我國公租房制度建設研究——以地方立法與實踐為視角

王學輝 李會勛

住房問題是重要的民生問題，20多年來，我國住房制度改革不斷深化，城市住宅建設持續快速發展，城市居民住房條件總體上有了較大改善。但也要看到，經濟適用住房、廉租房和限價房等保障性住房建設相對滯后，部分城市低收入家庭住房還比較困難。在保障房的政策上，國務院及相關部門相繼頒布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《經濟適用房管理辦法》等一系列住房保障措施，試圖遏制房價過快上漲，緩解住房壓力，然效果并不理想。《住房保障法》于2008年11月被列入第十一屆全國人大常委會五年立法規劃，住房和城鄉建設部住房保障司已于2008年底委托清華大學法學院和深圳市房地產研究中心分別起草該法的理論版和實踐版建議稿。該建議稿明確將經濟適用房、廉租房納入到里面，根據《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發［2010］10號）和《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國辦發［2010］4號）精神，建設部等7部門出臺《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保［2010］87號），公租房是否會納入《住房保障法》的范圍仍然在討論之中，立法及政策上的重視使公共租賃住房再度引起社會的廣泛關注。①2010年6月由住房和城鄉建設部、發展改革委、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、銀監會七部門聯合制定《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，意見指出，大力發展公共租賃住房，是完善住房供應體系、培育住房租賃市場、滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導城鎮居民合理住房消費，調整房地產市場供應結構的必然要求。而《住房保障法》草案正在研究是否將公租房納入該法，可見，在公共租賃住房發展的政策導向上，立法部門在保障體系上仍存在較大的分歧。

一、公租房制度的發展脈絡

（一）公租房概況

研究公租房，繞不開對其他保障性住房的梳理，現行住房保障體系中主體是經濟適用房、廉租房、限價房等，解決中低收入居民住房不是說保障房種類越多越好，關鍵看制度設計是否達到了預期的目的，相關保障措施是否落到了實處。政策和立法的重視，讓我們不禁反思，是不是傳統保障性住房出現了問題，公租房是其他保障性住房的補充，還是替代的一個新的保障體系？這個疑問離不開對經濟適用房、廉租房和限價房演變路徑的考問。

1.經濟適用房

1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發［1994］43號）提出建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化，第一次明確提出建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。通常認為這是住房商品化改革的發端，經濟適用房登上歷史舞臺。1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發［1998］23號）確定自1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，停止住房實物分配后，新建經濟適用住房原則上只售不租。以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系得以建立和完善，不同收入家庭實行不同的住房供應政策。至此，中國形成了最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房、中低收入家庭購買經濟適用房、高收入家庭購買商品住房的基本保障思路。

經濟適用住房是已經列入國家計劃，由城市政府組織房地產開發企業或者集資建房單位建造，并以微利價向城鎮中低收入家庭出售的具有社會保障性質的商品住宅。從對經濟適用房的定義來看，首先，經濟適用房供應對象是城鎮居民，基于此戶籍限制，非城鎮居民自然沒有購買經濟適用房的資格。其次，盡管經濟適用住房建設用地以劃撥方式供應，建設項目免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金，但不可否認的是，因為其價格依然相對較高，它更適用于中等收入以上的人群。《經濟適用住房管理辦法》第三十條規定：經濟適用住房購房人擁有有限產權。購買經濟適用住房滿5年，購房人上市轉讓經濟適用住房的，按照屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款后可以轉讓。這樣就導致有能力買房的人從政策中獲利，低收入者因經濟受限仍無法問津，從而失去了保障性住房的根本意義。

2.廉租房

1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發［1998］23號）第九條規定：廉租住房可以從騰退的舊公有住房中調劑解決，也可以由政府或單位出資興建，廉租住房的租金實行政府定價。同時第十條規定購買經濟適用住房和承租廉租住房實行申請、審批制度，目的是要求各級政府盡快建立起以經濟適用房為主和租售并舉的住房供應體系。2006年，在商品價格上漲、經濟適用房建設制度被廣為質疑的背景下，要求加強廉租房建設的呼聲越來越高。國務院2006年5月頒布《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》（國發［2006］37號），意見第十條明確要求地方政府將土地出讓凈收益的部分按一定比例用于廉租住房制度建設，并為參與廉租房建設的開發商提供銀行信貸便利。

2004年實行的《廉租住房保障辦法》第五條規定，廉租住房保障方式實行貨幣補貼和實物配租等相結合。貨幣補貼是要求縣級以上地方人民政府發放，實物配租要求縣級以上地方人民政府提供住房。《辦法》在資金來源上規定：市、縣財政預算安排的資金；住房公積金增值收益中按規定提取的城市廉租住房補充資金；社會捐贈的資金；其他渠道籌集的資金。究竟市縣財政安排多少資金，收益中應當提取多少資金，其他渠道的資金應當怎樣籌集等并沒有規定，可見《辦法》只是帶著問題而來，又將問題帶給了市縣政府，足見制度建設責任不夠清晰、資金來源明顯缺乏。①楊玲：《城鄉統籌視角的公共廉租房建設》，《城鄉建設》2010第3期。因為對于地方政府而言，廉租房建設無益于財政和政績。特別是在土地出讓招標拍賣的今天，廉租房建設不僅減少土地出讓金收入，也讓對土地財政高度依賴的地方政府毫無動力，資金的缺口和中央政府支持的乏力使廉租房建設舉步維艱。即便在2007年修改了《廉租住房保障辦法》，規定土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%的規定后，地方政府也沒有完全按照相應比例將土地出讓凈收益的部分用于廉租住房制度建設，從目前的實踐來看，現有的廉租房數量遠遠未能覆蓋最低收入人群。①來自建設部的數據表明，很多城市對廉租房的態度都存在雷聲大雨點小的現象，其主要表現為制度不健全、資金缺血、進展緩慢等問題。一是現在仍有部分地級市、141個縣級市沒有建立廉租住房制度；二是166個地級以上城市未明確土地出讓凈收益用于廉租住房制度建設的比例；三是絕大多數城市還沒有開始將土地出讓凈收益實際用于廉租住房制度建設；四是廉租住房制度覆蓋面低；五是部分城市還沒有建立廉租住房保障對象檔案，申請、審批、退出機制不完善等。通報顯示全國僅有37個地級以上城市，將土地出讓凈收益實際用于廉租住房制度建設，而我國地級市的數量為283個，比例僅為14.8%。詳見建設部《2006年城鎮廉租住房制度建設情況》公開通報。

3.限價房

限價房就是限房價、限地價的“兩限”商品房。限價房的推出滿足了部分中等收入家庭既沒有能力買商品房，又沒有資格申請經濟適用房的需要。北京、廣州、天津等一線城市紛紛于2007年下半年推出了限價房建設計劃，保障的范圍僅限特定人群。②由于沒有被列入“硬性任務”，限價房在多數二三線城市受到“冷遇”。查詢了30余個省會城市和計劃單列市的限價房建設情況，發現石家莊、南寧、沈陽、呼和浩特、合肥、長春等近10個二線城市沒有開建限價房。另外根據公開資料查詢，大多數地區級三線城市住房建設計劃中沒有寫入限價房建設計劃和具體地塊保障內容。住房和城鄉建設部有關人士表示，由于限價房定位政策商品房，沒有列入“硬性任務”，多數地方城市推進工作不積極。比如北京市限價房目前仍主要用以解決北京戶籍居民的住房困難問題，供應對象為中等收入住房困難的城鎮居民家庭。限價房的價格比商品房價格低，但比經濟適用房高，低收入人群仍然不在限價房的保障范圍。2007年《廉租住房保障辦法》與《經濟適用住房管理辦法》修改后，將保障性住房列入了地方政績考核的標準，各地紛紛落實了本地區廉租房和經濟適用房的建設計劃，但限價房并沒有相關制度予以約束且無強制性要求，實踐中成了權力尋租的對象。

