依托社會復合主體推進基本公共服務均等化
——基于杭州市案例分析

董自光

（浙江樹人大學現代服務業學院，浙江杭州310015）

基本公共服務均等化是針對我國改革開放30年來社會經濟發展過程中出現的“偏差”和“短腿”，在國家“十一五”規劃中首次提出的新概念，也是公民的基本權利，充分體現了社會主義發展與構建和諧社會的本質特征。關于如何推進實現基本公共服務均等化，學術界和實踐部門基本假定或普遍認為這是政府的基本責任。但筆者認為，實現基本公共服務均等化不但是公共財政目標，更是社會發展的目標，基本公共服務的供給主體不僅是政府，而應該是由多元利益主體共同構成的復合型共同體。

一、基本公共服務均等化的內涵

圖1 我國基尼系數變化趨勢［1］

隨著經濟快速增長，我國居民收入差距也呈現擴大趨勢，衡量貧富差距的指標基尼系數不斷上升（見圖1），并于2000年超越國際公認的警戒線0.40；2008年已達0.457；2010年基尼系數則達到0.5。［2］與此同時，改革開放過程中，我國率先在經濟體制領域對國有企業、住房制度、醫療衛生體制等進行了一系列市場化變革，將原來在計劃經濟體制下由政府或集體供給的公共產品和服務轉向由市場提供，但政府職能卻未向公共服務型政府轉變，而是受“增長主義”誘導，表現出極強的企業化傾向；社會管理體制的變革也沒有同步跟進，造成了基本公共產品的供給不足或缺失，導致公民就業、住房保障、義務教育、基本醫療和社會保障等領域的問題日益突出。因此，在注重改善民生和社會公平思想的指導下，國家《“十一五”規劃》中首次提出了基本公共服務均等化的概念，黨的“十七大”提出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設完善公共財政體系”；《“十二五”規劃綱要》中指出要“建立健全基本公共服務體系，在以人為本、服務優先的原則下，明確推進基本公共服務均等化的目標”。

基本公共服務均等化的概念提出以來，理論界和實踐部門開展了一系列研究，學者們分別從不同角度提出了各自不同的觀點。唐鈞（2006）、樓繼偉（2006）和陳海威（2006）等認為，基本公共服務均等化是指在基本公共服務領域應該盡可能地使全國人民享有同樣的權利，這些權利包括生存權、健康權、居住權、受教育權、工作權和資產形成權等。［3］張恒龍、陳憲（2007）從結果的角度認為，基本公共服務均等化是指一國范圍內的全體居民應當享受到水平大致相當的基本公共服務，包括義務教育、基礎醫療、就業和社會保障等。［4］遲福林（2006）等認為，基本公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發展成果的一種制度安排。［5］幸鳴（2007）從均等化的主體和客體角度來界定，認為基本公共服務均等化主要體現在城鄉均等化、區域均等化、群體均等化等方面，均等化的內容（即客體）主要是教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施以及社會治安等方面。［6］常修澤（2007）等從多角度界定，認為基本公共服務均等化可以從三個方面來理解：第一，全體公民享有基本公共服務的機會應該均等；第二，全體公民享有基本公共服務的結果應該大體相等；第三，在提供大體均等的基本公共服務的過程中，尊重社會成員的自由選擇權。［7］黃云鵬（2010）認為，“基本公共服務均等化，就是保障一國全體公民不論其民族、性別、收入及地位差異如何，都能公平地享有與經濟發展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。同時基本公共服務均等化的范圍和標準需要適應經濟社會發展水平和公共財政承受能力，應當遵循由小及大（實現地域范圍），從低到高（實現水平）、先易后難（實現難易程度）的規律漸次推進”。［8］

以上學者分別從本質、范圍、水平以及實現過程等方面對基本公共服務均等化進行了系統的研究，具有重要的理論與現實意義。但上述研究對“誰”來實現基本公共服務均等化均未作明確表述，若有也是建立在政府主體假設基礎之上，這既有悖于公民社會“善治”的發展目標，也不符合西方高福利國家公共服務民營化、社會化的發展趨勢和當前我國政府財政能力不足以完全負擔公共服務支出的現實國情。

