地方政府介入優化升級的角色定位和創新——基于溫嶺市制造業優化升級的實證研究

潘忠賢

(溫嶺市委黨校,浙江溫嶺 317500)

經濟結構的調整是當前社會、經濟發展的大趨勢,也是社會、經濟發展的永恒主題,經濟發展到一定階段,必然伴隨著產業結構的調整和優化。面對國內體制改革不斷深入,國際經濟競爭日趨激烈的形勢,政府在產業調整優化升級過程中居于什么樣的角色,歸根到底是關于政府作用在經濟發展和資源配置中的地位問題,同時也是一個涉及政府觀的問題,即“積極政府”還是“消極政府”的選擇問題。[1]市場經濟條件下,政府的主要作用已不再是直接管理企業,而是運用宏觀調控手段進行一些宏觀調控,適時轉變以往在產業結構中擔當的角色,從直接參與資源配置轉到制定市場規則、維護市場秩序上來,從以往的忙于“劃槳”轉到集中精力致力于“掌舵”,為經濟增長開辟新的市場空間。

一、政府介入產業優化升級的邏輯基礎

產業結構調整優化實際上就是這樣的一個過程“通過這種不斷的流出和流入,總之,通過資本在不同部門之間根據利潤率的升降進行的分配,供求之間就會形成這樣一種比例,以致不同的生產部門都有相同的平均利潤,因而價值也就轉化為生產價格。”[2]在產業調整優化中更多的是采用市場機制配置資源,然而市場機制并非是完美無缺的,現實經濟中,市場也存在著信息不對稱、壟斷性失靈、外部性效應、公共性失靈等“市場失效”問題。市場失靈的存在,客觀上要求政府介入,故在政府與市場的關系上,政府經歷了從“看不見的手”和“守夜人”到“看得見的手”的過程,政府介入產業調整優化成為一種必然。

(一)經濟持續增長的需要

市場經濟是競爭經濟,每一個經濟主體都是唯利是圖的,他們的目的就在于尋求自身利益的最大化。可是每一個經濟主體又是社會個體,他們之間又存在著廣泛而密切的聯系,任何行為都會對其他人帶來影響,極易產生免費搭便車的行為。這樣就難免在單個經濟主體的私人利益和社會利益、私人成本和社會成本之間存在或大或小的差異,使經濟目標偏離社會目標,這就需要政府介人制定科學的國民經濟發展戰略,在法律的框架內對產業結構進行調節,避免市場的盲目性、自發性,降低目標偏離度。

(二)激勵微觀經濟主體的動力

產業結構調整除了依靠市場和政府的力量外,還要借助微觀經濟主體的內在推動力。由于國有企業的效益很大程度上依賴于政府給予的行政性壟斷地位,這就造成了眾多國有企業缺乏通過產品結構調整進而參與產業結構調整升級的能力,更缺乏參與產業結構升級的內在動力。另一方面,由于競爭環境的不公平,民營經濟、私營經濟在產業結構調整中遇到強大的外部障礙,如在資金信貸上,國有商業銀行的主要服務對象是國有經濟和大型企業。而處于補充地位的非國有商業銀行,掌握的資源卻很有限,難以滿足眾多非國有企業、中小企業的貸款需求,導致其因缺乏資金支持而動力不足。再者,隨著競爭的加劇,市場集中度發展到一定程度出現了壟斷,壟斷企業由于缺乏外部競爭壓力,沒有動力去提高內部效率,其積極進取的精神會逐步衰退,而且壟斷價格會將一部分消費者剩余轉化為企業利潤,損害消費者利益。這一切的出現是依靠市場力量難以解決的,這就需要政府依靠強制力,通過立法,消除制度障礙,規范市場行為。

(三)均衡供求的需求

均衡是市場經濟運行的內在要求,均衡意味著資源得到最優配置。在現實中,單純地依靠市場力量不但難以保證經濟總量的平衡,反而容易造成它的失衡,要么是供給不足引致通脹,要么是需求不足引致“生產過剩”,造成資源閑置失業人數劇增,影響社會的穩定。即使在總量上平衡了,但由于結構的不合理,仍然會出現一部分產品供不應求,而另一些產品卻積壓滯銷,出現短缺與過剩并存。另外總量平衡可以在各種不同的經濟結構下實現,處于低度化的產業結構只能使經濟緩慢、粗放地增長,而高度又合理的產業結構會全面促進經濟的高速、集約增長。這就需要政府在運用宏觀手段對市場進行前導式調節的基礎上,通過供給管理與需求管理,對總供求在總量上與結構上進行調整。

