廉租住房的退出現狀與機制創新研究

阮 可 吳德琳

（1.浙江大學城市學院，浙江杭州310015；2.浙江建設職業技術學院，浙江杭州311231）

廉租住房退出機制是指政府為了有效地配置有限的住房資源，體現公平、公正原則，通過具體的行政主管機構審核，對住房保障對象的資格進行規制，讓收入或住房條件得到改善的住房保障對象通過一定渠道或方式退出的一整套制度安排、程序以及與之相應的保障最低收入群體住房需求的配套措施等。［1］無論享受何種保障形式的住房保障對象，一旦家庭收入或住房條件得到改善，就要退出保障范圍，把機會留給更困難的居民。

一、廉租住房退出的現狀

按照廉租住房制度設計的初衷，隨著經濟狀況的改善，廉租住戶應退出該福利保障范圍，該住房應處于一定的流轉狀態，但現實中廉租住房退出困難重重。表現為：

1.無法有效跟蹤廉租住房家庭收入變動情況。廉租住房退出機制是以家庭的經濟條件進行嚴格跟蹤管理為基礎的，而當下各地區還沒有建立相應體系來界定家庭收入。當今社會個人及其家庭收入的透明度很差，不僅包括單位工資部分，還有很多灰色收入及其他收入來源渠道，除此之外，現有戶籍關系又較為混亂，掛靠情況復雜。在此狀況下，要確定收入的經濟來源標準難度很大，主要體現在：廉租住戶的個人收入申報存在信息失真的風險、社區工作人員的入戶調查難以完全獲取廉租住戶與收入有關的各項真實數據、將廉租住戶信息進行公示也難以實現鄰里監督。

2.缺乏廉租住房的專門管理機構。住房保障退出管理的專業性比較強，涉及對被保障人員的資格審查、補貼資金的測算及被保障人員收入提高后的退出等諸多方面的問題，這些需要專門的管理部門依法管理。但是，目前在廉租住房管理過程中缺乏這種專門的職能機構。主要表現在以下三個方面：第一，政出多門，機構設置混亂。第二，人員配置不足。第三，沒有健全的廉租住房管理工作考核機制，廉租住房的退出管理動力不足。

3.現行廉租房退出動力不足、退出成效低。目前，廉租住房也有退出的懲戒措施，但政策規定的懲罰力度太輕，將懲罰集中于租金，而廉租住戶的經濟實力本來就有限，對其進行罰款往往達不到制度設計的初衷，因為一旦廉租住戶由于經濟困難拒繳，退出程序必將難以實施。另外，各地對“騙租”行為主要有“收回廉租房資格”、“罰款”、“一定期限內喪失申請廉租房資格”等懲罰措施，而騙租的違約收益遠遠大于違約成本，實際上這對不具備享受廉租住房資格的群體是一個負激勵作用。［2］

二、廉租住房退出的問題分析

以上廉租住房退出存在問題的原因是多方面的，從宏觀層面來看，這與我國當前的體制機制有關，如各項住房保障法規不健全、部門管理職能不明確；從微觀層面來看，廉租住房退出缺少技術層面的支持，操作系統不完善。

圖1 杭州市城鎮廉租住房保障個人申請流程圖①

1.信息共享機制不健全，難以核準保障對象的經濟狀況。目前，從申請程序來看，審核單位無法有效對申請者的收入狀況進行精準核對。以杭州市城鎮廉租住房保障個人申請流程（見圖1）為例，需求者可自行到市房管局領取表格直接申請的方式，而基層要在并不了解申報者經濟收入的情況下，為其出具經濟狀況證明，尤其是部分“低收入家庭”的隱蔽性經濟收入難以查證，在一定程度上導致把關不嚴現象。另一方面，各城區、街道、社區對申請結果無法了解，不能準確掌握申請廉租房人員數和實際享受人員數，給社區工作造成了很大難度。其主要原因在于：住房保障、公安（車輛和戶籍管理）、人力資源和社會保障（社會保險）、房地產、金融、工商、稅務、住房公積金等部門和機構的信息共享機制未很好建立，盡管在程序設計上做到了申請、審核、公示、輪候、配租程序完整，確保廉租住房配租過程公開透明，但由于信息的不能共享，無法做到審核工作的準確性，不能有效保證配租結果的公平公正；同樣，即使配租結果最初合理，但由于保障對象經濟狀況的變化，仍然不能保證配租后續的監管。