4.公租房

公租房即公共租賃房，是由政府投資并提供政策支持，限定套型面積和按優惠租金標準向符合條件的家庭供應的保障性住房。國內較早對公共租賃住房給予立法的是深圳、重慶市和上海等地，深圳市2008年1月頒發《深圳市公共租賃住房管理暫行辦法》第三條規定公共租賃住房是政府提供政策優惠，限定套型面積和出租價格，按照合理標準籌集，主要面向低收入住房困難家庭出租的具有保障性質的住房。《暫行辦法》亦對公共租賃住房的規劃、計劃與房源籌集、公共租賃住房的管理機制、法律責任進行了規定，2010年6月《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》出臺，對公租房的規劃建設、資金政策支持、準入、配租、租賃、退出與出售等進行了規范。①在2010年6月12日由住房和城鄉建設部等七部門聯合制定的《關于加快發展公共租賃房的指導意見》，至此之后，公租房制度在全國各大城市廣泛推行。依據我們對北京、上海、天津、重慶、廣州等法規或規章文本的調查來看，七部委意見的出臺，借鑒了成熟地區的立法與實踐經驗，對公租房的推進有著積極意義。建設部等七部門出臺《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》指出公共租賃住房是完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的舉措，對引導城鎮居民合理住房消費，調整房地產市場供應結構有著重要作用。

（二）國內公租房制度變遷

我國住房制度改革的歷程經歷了完全保障化到完全市場化的變遷，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發［1998］23號）提出了“建立和完善以經濟適用房為主的多次城鎮住房供應體系，確立了以經濟適用房為主的保障房體系”，2003年，《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發［2003］18號）將國發［1998］23號提出的“建立和完善以經濟適用房為主的多次城鎮住房供應體系，確立了以經濟適用房為主的保障房體系”改變為“讓多數家庭購買或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應……提高其在市場中的比例”，同時將經濟適用房性質重新定位為“具有保障性質的政策性商品房”。這標志著以商品房為主的住房供應體系的確立，這種單一的住房市場化思維，將大多數家庭的住房推向了市場，以經濟適用房為主的住房供應體系開始向開發商壟斷的商品房住房供應體系轉變。城市弱勢群體的住房保障問題普遍出現并日益考驗著政府的施政智慧。在此背景下，公共租賃房的出現時機似乎已經成熟。在《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發［2010］10號）和《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國辦發［2010］4號）強力要求下，各城市特別是房價過高、上漲過快的城市，思路已轉向加快發展和大幅度增加公共租賃住房供應，以逐步解決中等偏下收入家庭的住房困難問題。有學者倡議“用租賃方式替換經濟適用房以出售為主的保障方式”，甚至有學者直接提出“停建經濟適用房，興辦公共租賃房，以制度創新來實現住房保障事業的新突破。”住房和城鄉建設部等七部門聯合制定《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》后，各地相繼加快立法，積極推進公租房制度。②調研顯示，全國目前已經有十幾個省、市啟動了公租房制度立法，這些地方有的稱之為管理辦法，如天津、上海、重慶；有的稱之為實施意見，如青島、上海、廈門；有的稱之為通知，比如北京等。2011年3月16日十二五規劃綱要公布，綱要提出要加大保障性住房供給，強化各級政府責任，加大保障性安居工程建設力度，基本解決保障性住房供應不足的問題。綱要稱將重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。①《十二五發展規劃綱要》第二節規定，加大保障性住房供給強化各級政府責任，加大保障性安居工程建設力度，基本解決保障性住房供應不足的問題。多渠道籌集廉租房房源，完善租賃補貼制度。重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。

（三）國外公租房制度變遷

在西方國家，公租房是指政府或其他非盈利性機構為住房困難的人群提供的沒有產權的保障性住房。公租房的主要目的是使每個公民都擁有具有一定舒適程度的居住場所。

1.英國

在英國，政府已經逐漸從公租房的最大提供者的角色中脫離出來，其他非盈利性的住房協會或機構則在這其中扮演了越來越重要的角色。公租房的保障對象也從最開始的普通住房困難家庭擴展到住房困難的特殊人群，比如單親家庭、老人、剛畢業的單身青年等。英國的公房政策即政府出資興建，出租給低收入居民，英國起初采用由政府出錢建設適合低收入居民居住的公房，然后以低廉的租金租給經審查合格的低收入居民居住。在1980－1990年期間英國政府進行了房改，采取出售公房和提租政策，在后期，政府試圖把公房由政府所有轉化為住房協會所有。目前，英國解決低收入人群住房問題的主要辦法還是政府公租房。

2.美國

美國于1937年開始實行公共住房制度，由聯邦政府提供住宅建設資金、大修資金和部分管理運營資金，而房屋的所有權歸各州政府的公共住房局（PHAS）所有。為解決低收入人群的住宅問題，美國政府向他們提供住宅租金補貼，根據《住宅法》規定，低收入者租住符合政府規定要求的住房時，只支付收入25%的租金，超過部分由政府付給出租戶。目前采用的補貼方式為現金補貼，由聯邦政府對低收入家庭直接提供現金。除新建住房外，政府還會選擇合格的私人住房作為公共出租房，低收入人群入住此類住房可以享受政府的租金補貼，至今已有170多萬套私有住房接受政府的這類補貼。同時政府向房主提供穩定的租金和抵押貸款保險，而這些住房也就脫離了市場，進入了封閉運行的體系。

3.新加坡

新加坡建國初期，普通居民的居住條件惡劣，平均每一戶居民不足一間居室。據官方統計，當時200萬人口中有40%的家庭住在貧民窟或棚戶區，能夠住上像樣住宅的人口只占居民總數的9%，政府面臨嚴峻的住房問題。20世紀60年代初，新加坡成立了建屋發展局，專門負責建造公共組屋（相當于中國的經濟適用住房。為解決廣大中低收入居民的住房問題，建屋發展局開始大規模興建低標準、小戶型住房。后來，政府又宣布實行“居者有其屋”計劃，推行住房自有化政策，鼓勵中低收入階層以分期付款方式購買組屋。現在的新加坡，組屋已成為當地住房市場的主體，87%的人住在其中。這種住宅比私人房地產市場上的商品住房便宜許多，得到普通民眾的青睞。①劉貴文：《新加坡組屋建設對完善我國保障性住房供應體系的啟示》，《住房》2009年第3期。

（四）中國香港地區公租房制度變遷

中國香港的居屋有些類似內地的經濟適用房，隨著市場的發展，供應結構的調整和變化，居屋已經成為過渡型產品不再新建，因此這里特別要說明的是公屋。公屋是在20世紀50年代，由于一場大火，導致5萬人無家可歸，于是在舊址上修建專門的救濟性住宅供給他們居住，只收取相對低廉的房屋租金，和內地現在的廉租房的形式十分相似。香港公屋計劃得以成功的主要因素之一，是自開始興建公屋以來，就有相應機構專門負責公屋事宜。1973年新的香港房屋委員會，房委會成立以前，香港各類政府公屋由不同的部門興建和管理，房委會根據房屋條例成立合并了原屬不同系統的公屋，根據政府整體房屋政策大綱，負責統籌所有政府公屋供應、編配和管理事務，通過其執行部門房屋署規劃及興建公屋。香港“以房養房”的住房社會保障體制不但使低收入者有其屋，且起到調控房價作用。低收入者有其屋，香港公營房屋（簡稱公屋）制度，解決了30%以上、約200萬人口的居住問題，被世界公認為有效保障居住的典范。