二、基本公共服務均等化的運作主體

改革開放以來，隨著我國經濟制度的變革和權力的下放，社會系統從計劃經濟時代單一的政府主體逐漸分化并形成了政府組織、市場系統或第二部門的企業組織、民間系統或第三部門的社會組織等三大系統或部門，［9］三大部門分別按照價值趨向、社會目標和運作機制來實現其所承擔的社會功能。然而，受各自運作特點的影響，政府、企業和社會組織都不是全能的，在公共產品供給中都存著優勢和缺陷。

政府是國家公共權力的象征，也是公共權力的承載體和實際行動者，是控制資源最多、權力最大的組織。政府行為的最大特點在于其可憑借所掌握的資源、權力和制度、變革主導者的身份，依靠指示、命令等通過自上而下的計劃秩序管理國家公共事務，具有強制性、權威性和廣泛性等特點。根據“委托—代理”理論，提供公共產品，保障公民獲得基本公共服務是政府作為全民代理人滿足公共利益的行動目標之一，是其基本的職能和首要任務。然而，由于計劃秩序管理方式所固有的缺陷，例如政府、機構臃腫、尋租現象泛濫、權力濫用以及腐敗等，導致它在配置資源時會存在低效、無效、甚至負效率的情況，即所謂的“政府失靈”；在公共產品的供給上，表現為尋租、資源浪費、供給不足或缺位。

在市場經濟條件下，企業主體在市場嗅覺、資源配置、項目運作、利潤獲取和效率保證等方面擁有其他主體無可比擬的優勢。企業具有極強的資源運營能力，是其獲得經濟效益最大化的有力保障。對于資源開發和項目運作而言，企業可謂是最佳的激活者。然而由于壟斷、不完全信息、公共產品低效供給等原因，企業主體間往往也會產生類似“囚徒困境”這樣的悖論，市場失靈隨即產生。在基本公共服務方面，企業參與的供給主要面臨的問題是：參與動機不強、公共服務質量難以保障以及監督成本過高等。

由于“市場失靈”和“政府失靈”的存在，對于類似慈善事業、環境保護等政府無力提供、企業不愿供給的（準）公共產品或服務，此時第三部門——社會組織或非政府組織（non-government organization，NGO）應運而生，并參與到公共物品供給之中。NGO不同于政府靠權力驅動，也不同于企業靠利益驅動，而是以志愿精神作為原動力參與公共物品供給，具有參與性、回應性、透明性、廣泛性和多樣性強等特點，較好地彌補了政府失靈和市場失靈，為社會提供政府和企業供給不足的公共產品和服務。然而由于其自身的局限性，美國學者薩拉蒙最早提出的“志愿失靈”理論指出，社會組織存在資源的組織能力不足、對象的特殊性、資源分配的父權性、人員的業余性等問題，致使其在志愿原則下滿足社會需求、提供基本公共服務等方面產生功能缺陷和效率困境。［10］

因此，在制度變革逐步由經濟領域向政治領域和社會領域深化的背景下，鑒于政府失靈、市場失靈和志愿失靈的存在，社會系統分化所形成的功能專一性社會主體，面對公共服務日益膨脹的多元化需求與供給缺位、不足之間的矛盾，又重新具備從分化走向復合的動機。根據福利多元主義的主張，社會福利來源的多元化，既不能完全依賴企業，也不能完全依賴國家（政府），福利是全社會的產物，社會福利是由企業、政府和社會組織三者共同提供的，而不是其中某一方的壟斷行為。［11］基本公共服務均等化是一項艱巨復雜的系統性工程，它不僅是公共財政的目標，更是全社會的目標，因此其實現過程也必然要充分發揮政府、企業和社會組織各自的比較優勢，通過政府、企業和社會組織之間的價值認同、主動聯結、互動融合以及分工協作，來架構適應社會結構現代轉型和公共精神有效發展的功能復合型共同體（見圖2）。構建基本公共服務的多元供給體系，需要通過政府運作、市場運作和第三部門運作的有機復合，使不同主體均能充分發揮比較優勢，揚長避短，從而推進實現基本公共服務均等化。