2.保障對象經濟狀況未能改善，無能力退出。以杭州市廉租住宅區祥符鎮水碧苑為例，該小區共有廉租住戶約1100戶，通過實地調研，發現該住宅區以失業人員、喪失勞動能力人員、歸正人員及其他困難人員家庭為主。其中失業人員、歸正人員約占到42％，他們文化水平低且無技能，難以找到合適的工作，小區內共有殘疾人員150人，精神殘疾42人，約占到17.5％，本身就是屬于受照顧的弱勢群體，小區內又無法提供較多的公益性崗位，在家待崗的愈來愈多。

已入住的低收入人群，即使生活稍有改善，但仍買不起房或不愿意買房，主管單位不能也無法將其強制遷出，使廉租住房無法進入循環流轉。

3.退出缺乏動力，保障對象不愿退出。目前我國在廉租住房退出上缺乏動力機制設計，居民在利益的權衡下，往往選擇延時退出。

個人如果在懲罰的安排下選擇延時退出，并能取得收益，即政府的處罰力度太小，則會做出延時退出的選擇；而如果未能取得收益，即政府的處罰力度大，也不能完全保證家庭會退出廉租住房體系。［3］通過對水碧苑廉租住戶的調查研究也證明了該判斷，在回收的110份調查問卷中，愿意退出的占21％，不愿意的占57％，待定的占19％，說不清的占3％。②由于廉租住戶申請過程很嚴格，目前沒有主動退出的住房，即使有愿意退出的，也并非主觀上愿意退出，更多的考慮是子女問題，主要擔心小區歸正人員對子女的心理影響。

4.監管缺乏強制力，違規對象不能有效懲戒。廉租住房的退出制度不嚴密，有空子可鉆，或者規定了權利未規定義務，或者所規定的應受懲罰的程度過輕，為不良者提供了較小風險的違規空間，可能出現制度管不著的現象。按照《杭州市城鎮廉租住房保障管理辦法》第二十條的規定：民政部門和住房保障管理部門定期對配租家庭的經濟收入情況、房產情況進行審核。對已不符合廉租住房保障條件的家庭，由住房保障管理部門在其配租期滿后作出取消配租資格、停止發放租金補貼、停止公房租金減免等決定，并收回廉租住房。可見，該辦法的規定是原則性規定，缺乏可操作性條款。目前一般是由于詐騙和低保戶死亡被強制退出的個例，沒有出現因收入增加和其他原因主動退出的。因此，在制度設計上要細化退出的細則，使退出有相應剛性的可操作依據。此外，在退出執行方面，目前缺乏相應機構來實施，在聯合執法中會牽涉到公安、工商、房管、稅務、城管執法等部門，牽涉到各部門的銜接問題。廉租住房審核在民政局，具體操作在房管處，如果沒有公安局或其他執法部門的配合，房管處強制住戶搬走在實踐中是有相當難度的。

三、優化廉租住房退出機制的對策

廉租住房退出機制的優化和創新是一項系統工作，基于上文的分析，可從信息共享、法規完善、機構建立、引力設置等層面提出以下對策：

1.健全廉租住房信息共享機制。發達國家的經驗表明，個人收入的監管需要完善的信息機制，如發達的信用體系、完備的個人收入檔案等。我國香港由于存在較好的信用制度體系，使得住進公屋的對象基本上能夠自覺退出。［4］而我國目前在這些方面還相當薄弱，因而，應全面建立廉租住房退出的信息機制，這包括個人收入監管制度和個人信用制度建設。

（1）完善個人信用檔案，加強個人信用基礎信息的建設。個人信用檔案包括個人基本資料、經濟信用資料（即個人與銀行發生的相關交易信息資料）、個人的社會信息及特別記錄三個方面的內容。個人信用檔案應以居民身份證號碼作為唯一標準。加強個人信用基礎信息的建設，為個人信息的無障礙溝通和資源共享奠定基礎。