從上述國家或地區來看，為每一個住房困難的家庭提供公租房或住房津貼補助是政府的基本職責。各國都在為改善低收入群體住房條件努力探索并積累了一定經驗。完善住房保障體系，探索合理的住房保障模式是住房保障制度向前推進的保障和前提。

二、公租房發展存在的問題

1.資金問題

目前住房保障資金中財政性資金的投入有限，主要是以土地收入或者公共收益為主的方式，資金規模隨房地產的變化而產生很大的波動，從而不利于形成長期穩定的資金來源。比如2008年，房地產市場不穩定，很多政府土地流拍，這樣住房保障的資金就面臨很大的困境，所以住房保障資金的來源應該以公共財政為主要渠道。公共租賃房一直沒有一個穩定的資金來源，財政部等三部委《關于保障性安居工程資金使用管理有關問題的通知》下發后，給予公租房和廉租房一樣的穩定資金來源，并規定可以采取貼息方式，支持市場主體和社會機構從商業銀行融資用于發展公共租賃住房。包括中央補助公共租賃住房資金，用于公共租賃住房項目貸款貼息。財政部、國家稅務總局針對公租房又下發《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優惠政策的通知》（財稅［2010］88號），對公租房的相關稅收政策給予支持。資金和財稅的支持激勵了公租房大規模建設。①《關于保障性安居工程資金使用管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），其中規定，允許土地出讓凈收益、住房公積金增值收益中計提的廉租住房保障金發展公共租賃住房。各地在確保完成當年廉租住房保障任務的前提下，可將現行從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金，統籌用于發展公共租賃住房。同時，可以動用公積金增值收益部分和廉租房補貼給公租房補貼。

有學者主張，在公租房建設領域引入房地產投資信托基金（REITs），②學者楊紅旭表示，公共租賃房是一種可以依靠市場化融資的產品，要盡快打通信托、發債等市場融資方式，而不是僅靠財政補貼，“那是杯水車薪”。提出信托基金等市場化融資方式的突破性政策。”參見胥會云.房企投資公租房收益低但無風險［N］.第一財經日報，2011－06－23（3）.該模式既可以替政府省錢，又能調動社會資金力量的有效融資方式，中國引入房地產投資信托基金能否達到預期效果難以預測，③美國REITs的設立主要由《證券投資法》和有關的稅法決定。REITs像其他金融產品一樣，必須符合美國1933年的《證券投資法》和各州的相關法律，而稅法則規定了REITs能夠享受稅收優惠的一些主要條件，從而解釋為什么了美國REITs在結構、組織、投資范圍，收益分配等的發展都會圍繞著稅法的變更而展開。2003年7月，中國香港證券和期貨事務監察委員會（香港證監會）頒布了《房地產投資信托基金守則》，對REITs的設立條件、組織結構、從業人員資格，投資范圍、利潤分配等方面作出了明確的規定。中國香港在很大程度上借鑒了美國REITs的結構，以信托計劃（或房地產地產公司）為投資實體，由房地產地產管理公司和信托管理人提供專業服務。目前只能處于觀望和學習之中。在美國，那些買下公共住房和政策性住房的地產投資信托基金，有不少受利益驅使，提高租金，并且對公共住房進行商業化的“改造”，最終迫使貧窮的租戶集體搬走。在美國租房協會（American Rental Association）的報告中，這類事件并不鮮見。房地產投資信托基金已經成為大型國際投資的手段，并且越來越多的國家正期待加入其中。房地產投資信托基金均偏重于短期內的金融收益，這也使其成為新自由主義下商務運作的理想體現。該基金的稅收豁免權給股東帶來更高比例的收益（美英兩國的比例至少在90%）。這就說明，他們不僅上稅額度最小，同時還削弱了在地產上的長期投資支持資產拆賣，這樣必然會造成大量現有租戶被迫搬遷。在他們尋找可以帶來高效短期收益的資產的同時，他們事實上已經成為瓦解公共住房體系、廉價出售公共住房的有力工具。

2.保障的群體問題

隨著城鎮化快速推進，中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題突出。形式所需促進制度降生，同時，新就業人群的階段性住房支付能力不足，外來務工人員收入不高，居住條件也亟需改善。如果仍沿襲原有保障性住房思路和模式，安居問題只能成為空談。

隨著對公租房認識的不斷加深，各地均在逐步放寬諸如戶籍、收入等限制，這既是個趨勢，也保障更多中低收入人群住房的需求。

3.保障手段比較單一

目前我國住房保障領域的各種配套金融稅收政策還沒有跟進，《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》出臺后，規定公共租賃住房建設實行“誰投資、誰所有”，投資者權益可依法轉讓。鼓勵金融機構發放公共租賃住房中長期貸款，支持符合條件的企業通過發行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公共租賃住房建設和運營，在政府出資和運用市場資源上開始做初步的嘗試。當然公租房的戶型、小區附屬的商場、停車場以及其他非居住性設施的規劃、設計、招標營建和管理也離不開市場。香港“以房養房”的住房制度的成功很大程度上應歸功于對市場資源的充分利用，值得借鑒。

4.公租房選址及配套設施問題

公租房選址要選在交通便利、生活配套設施相對較好的一些地段，公共交通便利的地方，因為低收入群體出行主要是靠公共交通，所以一定要給他們創造一個生活便利、交通便利的條件。建得很遠，交通不便，交通成本很高，不符合政府解決低收入群體住房的宗旨。有些地方已注意到了這個問題，廈門市《關于進一步加快公共租賃住房建設的實施意見》規定公共租賃住房建設項目選址將充分考慮居民就業和生活要求，盡量安排在交通便捷、生活配套設施較完善的區域，也可以選擇在城市周邊地區，集中成片建設以公共租賃住房為主的城市綜合體，配套的城市基礎設施同步完善，公共服務延伸覆蓋，城市公交全天候到達。①參見《廈門市政府關于進一步加快公共租賃住房建設的意見》規劃建設部分第一條、第二條的規定。《北京市公共租賃住房建設技術導則（征求意見稿）》在規劃與單體建筑設計方面規定公共租賃住房選址宜在地質條件安全可靠、交通便利、市政配套齊全或產業功能聚集區域。②《北京市居住公共服務設施規劃設計指標》、《北京市城市建設節約用地標準》規定，公共租賃住房規劃公共服務設施適當提高托幼、小學、社區醫療衛生等配套標準，配置洗衣房、食堂、文化活動室等便民設施，適當在地上安排運動健身器械區和殘疾人助力車、小型三輪車及自行車停車位，方便居民使用。

5.材料審核的問題

以武漢市為例，根據《武漢市經濟適用住房管理辦法》，申請人提供收入證明、住房情況證明、戶籍證明和身份證明、婚姻狀況證明后，應由戶籍所在街道辦審核。街道辦通過初審后，申請人資料須報送區民政部門審核。民政局的審核結論，主要依據街道辦審核的情況作出。一般情況下，街道辦社會事務辦初審后，認定申請人提供的申請資料完整屬實，民政部門往往就會通過申請人的審核，并蓋上公章。經濟適用房審核最后把關在房產部門，而房產管理部門在街道辦、民政部門都作出審核意見后，他們一般都會通過。他們無法對申請人的戶口、收入等條件進行詳細的審核和調查。現有經濟適用房申購審核制度看似嚴密，但“后端”審核環節多數時候只是書面審查，往往流于形式。一旦社區、街道辦等“前端”審核環節被突破，很容易導致層層審核的“失守”。