(四)科技發展創新的需要

產業結構高度化的基礎就是創新,企業要想保持其競爭優勢就必須強調科技創新,低效非生態保護的陳舊產業部門將被淘汰。雖然技術創新的主體是企業,但政府對技術研發的投資與推動具有重要的意義。例如基礎性研究一般沒有確定的經濟目標,微觀經濟主體大多不愿投資參與,但其卻具有很強的外部性,可以提高一國的知識存量,為應用開發提供平臺,這就需要政府適時地參與,加大科技投入力度,支持企業科技創新。

二、溫嶺制造業優化升級的實踐

(一)溫嶺推進制造業優化升級的舉措

面對生產要素價格漲跌多變、勞動力成本上升、國際市場需求萎縮等外部壓力,以及結構性矛盾、發展方式落后、生產要素制約等瓶頸,溫嶺圍繞“三個溫嶺”建設,結合產業實際,開展“創業服務年、創新推進年”活動,切實轉變經濟發展方式,從速有序地推進制造業的優化升級。

1.政策驅動,營造發展軟環境

為充分發揮政府的政策、信息、資金等引導作用,出臺《關于推進創業創新加快產業轉型升級的若干意見》,將政策扶持激勵的重點放在“三個創新”、“三個發展”上,即“技術創新、品牌創新、管理創新”和“集約發展、規模發展、科學發展”。在技術創新方面,鼓勵企業引進國內、國外先進設備,設立研發中心;鼓勵企業在市外設立溫嶺工業產品展銷中心,參加具有一定影響力的特色展會;管理創新方面,在全市八大主導行業每個行業中分別樹立典型企業進行培育。鼓勵企業引進信息化管理、精益化管理模式集約發展方面,鼓勵企業實施“零地技改”,老廠房拆翻建項目不收土地價款、配套費減半,新上項目建多層廠房的給予配套費減免。根據企業的銷售收入、稅收和利潤,每年評選出 20位畝產英雄予以獎勵;規模發展方面,實施“135”工程,培育大企業集團。專門設立 3000萬元企業上市專項資金,用于企業上市扶持;科學發展方面,大力推動節能減排和循環經濟,市政府每年設立 100萬元以上專項獎金,對節能減排項目進行補助。

2.創新推動,提升企業核心競爭力

市政府每年安排 1000萬元資金,對科技重大支持項目進行重點扶持,大力發展高新技術產業和運用高新技術改造傳統產業,突出產學研合作。舉辦上海高校溫嶺科技成果洽談會,600余家中小制造企業與復旦大學等 17所上海高校開展技術對接洽談。與中國汽車工程學會簽署了科技成果轉化及科技創新戰略合作協議,與中國科學院國家技術轉移中心簽訂合作協議,設立浙江省高校產學研聯盟溫嶺工作站。建立泵與電機創新平臺、鞋業創新平臺、船舶創新平臺、信息化技術服務中心和工業設計與快速成型服務平臺,為業內中小企業提供技術服務。積極推進省級、臺州市級、溫嶺市級企業技術中心建設,目前全市中小企業中共擁有省級以上企業技術中心 (包括省中小企業技術中心)48家,臺州市級企業技術中心 28家,溫嶺市級企業 (行業)技術中心45家,從源頭上提升企業研發能力。推廣精益生產管理模式,每個主導行業選擇 1-2個管理創新示范企業,進行經驗總結和宣傳推廣,引導企業從創新求發展,向管理要效益。實施人才隊伍建設工程,鼓勵企業以“技術引進”、“項目引進”、“管理引進”等多種方式引進人才,通過完善政策、優化創業生活環境,解決好高層次人才們的住房、職稱、社保和子女就學等后顧之憂,營造有利于引進人才的政策與制度環境。引導企業實施有效的人才激勵機制,鼓勵企業采取技術入股、協議工資制、年薪制等方式激勵人才。有計劃地組織優秀企業經營管理者參加國內外知名學府、大企業或商務基地學習先進經驗,選送參加MBA、EMBA培訓,提高經營管理水平。