圖2 社會治理模式演進示意圖

三、杭州市依托社會復合主體推進基本公共服務均等化的實踐

（一）社會復合主體的概念和類型

1.社會復合主體的概念。浙江是我國民營經濟高度發達，民間力量較為活躍，同時也是高度重視民生問題的省份之一。2008年浙江省政府正式啟動全國首個《基本公共服務均等化行動計劃（2008—2012）》，提出“以政府主導、社會參與為基本原則，在強化政府公共服務供給的同時，要充分發揮市場和社會的作用，鼓勵引導各方面力量參與基本公共服務供給，形成政府主導、市場和社會充分參與的基本公共服務供給機制”。杭州市在城市建設和管理過程中，以治理理論為指導，積極開展城市管理體制變革，創造性地提出了社會復合主體的概念，并將其成功運用于鼓勵創新創業、推動社會項目建設事業發展。與此同時，其在以“破七難”為主題的基本公共服務供給中也發揮了重要的作用。

社會復合主體是指以推進社會性項目建設、知識創業、事業發展為目的，社會效益與經營運作相統一，由黨政界、知識界、行業界和媒體界等不同身份人員共同參與、主動關聯而形成的，多層構架、網狀聯結、功能融合、優勢互補的新型社會主體。［12］在社會復合主體所架構的多元主體平等合作的社會體系內，政府、企業和社會組織處于同一交互平面，在價值觀念上相互認同，在身份上互不隸屬，在具體事務上分工協調，在功能上相互融合，在運作中取長補短，改變了傳統單向線性的社會治理模式，形成了一種扁平化、網絡化、交互式、復合圈層社會治理運作模式，有利于實現不同社會行為主體充分發揮比較優勢，合力推進社會事業發展。就基本公共服務均等化而言，社會復合主體通過強化黨政界、知識界、行業界和媒體界的分工合作，發揮著既相互區別又不可或缺的角色功能：或是引導協調功能，或是經營運作的功能，或是研究指導的功能，亦或是宣傳監督的功能，［13］通過相互間的分工、合作、競爭與監督，增加了基本公共服務供給的高效性、回應性、規范性和平等性，可以有效地應對政府失靈、市場失靈和志愿失靈，從而實現基本公共服務的多元供給。

2.社會復合主體的類型。根據社會項目和事業特點的不同，在具體運作過程中，不同行為主體發揮的作用和地位仍有所差別，據此社會復合主體可分為政府主導型、企業主導型、社會組織主導型三類。

（1）政府主導型社會復合主體。政府主體具有極強的資源控制整合能力和自上而下的計劃秩序管理方式，使其在一些需要大規模投入、長期建設運行才能凸顯效益的社會性項目和公共產品供給中，有著企業主體和社會組織主體無法比擬的優勢。為這一類項目所構建的社會復合主體，往往依靠政府部門發揮主導作用，搭建合作平臺，協調整合其他社會行為主體。

（2）企業主導型社會復合主體。對于政府無力或無意直接經營管理或經濟效益比較明顯的（準）公共產品，用參股或業務外包等形式、以契約約束的方式架構企業主導型社會復合主體，充分發揮企業主體的資源運作能力。企業主體在謀求社會效益的同時能夠保證產品供給的低成本，實現經濟效益的最大化。

（3）社會組織主導型社會復合主體。社會組織主體是民間團體、公益組織、社會團體等發揮主導作用架構的社會復合主體，相對于政府主導型和企業主導型的社會復合主體而言，其對于政府、企業均無力或無意運作的公益性項目具有更大的優勢。

（二）社會復合主體的典型案例分析

杭州市的社會復合主體在知識創業、行業發展、錢江新城建設和西溪濕地開發與保護等社會項目中發揮了巨大的推動作用；同時在破解“看病難、上學難、就醫難、行路難”等民生問題上發揮了積極作用。杭州市涌現了一批社會復合主體推進實現基本公共服務均等化的典型案例。