《杭州市公共租賃住房建設租賃管理暫行辦法》第三十一條規定用人單位、鄉鎮（街道）政府（辦事處）及其他社會組織未如實提供申請人員的相關證明材料，或拒不配合市住房保障和房產管理部門、公共租賃住房經租管理機構的資格審核及租賃管理工作的，住房保障和房產管理部門可通報上級監察機關或相關職能部門，由其對相關責任人作出處理，并可將相關信息在有關媒體上曝光。看來相關證明及材料能否保證真實有效，審核部門如何把好審核關仍是公租房制度建設需要考慮的問題。

6.管理運行機制的問題

公租房的產權實行所有者權益，所有者與使用者分離，由于產權人不直接管理房屋，如果監管、維修、配套服務不及時，往往容易使房屋使用效率低下。由于租金收入無法滿足融資成本的變動需要，必須有財政進行擔保與“托底”。公租房管理機構作為政府部門，對其考核方式決定了公租房管理的效率。而工作人員的調動與領導的任期變化，都會使房屋監管失去持續性、穩定性。公租房管理機構與物業管理公司之間的委托代理關系比較模糊。由于不是產權住房，承租人的階段性居住并不會對物業管理提出很高的要求，因而物業管理的價格與服務往往無法匹配，使房屋老化速度加快。目前各地規定了住房保障部門負責公共租賃住房申請、審核、公示、輪候管理等制度，公共租賃住房經租管理機構負責公共租賃住房的日常經租管理和行業監管，但二者是一種什么樣的關系，“出現糾紛后，承租人如何實現權利的救濟，是以經租管理機構為對象提起訴訟，還是以住房保障部門，是提起行政訴訟，還是提起民事訴訟。這些問題還需要立法的統一規定。”

三、公租房制度的立法模式——先地方，后中央的立法模式①這種立法模式在行政程序法的制定上更為明顯，在無統一行政程序法的背景下，湖南、重慶及山東均積極推進地方立法，為中央統一立法進行探索并積累了有益經驗。

立法先行是所有向社會提供大量保障房的國家(地區)的通常舉措。英國、德國、新加坡、中國香港等國家和地區都先后為保障房立法。未來我國《住房保障法》將通過立法的形式，對于中央與地方的建設指標進行框定。《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》要求，發展公共租賃住房實行省級人民政府負總責、市縣人民政府抓落實的責任制。明確規定各級政府如對住房保障不力，將面臨追究法律責任。責任的規定有利于各級政府加大對公租房制度的重視，唯有明確責任還不夠，借鑒公租房制度發展比較成熟國家和地區的立法經驗顯得尤為重要。

（一）國外和中國香港地區的立法

1.英國的住房協會制度

公認的是現代公共住房體系最早發源于英國。19世紀后期，在英國，不論是政府還是慈善組織乃至個人，都為解決住房問題，尤其是工人階級的住房問題作出了種種努力。其中，奧克塔維亞·希爾（Octavia Hill，1838－1912）在倫敦貧民區的住房改革最為成功，①奧克塔維亞·希爾是19世紀英國的慈善家和女性環境主義者，更是一位杰出的住房改革家。鑒于倫敦貧民區骯臟、擁擠的狀況，她修建了低成本、低租金的廉價實用住房，租給貧困者，并親自實施經營管理，與房客建立良好的私人關系、幫助房客養成衛生習慣和自助精神、教育房客提高社區意識和責任感，同時，調動各方積極因素，整治環境，開辟公共空間，改善城市普通居民的生活條件。與當時英國政府解決住房問題的政策法規和實際舉措相比，希爾的改革具有更為特殊的價值；她以私人經營的方式，把政府的政策落到了實處，而且通過人性化管理，幫助貧困者樹立積極的人生態度，彌補了國家政策和政府管理的不足。希爾的改革受到廣泛贊揚，1881年被英國“慈善組織協會”譽為“奧克塔維亞·希爾制度”，在英國和愛爾蘭推廣，并且傳播到歐洲大陸和美國。她所創建的住房管理制度在1881年被“慈善組織協會”（Charity Organisation Society）住房委員會譽為“奧克塔維亞·希爾制度”。這一制度不僅被介紹到英國和愛爾蘭的其他城鎮，而且被美國和歐洲大陸所采用，英國的公共住房體系主要由委員會住房和住房協會提供的社會租賃住房構成。尤其是委員會住房，“由地方政府負責建造并以普通家庭可以承受的的租金方式租賃使用”。1985年的英國《住房法》使得住房協會成為了英國民間住房互助組織，租住公房的住戶可以選擇由住房協會來管理住房。”住房協會漸漸承擔了公共出租住宅管理和供應的責任。而法律又允許住房協會利用大量社會資金進行公共住房建設，并以成本價制定租金提供使用。

2.德國的住房儲蓄制度

德國高度重視住房保障體系建設，其主要措施包括住房補貼制度、住房儲蓄制度、購建房稅收優惠政策。其中，住房儲蓄制度是德國住房保障制度的最大特色。德國近4000萬套住房中，有約1700萬套是通過住房儲蓄體系的融資實現的，幾乎每3個德國人中就有1個與住房儲蓄銀行簽有住房儲蓄合同。其特點在于，首先，居民可以先儲蓄、后貸款。居民可以根據自己的住房需要及儲蓄能力，與住房儲蓄銀行簽訂儲貸合同，儲戶每月按合同約定存錢，當存滿儲貸金額的一定比例后，即可取得貸款權。德國的住房儲蓄制度是一種封閉運轉的融資系統，獨立于其資本市場，存貸款利率不受資本市場供求關系及通貨膨脹等利率變動因素的影響。其次，德國《住房儲蓄法》對住房儲蓄銀行的業務范圍和經營原則作了規定，住房儲蓄銀行所吸納的資金及儲戶的還款必須專款專用，以保證住房儲蓄銀行安全運營，提高中低收入群體抵抗宏觀經濟風險的能力。除此之外，政府設置儲蓄獎勵。對低收入居民參加住宅儲蓄可以得到政府的獎勵，激勵他們參加住宅儲蓄。

3.新加坡的土地與公積金制度

在土地方面，新加坡土地分國家所有和個人所有兩種，其中，國有土地占土地總面積的80%左右。1966年，政府頒布了《土地征用法令》，規定政府有權征用私人土地用于國家建設，并有權調整被征用土地價格。根據該項法令，新加坡政府協助建屋發展局以遠低于市場價格的價格獲得開發土地，保證了大規模建設組屋所需的土地。

在資金方面，政府以提供低息貸款的形式給予建屋發展局資金支持，支付大筆財政預算以維持組屋順暢運作。此外，政府對組屋的出售實行優惠，補貼虧損。為保障普通老百姓能夠買得起組屋，政府根據中低收入階層的承受能力而不是靠成本來確定售價，使其遠遠低于市場價格。而由此造成的建屋發展局的這部分收支虧損，政府核準后每年都從財政預算中給予補貼。政府財政支撐也是新加坡組屋政策得以順利實施的重要保障。新加坡的中央公積金制度自1955年7月開始建立，同時還設立了中央公積金局，統一管理和使用公積金儲蓄，制定《中央公積金法》以保護公積金會員的合法權益，規范管理使用公積金儲蓄行為。規定任何一個雇員或受薪者，每月的工資必須有一定的比例存入中央公積金局。提取公積金的比例，隨著形勢發展逐年調整完善，可以用來購屋的最高公積金款額比例為22%。公積金制度在解決住房問題上起到決定性的籌資作用，解決了居民無力購房的難題，這個制度是強制性的，但由于是取之于民、用之于民，因而受到民眾的歡迎。①王寧楠：《新加坡的公共住宅政策及及其借鑒》，《南洋問題研究》2001年第2期。除此之外，新加坡建屋發展局為符合條件的組屋買主提供高達兩次的優惠貸款，長達30年的還款期。貸款數額與攤還期限依據申請者的收入與年齡而定。購屋人士可選擇利用他們的公積金存款，或以現款攤還10%的首期以及過后的每月期款。保證了絕大多數中低收入家庭都有購買住宅的能力。