3.龍頭帶動,提升產業組織結構

通過有效載體,扶持龍頭企業做大做強,形成規模適度、機制靈活、核心競爭力強的企業組織結構。一是深入實施“135”工程。結合企業的技術創新能力、管理能力、產品競爭力等指標,對工程預選企業實行動態跟蹤。每家企業制訂個性化工程培育方案,實行“一企一策”扶持政策。二是開展“三百”企業競賽活動。“百強企業競賽”,確定前 100家重點企業進行重點扶持,并在土地、資金等資源要素配置上予以傾斜,優先享受市政府規定的優惠政策;“百家成長型企業競賽”,考核評選 100家企業為重點后備企業,與百強企業享受同等政策待遇,并由企業所在鎮、街道領導班子與企業建立聯系制度;“三百家小企業競賽”,積極培育扶持這批企業上規模,使發展前景好的小企業逐步進入規模企業行列。三是鼓勵企業上市融資。咬緊“年年有上市”的“十一五”企業上市目標,加大對擬上市企業的培育扶持力度,大力推動企業上市融資,不斷拓寬企業在資本市場的融資渠道,提高直接融資能力。加快企業公司化改造,引導規模企業探索實施資本運營,實行投資主體的多元化。四是鼓勵企業重組兼并。根據臺州市出臺的《關于扶持企業“保穩促調”的若干意見》(臺政發〔2008〕60號)有關條款內容,鼓勵和引導行業龍頭企業整合兼并中小企業,通過兼并、資產重組的合理調整,加快資本有效集中,提高資源配置效率。

4.平臺拉動,促進產業集聚

溫嶺市委、市政府提出“東西并進、整體躍升”的發展戰略,以西部的城市化帶動工業化,以東部的工業化支撐城市化,提升產業集聚。一是建設中小企業創業基地。設立成長型小企業創業中心建設用地專項指標,市政府每年劃出不低于 10%的建設用地指標用于創業中心標準廠房建設,各鎮 (街道)、各工業園區把創業中心建設列入功能區規劃,重點保證建設用地,優先解決用地指標。對標準廠房建設指標,層層分解落實,下達到各鎮 (街道),并列入鎮(街道)年度社會經濟目標綜合實力考核項目。全市已累計建成工業標準廠房上百萬平方米,總投資 1.2億元、總占地 1000畝、建筑面積 100萬平方米的全市標準廠房建設項目還被列為今年 48個重點建設項目之一,橫峰、新河、城北小企業創業基地相繼被評為省級小企業創業示范基地。二是加快園區建設,打造產業集聚平臺。近年來,溫嶺市以加快推進東部產業集聚區建設為重點,進一步完善基礎設施,力促項目開工、竣工、投產,打造臨港型工業。與此同時,整合各鎮、街道的工業集聚點資源,提升其品位檔次,形成整體效應,提高資源配置效率,為微小企業發展提供創業空間,推動產業集聚。

5.政企協動,提高產業的總體實力

開展“創業服務年、創新推進年”活動,進一步深化審批制度改革,向重點企業和成長型企業延伸辦事綠色通道,簡化辦事程序,減少辦事環節,為企業解決實際難題。推行主導行業領導聯系方案,全市八大主導行業每個行業分別由兩位市領導牽頭聯系,協調解決行業發展中的突出問題。與此同時,面向工業企業第二梯隊——“百家成長型”中小企業,開展“百名科 (室)長進企業”送服務活動。從全市各職能部門中選擇 100名政治素質強、業務水平高的中層干部,與 100家成長型中小企業建立結對聯系方案。組建了造船、汽摩配、塑料制品、泵業、水產加工業五個行業協會,建立了鞋業、新型建材、廚衛制品三個行業專業委員會,全面完成八大主導行業協會組織建設。

(二)溫嶺制造業優化升級的初步成效

2009年面對國際金融危機的沖擊和復雜的經濟形勢,溫嶺堅持以科學發展觀為指導,積極落實一系列“保增長、保民生、保穩定”的工作舉措,扭轉了經濟增速下滑的局面,實現了經濟的企穩回升。工業總產值 640.52億元,完成工業增加值 248.34億元,按可比價計算,增長 11.4%,獲得新的發展機遇和發展空間。

