機構都在等待審批，許多工作都被推后了。這種謹慎緩行的做法讓大量災民持續住在帳篷和其他活動住房當中，到2006年，仍有約10萬人未能搬進新家?！雹谟∧醽嘄R:為防貪腐故意放慢重建速度，http://business.sohu.com/20080602/n257216463.shtml。來源:東方早報(上海)。到2008年6月(震后四年半)，亞齊雖然超過90%的災民都已經住進了新房子，恢復了生活的常態，但是仍有1000多戶家庭還住在臨時木屋中。

此外，秘魯、伊朗、巴基斯坦等一些國家地震后的重建都比較緩慢。例如，伊朗2003年巴姆地區發生地震后，過了四年多時間，到2008年，市區內還有許多災后臨時搭建的簡易房屋在使用，有的甚至被用作診所和商鋪;市區內出現不少爛尾樓;當地物價過高，失業率居高不下;衛生設施恢復緩慢;受損的世界級文化古跡巴姆古堡仍未得到妥善修復。③綜述:伊朗的地震財產保險及災后重建出現的問題，新華網，http://news.qq.com/a/20080527/004190.htm。又如，巴基斯坦2005年10月遭受7.6級地震，讓300萬人無家可歸。其政府對受災戶住房采取“自我重建戰略”(自己出勞動力和一定資金)，政府提供資金、技術和指導。兩年以后，僅有2/3的地震受害者逐步重建家園。④聯合國人居署發布巴基斯坦地震兩周年災后重建成果，人民網，http://news.ifeng.com/world/Europe/200710/1006_1395_248412.shtml。

四、重建結果恢復為主兼顧發展

根據文章前面對“恢復”、“發展”含義理解的說明，此處的“恢復”與“發展”是指把損毀對象包括產業方面的項目恢復“原狀”即“復原”，再適當考慮提檔升級，兼顧“發展”。

我們在分析許多國家的災后重建結果后可以發現，各國對其地震損毀的住房、設施、企業等等的重建主要是“恢復”，提檔升級的“發展”只是個別國家、局部領域、較低程度。

在發展中國家，地震災后重建以恢復為主的特點反映得比較明顯。這主要是由于發展中國家的總體經濟實力較弱，即使有不少國際援助，大多也只能進行“恢復”性的重建。例如，在印度，古吉拉特邦大地震以后，政府對于住房恢復的策略(規劃)是:①清理碎石瓦礫;②建立臨時避難所;③全面重建倒塌房屋;④維修受損單元;⑤翻新未被破壞的單元;⑥重建基礎設施。特別是印度的鄉村重建由于大量依靠宗教組織的力量，而不同的宗教組織的“援建”動機不同，重建的能力更是存在很大差異，因此，一些重建顯得水平較高，而許多重建則只是恢復性的。根據印度的“鄉村收養計劃”，在古吉拉特邦政府出資(大約一半)的情況下，由那些私人合作伙伴負責組織鄉村重建。例如，“盡管政府制定了一系列涉及基礎設施建設和質量安全保障標準，但在實踐中，這些要求往往遭到忽視。這個計劃還開辟了一系列利益團體以它們自認為合適的方式開展鄉村重建的道路;而且也在很多方面引發了多層次的競爭?！@一收養計劃難免在很多鄉村造成利益團體的兩極化”。①愛德華·辛普森:2001年古吉拉特地震后印度教民族主義在鄉村重建中的影響，(董文琪譯)，http://www.aisixiang.com/data/25942.html。

即使是在日本，雖然其“創造性復興”和“不死鳥計劃”提升了災后重建的水平，但是，從重建的總體結果來看，其“發展”的程度仍然不高。“以經濟結構改革為目標的產業重建活動，雖幾經努力，但還是沒有取得令人滿意的豐碩成果。”［5］“在信息/通信、醫療/福利、環境相關產業等今后大有發展前景的7個領域，災區成長速度也比其他兩個經濟圈(布局條件和產業結構震前與災區相似的橫濱經濟圈以及北九州經濟圈)慢。……另外，不僅災區，包括整個兵庫縣內都具有相同的傾向，即那些作為21世紀主要產業的信息通信產業發展明顯滯后?！保?］兵庫縣的貝原俊民知事在1998年1月總結震后三年時間以住宅、城市基礎設施、產業的重建為支柱的緊急對策活動時也談到:“從恢復的實際情況來看，已實現了80%。但站在重建的角度上看，還需要按照新時代的要求采取對策，從這點來看，僅僅完成了20%。我們的看法是，把恢復和重建平均起來的話，實現程度只有50%。”［7］他這里講的“重建”實際上就是我們理解的“發展”。

當然，印度包括其他發生了大地震的幾乎所有國家，對其災區公共設施的恢復大多注意了提高“抗震”級別方面的“升級性”重建。如印度對基礎設施重建規劃的目標在于“使基礎設施超越震前水平，并減輕日后的災害隱患對其的影響。災修復、加固和重建過程中應用抗災減災技術，以期建立一個更有彈性、更強大的系統?！保?］此外，一些國家注重“綠色”重建。例如，印尼重建十分注意保護海洋生態環境、臺灣的桃米村已重建成為臺灣地區第一個生態農業觀光村等等。

總體來看，發達國家災后重建中的“提檔升級”甚至建設一些創新性項目即兼顧“發展”的特點相對比較明顯。例如，以日本為典型的發達國家如美國、英國、德國、俄羅斯等在巨災后的整個重建過程中都比較重視“提檔升級式”重建，而且在“后發展”的中長期目標中也比較重視產業的重建和振興。例如，日本的“創造性復興”及其“兵庫不死鳥計劃”、“神戶十年不死鳥計劃”比較重視在都市、防災、產業、文化、福祉五大領域的“創造性復興”。又如，美國加州歷史上發生多次地震。1994年1月，洛杉磯北嶺又發生了6.7級強烈地震，經濟損失達300多億美元，但由于房屋倒塌不多，地震僅造成50多人死亡。死亡人數較少的重要原因是美國在其過去發生地震進行災后重建中比較重視房屋建筑的質量“升級”，特別是人員集中的學校、醫院、商場、銀行、飯店和高層居民住宅樓等質量和結構更是有相關法律的嚴格要求作保障?！奥迳即壍貐^大部分學校的校舍經受了北嶺地震的考驗，沒有學校建筑倒塌，這主要得益于1972年加州立法機構出臺的嚴格的校舍建筑條例?！?003年12月22日，加州再次發生6.5級強烈地震，但僅造成40棟老建筑倒塌，3人死亡。這充分反映了北嶺地震重建工作的成效。”②災后重建是世界各國共同面臨的課題，新華網2008－06－05。

［1］李映東、李俊:日本與臺灣震后重建的經驗教訓及對我國的啟示［J］.電子科技大學學報(社科版)，2009，11(2):12.

［2］國務院發展研究中心《災后重建思路與政策》課題組.阪神大地震的災后重建工作及其啟示［J］.決策咨詢通訊，2008(增刊):23.

［3］［4］［5］［6］［7］北京日本學研究中心，神戶大學編.宋金文，邵建國監譯:日本阪神大地震研究［M］.北京大學出版社，2009.233 －234、249、256、235.

［8］仇保興主編.震后重建案例分析［M］.中國建筑工業出版社，2009.221、227.