4.中國香港的房屋委員會制度

中國香港公屋計劃得以成功的主要因素之一是自開始興建公屋以來，就有相應機構專門負責公屋事宜。房委會成立以前，中國香港各類政府公屋由不同的部門興建和管理，中國香港房委會根據房屋條例合并了原屬不同系統的公屋，根據政府整體房屋政策大綱，負責統籌所有政府公屋供應、編配和管理事務，通過其執行部門房屋署規劃興建公屋。

房委會注重成員在社會和專業背景方面的多元化。房委會轄下不同的常務小組委員會，分別負責處理策劃、建筑、投標、商業樓宇、財務及資助房屋等事務。小組成員除包括房委會委員外，還邀請各界人士擔任，廣泛代表不同的專業領域和社會層面，以確保房屋政策的研究和制訂，反映社會不同階層的意見。房委會聘用專業房屋事務經理管理轄下房屋事物。房委會不僅在城市規劃中扮演積極的角色，著力建設有效率的公屋社區和發達的交通網絡，還盡量爭取各項配套設施的同步完成，并通過對公屋進行持續的維修、改善和重建計劃，提升公屋的居住條件。每個屋宇的建設，都由一個小組定期審查各方面工程的進展。房委會的執行部門房屋署不單負責協調內部屋宇建設工作的進度，同時還和政府其他有關部門建立緊密聯系，保證屋宇建成之后，其他必須的設施如水電、公共交通服務等可以配合投入服務。

（二）國內立法

在中國，由于種種原因，如經驗的局限、時機未到、各地情況很不平衡，中央立法對應當由自己解決的問題往往不能獨力解決，對應當由自己和地方立法共同解決的問題，往往不能與之共同解決。在這類情況下，如果這些問題急需以立法的形式解決，便不能坐等經驗的積累、時機的成熟以及其他條件的具備，而可以由地方對這些問題先行立法，或由中央授權地方先行立法，積累經驗、等待時機、創造其他必要條件，為其后的中央立法或中央和地方共同立法（如中央制定法律、地方制定實施細則）做好準備。一個比較有意思的現象是，在有關公租房的立法來看，中國和國外的模式恰好相反，走了一個靠地方立法推動中央立法的模式。①20年來，有立法權的地方人大及其常委會遵循實踐—認識—再實踐、再認識的規律，嚴格依據憲法和法律，緊密結合地方的具體情況和實際需要，積極開展地方立法活動，制定不少地方性法規，其數量逐年增加，質量不斷提高，立法程序日臻完善，整個立法工作向科學化、規范化的方向發展。各民族自治地方還制定了大量的自治條例和單行條例。這些地方性法規，自治條例和單行條例的貫徹實施，對于完善我國的社會主義法律體系，促進地方各項事業的發展，都起到了積極作用。

針對各地立法，我們選取北京、上海、天津、重慶、廈門、杭州、深圳、青島等市的立法樣本進行比照分析②地方立法文本包括：《北京市人民政府關于加強本市公共租賃住房建設和管理的通知》；《上海市發展公共租賃住房的實施意見》（征求意見稿）；《天津市公共租賃住房管理辦法》（試行）；《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》；《廈門市人民政府關于進一步加快公共租賃住房建設的實施意見》；《杭州市公共租賃住房建設租賃管理暫行辦法》；《深圳市公共租賃住房管理暫行辦法》；《青島市人民政府辦公廳關于加快發展公共租賃住房的實施意見》。：

表1 各地立法在基本理念、管理機構、土地供應和資金來源上的比較

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表2 各地立法在準入退出、懲戒措施、救濟措施和產權轉讓上的比較

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通過各地立法的比較不難看出，在諸多問題的規定上，有著較大的差別，反映了諸多問題。比如在出租人和承租人的訴訟上，究竟適用民事訴訟還是行政訴訟？被告以公租房所有人還是管理人？賠償的標準是否是以租金為限還是以實際損失為限？除深圳市規定申請人對申請公共租賃住房的審核結果、輪候結果、配租結果等有異議的，可向相應的住房保障管理部門申訴外，其余地方均沒有對承租人救濟權利的規定。各地大多是以行政規章的方式，在立法的層級和效力上比較低，政府仍然從管理的角度，尤其是在對承租人的懲戒措施上弱化了對申請人的相關救濟權利，理念和權利設置上的缺失必然會對制度的運行帶來諸多問題。①由于管理方法不完善、配套設施不健全、部門協調不力等，一些城市的保障性住房、棚戶區改造和中小套型普通商品住房建設用地未按規定達到住房建設用地供應總量的70%，詳情參見《關于2010年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。

（三）立法啟示

每個國家都是根據自己的具體國情來設計構建立法體制。法律應該同國家已建立或將要建立的政體的性質和原則有關系……和國家的自然狀態有關系；和寒、熱、溫的氣候有關系；和土地的質量、形式與面積有關系；和農、獵、牧各種人民的生活方式有關系。我國是統一的、單一制的國家，各地方經濟、社會發展又很不平衡。與這一國情相適應，我國確立了統一而又分層次的立法體制。這樣的一個立法體制，既保證了中央國家權力機關集中行使立法權的地位，又輔之以國家行政管理機關制定行政法規的權限。

考慮到我國地域遼闊，人口眾多，各地經濟、政治、文化的發展極不平衡，城市與農村、沿海與內地發展程度存在差距，針對這樣的國情，為在中央的統一領導下充分發揮地方的主動性和積極性，我國的立法體制賦予了地方人大制定地方性法規的權限，賦予民族區域自治地方制定自治條例和單行條例的權限，以及經濟特區的特定立法權。通過先地方，后中央的立法方式，與我國行政程序立法有些相似，針對中國行政程序法治建設中存在的諸多問題而提出的一份立法建議，旨在先期通過出地方性的行政程序法規，經過試行，取得經驗，進而推動一部全國性的法典化的《中華人民共和國行政程序法》的早日出臺。②江必新，鄭傳坤，王學輝：《先地方后中央：中國行政程序立法的一種思路—兼論《重慶市行政程序暫行條例》（試擬稿）的問題》，《現代法學》2003年第2期。我國這樣的獨具特色的立法體制，保證了國家的法律既能通行全國，又能適應我國各個地方千差萬別的不同情況，使法律在實踐中能夠得到貫徹實施。

分析以上各地立法文本，結合我國在公租房立法上的實際經驗，我們認為，以下幾點在立法中要特別引起注意：

1.規定專門機構實施各項住房保障措施，借鑒成熟地區的經驗。③如美國的聯邦平民住房建設局、日本的建設省住宅局、新加坡的建屋發展局等。

2.確保財政資金的穩定投入。各國會根據自己的財力，立法確保一定比例的財政資金投入到保障房建設中。

3.規范和引導其他經濟主體在保障房建設和供給上的行為，使其服務于保障房供給的整體目標。

4.確保分配公正。在保障房分配上公開透明，建立申請人公示制度。壓縮房地產投機利潤空間、提高騙購違法成本、保障經濟適用房公平合理分配。

5.政府與經濟適用房購房人對經濟適用房按出資比例共享產權的模式，政府組織，社會參與。各地區在加大政府對公共租賃住房投入的同時，要切實采取土地、財稅、金融等支持政策，充分調動各類企業和其他機構投資和經營公共租賃住房的積極性。