1.產業集群化發展態勢顯現

溫嶺制造業以塊狀經濟為依托,以專業化分工協作和社會化功能配套為支撐,突出延伸產業鏈、發展大企業和打造區域品牌優勢,業已形成汽摩行業、泵與電機、金屬制品裝備業、鞋帽服裝、船舶制造、塑料制品、水產食品、新型建材等八大支柱行業。已初步構建了小型水泵、空壓機、汽摩配件等若干個適應國際產業轉移和現代制造業發展趨勢的產業集群形態,像太平、城東、箬橫和城南的汽摩機電,澤國和大溪的泵與電機,松門、石塘和濱海的船舶制造,澤國、橫峰、城北、大溪和溫嶠等地的制鞋業,澤國的新型建材,大溪的注塑,溫嶠和城西的工量刃具,松門和石塘的水產加工,新河和箬橫的服裝帽業等,都已形成了全國性的專業化生產基地。

2.技術創新能力不斷提升

溫嶺已初步形成“政府投入為引導,企業投入為主體,金融投入為支撐,社會投入為補充”的以區域科技創新服務中心為重點的創新體系。全市企業中,共擁有國家級企業技術中心 1家,省級企業技術中心 (包括省中小企業技術中心)48家,臺州市級企業技術中心 28家,溫嶺市級企業 (行業)技術中心45家。省級區域創新服務中心— —溫嶺市先導電機技術研究所累計為泵與電機企業設計了 4000多個規格的新產品,為企業提供了 2000多次技術服務,為 500多家企業培養了 1000多名技術骨干,2008年被國家科技部評為第七批國家級示范生產力促進中心。

3.品牌戰略有力實施

近年來,溫嶺積極鼓勵和支持企業自創品牌,逐步引導企業從貼牌為主向自主品牌發展,實現“溫嶺制造”向“溫嶺創造”轉變。在 2006年獲得“中國小型泵業名城”、“中國小型空壓機之都”和“水泵、空壓機、小型電機”出口基地等國家級區域品牌“金名片”后,2007、2008年又新獲取“中國帽業名城”、“中國鞋業名城”和“中國鞋類出口基地”稱號,澤國鎮被命名“中國鋁塑復合建筑材料之鄉”,大溪鎮被命名“中國水泵電容器之鄉”、“中國日用塑料之鄉”。目前全市累計注冊商標 10123余件,馳名商標15件,省著名商標 31件,臺州市著名商標 87件,“錢江 ”、“愛仕達 ”、“利歐 ”、“鑫磊 ”、“躍嶺輪轂 ”等成為全國出口品牌,品牌興市戰略取得實效。

4.規模拉動效應明顯

溫嶺以“135”工程和“三百企業競賽”活動為載體,培育大企業大集團和引導中小企業成長。全市規模上工業企業主營業務收入 621.67億元,實現利稅總額 53.38億元,其中利潤總額 32.77億元。全市年主營業務收入 500萬元及以上工業企業 1727家,工業總產值 640.52億元。工業總產值超億元企業 120家,比上年凈增 1家;其中 5至 10億元企業 5家,10億元以上企業 8家。從銷售情況看,主營業務收入超億元企業 113家,規模和龍頭企業的發展帶動著整個產業的壯大和提升。與此同時,積極引導企業組建股份有限公司,全力推動企業上市,目前全市已組建股份有限公司 15家,其中錢江摩托股份、利歐股份、愛仕達分別于 1999年 5月 14日、2007年 4月 27日、2010年 5月 11日年實現上市。

三、地方政府在產業優化升級中的角色創新和行為優化

溫嶺制造業的優化升級表明正確界定政府職能,是發揮政府在調整優化中的推動作用,促進經濟社會又好又快發展的必然要求。邁克爾?波特的鉆石模型 (見下圖),研究了競爭發展各種要素的動態關系,在競爭動態中相互影響的基本要素是:要素條件;企業戰略、結構和競爭對手;需求條件;關聯與支持性產業,這些基本要素受到其他兩種要素的影響:政府和機遇。可以發現競爭、政府、產業等之間存在關聯,地方政府可以從改善投資環境入手,促進企業技術改造和升級;可以通過合理規劃和建立工業園區,引導規模以上企業向園區集中,形成產業的空間集聚效應;可以通過為入園企業提供完善的基礎設施和服務,在價格、稅費減免、融資、技術創新等方面實施一系列的優惠政策,提高企業的競爭能力,促使產業的升級。同時,地方政府可以通過制定符合市場規范的規章制度和政策,加強法制建設,提高政府的服務功能,為產業發展提供良好的發展環境。具體而言,在優化升級中政府職能應重新定位并優化:

(一)制定合理的產業規劃,促進產業融合與產業聚集

產業政策是政府為矯正產業成長過程中的市場失靈現象而采取的一系列行政性干預手段,主要通過各種政策性工具的搭配,改善資源配置效率,促進產業結構的優化和產業素質的提高。政府在規劃上要引導和鼓勵各個市場主體發展優勢產業,培育支柱產業,改造和調整傳統產業,著力培養產業融合型的大型企業集團和產業聚集地區。同時對新興特色產業的起步階段,給予更多的支持和政策上的傾斜,特別是當前發展生物資源開發創新產業,政府要抓好“龍頭”的帶頭作用,靠產業“龍頭”開拓市場、連接基地、牽動發展。另一方面,通過制定和實施產業政策,克服地方保護主義等行政性壟斷的弊端,堅決淘汰落后的生產能力,阻止其進一步浪費資源、污染環境,使產業結構的調整升級符合可持續發展的要求。

(二)建設公共信息平臺,營造優化升級的發展環境

產業結構的優化升級需要一個有利于產業持續創新的環境。邁克爾?波特認為:一國經濟發展的歷程大致經過生產要素帶動、投資帶動、創新帶動和財富帶動四個階段。良好的投資環境要求公共設施能滿足投資需求,要求政策合理辦事高效,市場能夠發揮資源配置的基礎性作用。為此,地方政府應與市場相對接,通過行政改革,建立高效快速的行政反映機制和嚴密監測機制,以良好的投資環境和地緣、區位優勢,吸引更多的國內外資本和技術投入到各個優勢產業,促進產業結構的優化升級。“政府應帶頭走出‘行政區經濟’與‘部門經濟’,充分整合和協調科技資源,圍繞支柱產業,依托重點企業,聯合國內外科研院所和高等院校,建設公共實驗室或技術創新中心,共同攻關,共享成果。”[3]拆除各種行政性壁壘和政策障礙,使資本、勞動力等生產要素能在各地區間、行業間、所有制間自由流動,消除所有制歧視和企業規模偏見,使各種所有制經濟、大中小各種規模的企業在結構調整和經濟發展中各展所長,相得益彰。

(三)加大人力資本開發,增強優化升級的智力支撐

產業結構的升級要求勞動力素質的相應提高。企業要發展,科技是核心,人才是驅動。只有把人才資源開發作為一項重要的戰略任務來抓,才能保持企業的可持續發展。作為后發國家,能利用的后發優勢主要在于能較迅速地引入先進的技術和設備,但本國人力資本的積累卻不是一朝一夕就能完成的。而沒有人力資本的積累,創新便無從談起。因此,政府通過加強教育和培訓提高我國的人力資本積累,從而改變勞動力大量過剩與人力資本短缺并存的狀況,應成為各項工作的重中之重。

(四)加強產學政合作,提升企業整體技術水平

當今市場競爭,說到底是科技的競爭。因此,在產業結構優化的過程中,政府必須重視科技對經濟結構變化和經濟增長的強大推動作用,把促進科技成果向現實生產力的轉化,推動產業結構的優化和升級作為中心任務來抓。加大科技研發投入,促進產學研三者相結合,鼓勵企業同大學科研院或科研所合作,加強技術成果的轉化為企業提供一條費用低、速度快的產品技術升級換代的捷徑。同時利用后發優勢,積極主動實施戰略技術合作,增強技術外溢效應,提高吸收消化的能力,為自主創新提供有力的物質基礎。

(五)規范市場秩序,充分發揮市場調節的作用

市場經濟中的社會資源配置,主要是通過市場價格機制的導向作用而實現的。但由于壟斷的存在,在外部效應存在的條件下,市場調節也將失靈。市場機制固有的缺陷是它自身無法糾正和彌補的,而唯一能予以矯正和彌補的力量就是政府。為此,政府應完善市場法律規章制度,加快形成健全、統一、開放、競爭有序的現代市場體系,進一步整頓和規范市場秩序,發展各類要素市場,完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制,健全社會信用體系,保障市場主體在公平、有序、高效的環境中進行交易,實現微觀經濟的良好運轉、為政府的宏觀調控創造一個合理的市場條件和基礎。

[1]王曉寶.產業結構戰略性協調整中的政府職能[J].陜西廣播電視大學學報,2003(3):88-90.

[2]馬克思.資本論 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,1975.218.

[3]楊建華.2007年中日省區發展報告[R].北京:社會科學文獻出版社,2007.223.