1.政府主導型社會復合主體：運河綜合保護治理。杭州是一個與水相生相伴的城市，2010年世博會的杭州展館以“五水共導、品質杭州”為主題吸引了眾多游客，“因水而生、因水而立、因水而興、因水而名、因水而強”充分彰顯了杭州“東方威尼斯”的城市特色。其中，“因水而興”所指的京杭大運河對城市發展具有重要意義。歷史上杭州曾憑借運河與廣州、揚州并列為中國三大通商口岸。然而隨著技術進步和經濟的發展，運河漕運功能逐漸被工業化、現代化進程中車輪運輸所替代，至上世紀90年代末，昔日兩岸繁華的景象日益蕭條，運河因工業廢水和生活污水的排放而散發著臭氣，代表運河文化的歷史遺跡逐漸消失殆盡，運河綜合治理已刻不容緩。

2002年初，杭州市第九次黨代會決定實施運河（杭州段）綜合整治與保護開發工程。根據京杭大運河（杭州段）涉及江干、下城、拱墅和余杭等四個城區以及交通、環保、規劃和水利等眾多行政主管部門多頭分管的特點，杭州市按照“統一領導、市區聯動，政府主導、市場運作”的原則，對運河綜合保護工程運作模式進行了大膽創新，構架了政府主導型的社會復合主體。率先組建了杭州市運河綜合保護委員會（綜保委），對運河綜合保護治理實行統一規劃、統一協調、統籌資金和統籌推進；同時由市政府注資成立了杭州市運河綜合保護開發集團公司（運河集團），作為投融資主體，通過市場化運作，為運河綜合保護提供資金保障。綜保委和運河集團實行一套班子兩塊牌子，共為運河綜合保護與開發的核心組織。在核心層之外，在京杭大運河（杭州段）涉及的下城、江干、拱墅和余杭四區以及（河運交通）主管部門分別成立了分指揮部，為運河治理的第二圈層。此外，由專家學者、市民群眾、新聞媒體、研究機構以及其他政府職能部門共同構成了運河治理的第三圈層——“意見智庫層”，為運河保護開發提供意見和建議，同時也起到監督制約的作用。［14］

按照既定“還河于民，申報世遺、打造世界級旅游產品”的總體目標，經過近十年的綜合治理，京杭大運河（杭州段）已經發生了翻天覆地的變化，水質顯著提高，沿岸的居住功能明顯改善，生活環境得到優化，原有的歷史街區和建筑得到了有效保護和修復；與此同時，在運河開發過程中現代休閑、旅游、娛樂和商務等城市經濟發展的新元素也得以充分注入。大運河（杭州段）申報世界文化遺產的工作也已進入倒計時，按計劃2014年將進行評審。根據杭州市統計局和杭州市旅委的社會調查顯示，運河綜合保護工程得到廣大市民、游客的充分肯定，公眾對運河綜合保護的認可度超過了98％。［15］

2.企業主導型社會復合主體：公共交通事業。隨著社會經濟飛速發展和城市化進程加快，杭州市城市人口數量不斷攀升，據2010年第六次全國人口普查數據顯示，杭州市主城區①常住人口356.04萬人，人口密度達到4 889人/平方千米；同時，截止2011年5月底，主城區汽車保有量達到74.61萬輛，［16］加之每年接待國內外數以千萬計的游客，城市交通壓力越來越大，“行路難、停車難”的城市交通問題日益突出。為此，杭州市形成了以公交公司集團為主體，市委市政府引導扶持、新聞媒體宣傳監督、志愿群體積極參與的非正式企業主導型社會復合主體，通過授權經營、服務補償等形式，貫徹落實杭州市的城市公交優先發展戰略，以低成本、高效率提供城市基本公共交通服務。

2004年7月，杭州市下發《關于構建“公交優先”體系，解決市民“出行難”問題的實施意見》，較早確立了公交優先的發展戰略；同年12月，杭州市通過深化企業改革，將原公共交通總公司改制并成立杭州市公共交通集團有限公司，統一經營杭州公共交通城市客運服務，兼營出租汽車、汽車修理、汽配銷售、燃料供應以及廣告發布等業務，成為城市公共交通的運作主體。市政府則通過把握全局和方向，不斷完善道路等基礎設施；建立了政府購買公益服務的補貼機制，為杭州市70歲以上老人、盲人、離退休干部和現役軍人等優撫對象提供免費的公交服務；對學生、60－69周歲老人、低保人員等提供享受公交服務的差額補貼；對公交公司集團承擔的新辟、冷辟等入不敷出的線路也給予適當補貼。另外，杭州交通廣播電臺、杭州電視臺等媒體也紛紛設立交通服務類欄目，與政府交通管理部門、公交集團公司等協同為市民提供及時的交通服務信息。與此同時，在杭高校、科研院所的專家學者、政協委員和人大代表等也通過各種渠道為杭州市解決交通問題出謀劃策。