6.因地制宜，分別決策。各地區要根據當地經濟發展水平和市場小戶型租賃住房供需情況等因素，合理確定公共租賃住房的供應規模和供應對象。①針對商品住房價格較高、小戶型租賃住房供應緊張的城市，應加大公共租賃住房建設力度。既可以緩解住房緊張壓力保障民生，同時也對抑制高房價有一定促進作用。

四、公租房制度的有效運行——政府和市場的互動

住房是人類的基本權利和需要，既有商品屬性，也有社會保障屬性。政府對解決中低收入家庭住房困難負有重要責任，應該把市場調節與政府保障行為分開，讓市場的歸市場，政府的歸政府，這應當成為發展公租房的一種共識。

（一）政府與市場互動的理論

國際上普遍認同當尼遜（Donnison）的住房政策類型觀點，“住房政策類型主要有三種：雛生型、社會型和全面責任型。”雛生型政策是指政府出臺政策用于發展和完善住房市場，將居民的住房需求主要交由市場來解決。社會型政策是指政府出臺政策彌補市場的缺陷，主動承擔向中低收入住房困難家庭提供住房保障的責任。“全面責任型政策即表明政府向所有公民提供滿足住房需求的服務。”②根據生產關系適應生產力水平的原理，國家出臺的住房政策應當與國家的經濟基礎相符合。因此國家應根據自身的財政情況和整個社會的經濟水平以及居民生活的實際情況來選擇適用的政策類型。參見胡金星，陳杰：《從住房的雙重屬性看城鎮住房問題》，《上海房地》2008年第6期。根據此理論，國家、社會、個人在不同的歷史階段對住房所承擔的責任應有所區分，實踐中各國政府無不是在不同時期根據國情的不同而采取靈活多樣的住房保障方式。針對目前我國的保障性住房體系，諸多學者提出了頗有價值性的探索和研究，比如上海財經大學的郭士征教授主張以“三元到四維”的視角構建住房保障體系；③郭士征，張騰：《中國住房保障體系構建研究—基于“三元到四維”的視角》，《廣東社會科學》2010年第5期。中國土地學會副理事長黃小虎針對現在流行的住房“雙軌制”的說法，提出應實行“三軌制”。即在完全市場軌和完全保障軌之外，再加一個半市場半保障軌。④參見黃小虎：《構建住房第三軌》，《中國改革》2010年第12期。武漢大學的曾國安教授則提出要完成住房保障體系的轉換，基本思路是廉租住房保障小步慢退，經濟適用住房和其他保障性住房大步快退，公共租賃住房大步快進的原則，逐步過渡到以商品房和公共租賃住房的二元格局。①參見曾國安，胡晶晶：《論中國城鎮住房保障體系改革和發展的基本思路與目標架構》，《江漢論壇》2011年第2期。

（二）運行實踐

從實踐來看，較為流行的住房保障形式共有三種：政府直接投資建設；政府以優惠貸款貼息、減稅等辦法間接參與住房供應；政府實施住房保障政策，直接向最低收入家庭發放房租補貼。無論選擇何種模式，政府必須在保障性住房建設中扮演主要角色。住房保障建設及其融資具有一定的共性。資金來源上，由政府直接投資轉變為政府引導下的民間投資（新加坡），重視私營機構作用（英國）；為保障性住房建設需要拓寬財政和各種收入渠道（新加坡），這就要求政府制度的不斷創新；金融體系為公租房建設提供專門系統（美國、德國、新加坡），可以說是一種特定功能的政策性金融；以上必須充分利用市場的相關融資渠道，保障公租房建設的資金來源。比如公租房建設模式可考慮從BT（建設—轉讓）模式變為BOT（建設—經營—轉讓）模式，延緩政府回購款支付時間，徹底解決保障性住房依賴政府財政投入的瓶頸。在資金方面，除加大財政投入，如廣東住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用后，全部用于公租房建設。此外，還將發展企業債券融資，設立公租房投融資公司，作為統籌公租房融資、建設和運營管理的平臺。②參見《廣東省住房保障制度改革創新方案》。融資公司可發行企業債券或中期票據，專項用于公租房建設。承擔公租房建設項目的其他企業，可在政府核定的公租房建設投資額度內，通過發行企業債券進行項目融資。各種融資方式的推出并發揮作用，均離不開市場資源的調配。

厘清市場和保障的邊界。保障與市場雖應各司其職，但必須相輔相成，才能構建一個健全的住房市場。公租房所面對的中等偏下收入家庭，在租住公租房一定年限后如果有能力自己買房，就應退出公租房轉而進入市場買房。只有這樣才能使有限的公共資源得以最優利用。因此，要使公租房制度得以順利推進，應從制度層面和行業發展角度，逐步形成健全的市場格局，市場和保障既要分清邊界，又要互為補充。政府出土地，企業出錢，共建保障房。其運營模式可以是重整―經營―補貼―轉讓模式、轉移―維護―運營―補貼模式、轉讓―建設―轉讓模式或公共政府部門與民營企業合作模式。

（三）解決問題

1.解決出資問題。出資問題必將通過法律規定對保障性住房的資金來源給予保證。目前政府籌資時已考慮到基金或者債券渠道融資。參考我國香港和其他城市的做法，推出“公租房債券”或者“公租房基金”，目前重慶市公租房的房源主要通過新建、收購、改建等多種渠道，建設資金主要通過政府注資、依靠商業銀行貸款、公積金貸款、發行債券、房屋租售等方式籌集。這種方式不是說完全沒有任何問題，比如通過公積金貸款的方式籌集資金，根據國務院頒發的《住房公積金管理條例》（2002年3月24日修訂后的版本）第三條，“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”。第五條規定：住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。公積金貸款用于建設公租房籌集資金是否可行，這是一個問題。2011年3月全國工商聯在其《發展公租房投資建設基金改善房地產市場供求關系》的提案中認為，目前，我國包括公共租賃住房建設在內的保障性住房建設進度緩慢，主要原因是建設資金不足和開發建設力量不夠。為此，全國工商聯帶來一個頗具操作性的提案——設立公共租賃住房基金，通過引進民間資本、鼓勵和引導一批具有豐富房地產開發、運營經驗和操作團隊的房地產企業投身保障性住房建設。中國要真正啟動保障性住房建設市場，還需要解決資金瓶頸問題。