此外，作為城市公共交通中的重大創新之舉，在杭州市政府的引導扶持、新聞媒體宣傳推廣和志愿者義務服務支持下，杭州公交公司集團成功運營了我國首個公共自行車交通系統，自2008年5月1日試運營開始，經過三年的發展，已經擁有服務點2411個，公共自行車6.06萬輛。2010年至今，公共自行車日平均租用量突破20萬人次，日最高租用量達32.2萬人次，且91.2％以上的公共自行車使用都是在免費的時長之內，②較好地解決了市民的出行問題。

3.社會組織主導型社會復合主體：春風行動。黨的十七大提出了“推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理”的社會建設目標，明確提出，“支持工會、共青團、婦聯等人民團體依照法律和各自章程開展工作，參與社會管理和公共服”。自2000年起，杭州在市總工會“送溫暖”活動的基礎上，發起了以“社會各界送溫暖，困難群眾沐春風”為主題的“春風行動”，把原來局限于工會系統內的幫扶救困活動由工會的“獨唱”轉變成了全社會力量廣泛參與的“大合唱”，將其作為杭州市破解困難群眾生活就業難問題的總載體、總抓手。

“春風行動”堅持以“黨政倡導、社會主體、媒體引導”為指導思想，建立了由市委市政府主要領導任顧問和組長的“春風行動”領導工作小組；下設掛靠于杭州市總工會的“春風行動工作領導小組辦公室”，具體負責牽頭實施全市“春風行動”，指導督促各區縣市開展“春風行動”。“春風行動”積極采取如倡導和動員機關、企事業單位和社會各界捐款獻愛心，鼓勵企業主動承擔社會責任，舉辦“春風行動”慈善晚會、慈善義演、志愿者服務等各種活動和措施提高社會參與度，并通過健全市場化運作機制，挖掘和開發“春風行動”資本，拓寬融資渠道，創新市場經濟背景下捐款方式。與此同時，還充分利用報刊、電視、廣播、互聯網等媒體，開設“春風行動”專題、專欄、愛心榜、特別報道等，樹立先進典型，營造良好的輿論氛圍，同時也增加了困難群眾反映利益訴求的有效渠道，加強對“春風行動”的宣傳引導和輿論監督。“春風行動”已經形成了黨政倡導、工會牽頭實施、部門通力合作、社會各界廣泛參與的綜合化、社會化幫扶工作格局，架構了杭州市總工會牽頭負責的社會組織主導型社會復合主體。

至2010年底，杭州市共有21 863家（次）單位、132.8萬人次累計捐款10.9億元，向困難群眾發放一次性救助金5.72億元，受助困難家庭56.6萬戶（次）；發放助學救助金1.12億元，受助寒門學子達4.8萬人次；發放夏季“送清涼”慰問金、慰問品6563萬元；幫扶救助對象已覆蓋到城鎮困難職工、城鄉低保家庭、殘疾人家庭、邊緣困難家庭、低收入農戶和外來務工人員以及新杭州人；救助的項目和內容也拓展到常年實施的助學援助、醫療援助、就業再就業援助、“急難險”救助等全方位、多領域、不間斷的幫扶救助，涵蓋了醫療、生活、教育和住房等方方面面。

四、構建基本公共服務多元供給體系的對策建議

綜上所述，理論和實踐都已證明通過架構不同行為主體共同參與的，功能復合的社會共同體，構建基本公共服務多元供給體系是有效應對政府失靈、市場失靈和志愿失靈，實現基本公共服務均等化目標的有效途徑。

（一）明確不同主體的功能定位

基本公共服務的范圍廣泛，種類繁多，包括基本醫療、義務教育、社會養老、環境保護、公共交通、基礎設施等不同的領域，各種基本公共服務之間具有不同的特點，例如：有的領域投資規模大、建設周期長、效益凸顯慢，如環境保護；有的領域投資少、見效快，經濟性相對較強，如公共交通；還有的領域對物質投資的要求并不高，而需要社會力量更多的投入和關注。因此在構建基本公共服務多元供給體系時，首先必須明確基本公共服務的具體領域和類型，根據不同行業、領域、項目的特點確定政府、企業、社會團體三大社會行為主體在其中所扮演的角色和發揮的作用，明確不同社會行為主體的職能定位和工作職責。如杭州市構建的政府主導型社會復合主體、企業主導型社會復合主體和社會團體主導型社會復合主體。

（二）建立長效穩定的運行機制

在確立了不同社會行為主體功能定位和職責分工的基礎上，基本公共服務多元供給體系能否有效發揮作用推進實現基本公共服務均等化，核心在于能否建立長效穩定的運行機制，來引導政府、企業、社會團體等不同主體相互協作、優勢互補，利益共享、風險共擔，把所做事業項目做到社會效益、生態效益、經濟效益多贏。建立長效穩定的運行機制關鍵在于理順不同主體在推進基本公共服務均等化過程中的資金來源、組織設計、決策方法、內部考核和利益分配等具體環節中的關系。

（三）建立強化社會考核監管體系

就某一具體領域所構建的社會共同體來說，對其推進基本公共服務均等化的績效考核不應由政府部門單獨認定，而應交由其服務對象或全社會共同評價；對其監管也應建立在社會監管體系不斷完善的基礎上。具體而言，應該充分發揮新聞媒介的言路通道作用，暢通意見表達和信息反饋機制，充分吸收服務對象、“消費者”和專家學者的意見建議，通過建立完善的社會監管體系，進一步完善基本公共服務的多元供給體系。

注釋：①城區包括上城區、下城區、江干區、拱墅區、濱江區和西湖區。②杭州創造，低碳環保——杭州公共自行車交通系統（http://hb.cctv.com/20110525/107238.shtml）。

［1］常興華，李偉.我國居民收入差距的測算分析及調節建議［J］.中國經貿導刊，2010（20）：29－32.

［2］季明，李云路.“十二五”強調收入增加 欲實現國民共富［N/OL］.http://finance.nfdaily.cn/content/2010－10/19/ content_16818823.htm.

［3］黃菊梅.基本公共服務均等化問題研究［J］.經濟研究導刊，2009（27）：196－198.

［4］張恒龍，陳憲.構建和諧社會與實現公共服務均等化［J］.地方財政研究，2007（1）：13－17.

［5］遲福林.公共服務均等化：構建新型中央地方關系［J］.廉政瞭望，2006（12）：41.

［6］幸鳴.逐步實現基本公共服務均等化［J］.江淮，2007（2）：15－16.

［7］常修澤.中國現階段基本公共服務均等化研究［J］.天津市委黨校學報，2007（2）：66－71

［8］黃云鵬.“十二五”基本公共服務均等化的思路與重點［J］.中國投資，2010（11）：39－43

［9］張兆曙.城市議題與社會復合主體的聯合治理——對杭州3種城市治理實踐的分析［J］.管理世界，2010（2）：46－59.

［10］孫婷.志愿失靈及其校正中的政府責任［J］.中國行政管理，2010（7）：99－101.

［11］彭華民，黃葉清.福利多元主義：福利提供從國家到多元部門的轉型［J］.南開學報：哲學社會科學版，2006（6）：40－48.

［12］王國平.培育社會復合主體，共建共享生活品質之城［J］.杭州通訊，2008（12）：5－12.

［13］楊建華，姜方炳.“共同體的重構”：對城市社會“終極實在”的追尋——以杭州社會復合主體建設為例［J］.浙江社會科學，2010（10）：52－57.

［14］鄭杭生，楊敏，奐平清，等.“中國經驗”的亮麗篇章：社會學視野下“杭州經驗”的理論與實踐［M］.北京：中國人民大學出版社，2010：157－184.

［15］2010至2011年大運河（浙江省杭州市）保護和申遺工作總結［EB/OL］.（2011－04－28）.http://chinagrandcanal.com/dyhzt2011/view.asp？id=1918.

［16］杭州打算“削峰”治堵［N］.錢江晚報，2011－06－01（A5）.

Rely on Main Social Com posite Body and Promote Equal Access