2.相關權利的立法保障

（1）基本權利——居住權

有學者主張未來的《住房保障法》應當明確公民居住權，①《住房保障法》于2008年11月被列入第十一屆全國人大常委會五年立法規劃，住房和城鄉建設部住房保障司負責該法的起草工作，并于2008年底委托清華大學法學院和深圳市房地產研究中心分別起草該法的理論版和實踐版建議稿。2010年1月20日北京市人大代表、清華大學法學院教授王振民透露，中國已經開始起草《住房保障法》，形成的理論版和實踐版建議稿已完成融合，提交到住建部住房保障司成為內部討論稿。以及政府在保障人人有其住所方面承擔的責任，但我國憲法中至今還沒有將居住作為基本權利進行規定，我們對居住的認識存在不足，以致在憲政制度上的規定有漏洞。②劉茂林：論我國城鎮住房保障制度的發展與完善——以基本權利為視角，寧波大學學報（人文科學版）21卷第6期；鄭尚元：《住房保障法起草過程中的諸多疑難》，《問題理論參考》2010年第6期。在現實生活中，我國主要是通過行政法規和規章來實現和保障居住權利，如2007年8月《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中指出住房問題是“重要的民生問題”。但居住基本權利的缺失，使得住房保障在現實中往往偏離了制度設計初衷。1997年和1998年我國已分別簽署《經濟、社會、文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利公約》。《公民權利和政治權利公約》第十二條規定，合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由。《經濟、社會、文化權利國際公約》第十一條規定，本公約締約各國承認人人有權為他自己的家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利，并承認為此而實現基于自愿同意的國際合作的重要性。①參見《經濟、社會、文化權利國際公約》第十一條和《公民權利和政治權利公約》第十二條。“從兩個人權公約中對居住基本權利的規定，我們可以看出，居住既是自由權一種，更是生存權的重要組成部分。”住房保障的目標不是保障人人能“居者有其屋”，而是保障“住有所居”的實現。日本憲法規定了生存權條款，該條款主要是依據德國魏瑪憲法第151條第1款“經濟生活的秩序必須符合保障所有人過上值得人過的生活”這一正義原則。②參見［日］奧平康弘.憲法上公民權保護［M］.有斐閣，1993：242—243.僅在20世紀90年代，就有包括俄羅斯、波蘭、南非等15個國家在憲法中規定了住宅權。③Scott Leckie，Where It Matters Most：Making International Housing Rights Meaningful at the National Level”，in Scott Leckie ed.National Perspectives on Housing Rights.Martinus Nijhoff Publishers，2003，p.17.

（2）可抗辯住房權

有學者認為，在立法上，我國的住房保障立法不妨引入“可抗辯住房權”制度。④2007年1月17日，法國政府為解決居民的住房問題部長會議通過了“可抗辯居住權”法案。法案規定，從2008年12月1日起，在住房申請沒有收到滿意答復的情況下，5類住房困難戶——無房戶、將被逐出現住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時住房者、居住在惡劣或危險環境中的人以及與未成年子女同住且住房面積不達標的人——可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。在歐洲，此前只有蘇格蘭的法律規定住房權為可抗辯的。參見孫瑞灼：《住房保障立法不妨引入“可抗辯住房權”制度》，《上海房地》2011年第1期。我國作為發展中國家，政府財力和財富積累，也許不能與法國相比，但法國政府的思路和策略，對解決我國日益突出的住房難問題，推進我國的住房保障立法，具有一定的啟發和借鑒意義。我們認為，我國住房保障體系發展還處于起步探索階段，目前引入可抗辯住房權時機還不成熟，即便是在法國，可抗辯居住權法實施兩年來困難重重。

3.保障范圍

（1）城鎮低收入家庭。

（2）外來務工人員（包括大中專畢業生及農民工）。

以上兩種人群在目前的經濟適用房、廉租房、限價房保障體系中已經被地方立法所確認。

（3）農民的住房保障

《住房保障法》的立法思路是“保基本、廣覆蓋”，即只要你住房困難，都可能被納入到住房保障的對象中來，目前《住房保障法》將主要聚焦于城市的住房困難人口。“原先是想把農村的住房保障也納入這個體系，后論證發現可行性不是很大，農村人口由于公積金戶籍等與城市難以接軌等原因，且人口基數又很大，目前《住房保障法》將難以照顧到。這個是此次住建部形成草稿后，大致理清的思路。”①參見趙飛飛：《住房保障立法初步思路：先保城市》，《21世紀經濟報道》2011年第3期。

4.地方立法差異大

在投資公租房主體上。北京市規定，公共租賃住房實行“誰投資、誰所有”，由房屋登記部門在投資者房屋所有權證上注明“公共租賃住房”字樣及用地性質。北京市允許社會投資主體，同樣廣州市實行通過用人單位籌建公租房為主、政府提供公租房為輔的方式。并且，社會力量投資建設的公租房，還擬規定不受戶籍限制。重慶市則是明確規定政府投資并提供政策支持，由市、區縣（自治縣）人民政府指定的機構負責建設，房屋產權由政府指定的機構擁有。杭州市規定政府提供政策支持、其他各類主體投資建設，既然單位可以自建公租房，且政府給予稅收、土地等政策優惠，一些單位有可能渾水摸魚，掛羊頭賣狗肉，名為給單位建設公租房，實則變相搞房地產開發近年來，一些開發商打著建經濟適用房的名義建設高檔商品房的現象屢見不鮮，就是明證。如何規避公租房建設運行中的風險，克服權力尋租，避免重蹈經濟適用房之覆轍，即公租房制度的推行如何運作才不至于被異化，是一個很嚴肅的課題。

在公租房的租售上。各地基于認知上的差異，導致規定差異較大。重慶市規定公租房可租可售，但是出售只能賣給重慶市政府公租房管理局，且不是按市價出售。上海市規定只租不售，公共租賃住房著重解決規定對象的階段性居住困難，滿足基本居住需求，應規范供應程序和租賃管理，定向出租，只租不售。杭州市規定嚴禁改變公共租賃住房性質，變相出售或違規使用。北京、天津、深圳市沒有規定。①就各地公租房制度立法不同，不能簡單看成是立法的混亂和沖突，畢竟各地有著自己不同的情況，但是，各地公租房立法上的差別絕不僅僅是筆者以上列出的這些，在融資、進入和退出機制等差別較大，不是說地方立法可以不嚴肅、不慎重，而是說就公租房保障制度這一涉及全局及民生問題隨便拿地方立法作試驗，用犧牲地方立法為代價來為中央立法服務。就各地公租房制度立法不同，不能簡單看成是立法的混亂和沖突，畢竟各地有著自己不同的情況，但是，各地公租房立法上的差別絕不僅僅是筆者以上列出的這些，在公租房小區，業主只有一個，那就是公租房的產權所有者，而住戶是沒有產權的，不僅沒有產權，甚至許多住戶都不是本市戶籍居民，這樣在小區如何有效實施城市管理的相關職能，目前并沒有明確的政策依據。在普通的住宅小區，業主權分為三部分：購房者的產權、物業公司的管理權和居委會的權限。但是在幾千戶居民的小區，居委會仍然是必要的管理機構。這就需要研究，需要創新性探索，如何在現有法規、政策下，尋找到一個合適的突破點。當然，因為地方立法相對說簡易些、涉及面小些，即使立法不妥，相對說損失要小些。且各地可以相互參酌借鑒，立法亦有先有后，不易發生全局性的失誤。但這不是說中央立法與地方立法之間可以沒有界限，不是隨便什么問題都可以由地方先于中央立法。公租房制度問題亟需以中央立法的形式進行干預和指導，以解決目前地方立法認知不清、相互矛盾等混亂狀況。

五、公租房制度的完善

（一）理念的完善

“公租房不是第四類保障性住房的‘公租房’，也不單單是在經濟適用房和廉租房之后推出的新的保障住房品種”，而是在我國城鎮化快速發展，政府加大對社會保障體系投入解決民生問題的一大戰略舉措，是在發展商品房的同時亦需要大力發展的公共住房模式，這種模式將和商品房一樣成為我國住房保障改革的主力軍。公租房的健康運行離不開法律和政策的支持，離不開政府角色的回歸和市場化運作模式的完善。

（二）公共服務民營化的探索

公共服務民營化是對政府具有最終供給責任的公共服務，②我國自1982年政府機構改革以來，雖然沒有正式提出公共服務民營化的概念，但實際上已經逐漸實施公共服務民營化。1988年大力推進政府職能轉變，政府的經濟管理部門從直接管理為主轉移到強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。特別是1998年以來，將大部分應該由市場運作的有關職能部門從政府機構序列中脫離開來。現在通過創新投稿入機制，廣泛吸納民間的資金、民間的力量投入到公共服務行業，公共服務民營化已成為我國行政改革不可缺少的一個策略。通過合同外包等手段，將服務生產過程從政府部門轉移到非政府部門組織，包括企業和非營利組織等。服務民營化中，政府主要承擔買者的角色，并對服務過程進行不同程度的界定、監督、控制和評估。民營化將非政府的第三方引入到公共服務治理結構中，以結合和放大政府通過民主政治過程確定公共偏好和獲取資源的優勢及市場或社會組織因其專屬資源而具有的生產服務的優勢，實現公共目的與私人手段的優勢互補。①敬乂嘉：全球視野下的公共服務民營化轉載自http：//www.cass.net.cn/file/20100302259206.html，2011－11－6.真正的民營化，并不會造成政府角色的消失，而只是減少了政府活動和政府職能的范圍，把那些政府做不到的和做不好的事交給民間來做，讓民間參與。政府只承擔政策說服、政策規劃、目標制定、監督標準擬定以及執行、評估以及修正等功能。政府在實施公共服務民營化的過程中，要廣泛動員，全民參與，以各種科學方法改進組織的管理與服務，通過高素質和不斷改進的產品和服務，獲取民眾滿意。在公租房制度的完善上，公共服務民營化在各地立法中已經得到顯現。學者黃小虎認為應當構建住房“第三軌”，即不再走“完全市場軌”和“完全保障軌”的模式，將二者結合“半市場半保障”的模式。我們認為，這也是公共服務市場化、民營化的探索。②參見黃小虎：《構建住房‘第三軌’》，《中國改革》2010年第12期。

（三）協調好中央立法和地方立法的銜接

因為中央沒有那么大的財力去搞全國的房屋配套建設，只能通過立法和政策導向推動這一龐大的保障性工程，地方立法應當在中央立法的規定范圍內，及時作出立法的修改和跟進。地方立法應當受中央立法監督的理由：首先，在于公租房作為保障性住房具有全局性質，中央要求地方必須達到一個最低的標準，其次，為了社會公平，中央必須保證各地立法標準不能相差太懸殊，從出讓金比例到保障范圍，除出租時限到租金收取，從對承租人權利限制到給予何種形式的救濟等，必須有一個相對明確的規定，最后，公租房建設涉及龐大的經濟資源，資金的籌措，地方債券的發行等，必須要受到中央的監督與制約。

目前房地產存在的很多問題與政府在對居住基本權利上缺乏明確的意識和有力的行為有關。從中國現在的人權發展需要來看，居住權的實現和滿足需要政府干預商品房的價格，調整社會的分配不公，為建設和諧有序的社會進行制度調整。政府只是在住房的政治性和經濟的增長點上做足了功夫，對住房基本權利和自身責任問題認識不清或者有認識而消極不作為。因此在住房的發展中，強調政府的社會人權實現職能是必要的。有鑒于此，政府目前設計住房供給方式應當是商品房和公共租賃住房兩種主要的供應模式。應當在保障居民的居住基本權利，實現住有所居上真正實現責任和義務的回歸。

市場規律要遵守。市場化運作方式、現代化融資方式、管理方式都離不開市場，供求關系決定房價也許是對，但我們也應該看到，經濟的發展并不是完全自發的，并且經濟發展的終極目的是為了更好實現特定社會發展階段的人權需要，需要克服住房市場的“政府失靈”和“市場失靈”現象的不足；畢竟社會資金和資源總量有限，單一的住房體系不但不符合公民的多元化住房需求，而且也違背市場多遠化原則。而且未來的保障房制度，應當是商品房和公租房。

（四）確立不同類型住房相對混合的布局

在居住項目內配套建設一定比例的保障性住房，已成為很多國家普遍采用的保障性住房建設的有效途徑。①如英國強制要求新的住宅建設項目一般必須配套建設占建設總量15%－50%（平均達25%）的低收入居民住房；德國要求房地產商新建住宅區必須用20%建造福利用房；法國于2000年專門頒布法律，規定開發商在住宅建造規劃中必須拿出20%的面積賣給社會福利房管理公司，由其出租或出售給低收入者，并提供房屋的日常管理和維護，其余80%則按照市場價格銷售；美國發展公共住房已有近80年的歷程，從早期創造就業崗位解決“屋荒”問題，到城市更新運動中大規模貧民窟改造，直至20世紀90年代以來實施“HOPE”計劃，是行住房混合建設，統籌發展。參見宋偉軒：《大城市保障性住房空間布局的社會問題與治理途徑》，《城市發展研究》2011年第8期。成熟國家和地區基本形成了較為完善的公共住房政策法律體系和以地方住房為主體、私營管理選擇和居民團體參與為輔的管理模式。綜合運用法律行政手段和經濟杠桿調動地方政府的積極性并有效利用民間資本，將公共住房和商品住房混合興建、統籌住房和社區發展。美國規定凡是超過20個住宅單元的住宅開發項目，均需按照12.5%的比例配套建設低價房，戶型面積可以稍小，但建筑形式、建筑材料等與普通商品住宅需協調一致，同時將配建政策與容積率獎勵相結合，配建比例增加可以享受一定的容積率獎勵和補償。

（五）中央立法要及時跟進

改善居住條件是建設小康社會和構建和諧社會的目標。城市低收入家庭住房困難應當是政府公共服務的一項重要職責，多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，把城市低收入家庭住房困難工作納入對地方城市人民政府的政績考核，是這一職責的具體體現。我們認為，公租房制度的建立還需要從理念、政策、制度設計、立法規制等方面進行構建，簡單地說，在理念上，政府應當將責任轉化為行動，轉變土地財政理念，倡導建設節能、省地、環保型資源節約型住房；在宏觀政策導向上，要堅持住房問題民生優先、重視經濟增長的方針，在民生優先的前提下，同時重視住房問題在經濟增長中的重要作用；在制度設計上，要發揮市場機制和行政機制并行的互動作用；隨著《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》的出臺和未來《住房保障法》的立法，我們有理由相信，今后一個時期，保障性住房將不斷深入發展，以公租房為主的保障性住房機制將逐步形成。

公租房經濟和保障的雙重屬性使其具有解決經濟問題和社會保障問題的雙重功能，公共租賃住房政策的執行尚處在初級階段，社會力量與政府合作的責權利邊界還不是非常清晰，風險水平難以估計，因此即便有大量的長期低成本資金愿意參與公共租賃住房建設，也還沒有找到相關方面能一致認可的合作機制和模式。即便是在成熟地區融資的體系，政府的調控和市場的運行都是一個逐步協調并不斷調整才致平穩運行的結果。公租房保障體系的構建，不單單是個立法的問題，涉及政府、市場與民生等內容，是一項涉及到多學科、多層次、多方面的綜合性研究課題。地方保障性住房的立法、實踐、運行，為豐富完善我國住房保障體系，促進“居者有其屋”目標的實現，作出了積極地探索，提供了許多有益的借鑒，但仍有許多方面需要進一步改進和完善。在力求維護和提高住房市場的繁榮與效率的同時，最大限度地保障中低收入尤其是最低收入家庭的住房需求，保證社會保障性住房制度得以長期良性運作，促進民生改善、社會和諧。