（2）建立個人信用調查制度，對個人的信用程度進行評估。可采取兩種方式。一是以行業為單位建立個人信用調查制度。首先是以信用卡資料和個人住房貸款資料為突破口，實現銀行內部個人信用資料的共享；其次是建立金融系統聯網的個人信用信息庫，形成銀行間的信息交流機制，實現跨系統的信息共享；再次是政府成立專門的信用報告機構，聯合銀行、證券、保險、法院、公安、稅務與審計等部門，實現個人信息集中管理和資源共享。二是以區域為單位建立個人信用調查制度。以杭州為例，首先是以杭州市行政區為單位，實現行政區個人信用資源共享；其次是由行政區向外擴展，建立覆蓋全市的個人信用信息系統；再次是由政府組建專門的信用管理機構，建立覆蓋全社會的個人信用信息管理系統。

（3）加快個人信用信息資源的電子化建設。可采用統一微機和網絡管理的方式，提高管理部門和廉租房住戶信息資源的利用率，逐步完成跨行業、跨系統、跨地區聯網運行，實現信息共享和及時溝通，徹底解決信息不對稱的問題，為住房保障退出機制的健康發展提供信息支持。目前，國內如重慶等地已開發了針對市局級房屋管理部門廉租住房保障業務研發的信息系統，能夠實現市、區、縣、街道鄉鎮多級聯網統一管理。

2.完善廉租住房法律體系。住房保障制度作為一項重要的社會政策，需要剛性的法律支持，才具有懲戒的依據和強制力。從西方國家的立法狀況來看，許多國家都先后頒布了涉及住房保障的基本法律，如美國自上世紀30年代開始先后出臺了《國家住宅法》《國民可承擔住宅》等法案，［5］80年代英國頒布了《住宅法》。這些法案都嚴格規定住房保障對象進入、退出的管理辦法。加快住房保障的法律體系建設應具體做到以下兩點：

（1）出臺廉租住房管理的相應法律細則。從法律操作層面規定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、退出機制及管理機構等，為建立動態的廉租住房保障體系提供法律依據。［6］整合現有的住房保障政策，修改和細化《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》（2005）或出臺地方性條例和規章，使住房保障的退出有法可依。

（2）在相應法律法規和實施細則上對不同的主觀惡性、不同的損害程度確定不同的懲罰性規定。目前的有關法規規定，對違規廉租戶的處罰除了取消廉租資格、停止福利補貼之外，只處以1 000元以下罰款，對廉租戶構不成足夠的心理壓力和經濟壓力，客觀上助長了廉租對象的僥幸心理以及政府部門的“尋租”等不良行為。如僅僅處以有限的甚至是象征性的罰款，也是不會有威懾力、約束力的。這一點可以借鑒香港，如香港的《房屋條例》罰則明確且具備法律效力，任何人士如故意向房屋委員會虛報資料，即屬違法，一經定罪，可判罰款20 000港元及監禁6個月。

3.建立政策執行機構和監管機構。為保證廉租住房的合理使用和規范管理，亟待建立廉租住房政策的執行機構和監管機構。

（1）成立專門的退出管理機構對廉租住房進行動態管理。退出管理機構是執行機構，其職責包括：制定規范的監督調查程序、調查內容，負責審查住房保障對象的家庭收入變動情況，并對其收入情況進行動態跟蹤，定期界定退出對象；負責對保障性的實物配租房的使用監督和承租對象違法行為的查處，確保最低收入和住房困難“雙困戶”的住房利益。

（2）政府監管機構必須與執行機構相分離。廉租住房作為一種社會保障，關注和解決的不僅僅是國民收入和住房資源的再分配問題，同時還能緩解和消除城市貧困的社會問題。給予廉租住房保障本身是政府義不容辭的責任，但對政府行為的監管和評價如果再由政府來承擔，則難免會因為自作自評自議而難以令人信服。因此，廉租住房政府監管應該交給人大或政協，杜絕分配者以權謀私，保證廉租住房規范合理的分配和使用。

（3）設計科學的績效評價指標體系。將廉租住房政策執行結果納入政府官員當年的政績評價體系。廉租住房政策的執行主要是政府行為，其工作成果應該列入政府績效考核體系，績效考核內容應該包含執行基礎、執行產出和執行后果三個部分。執行基礎是在當年廉租住房政策執行前地方財政、人口以及住房等方面的情況，主要展示政策執行背景；執行產出反映了實際執行能力和行為狀態，主要考察指標是制度建設、人力資源、資金配備、保障對象以及行政效率等分指標，其中要求地方性廉租住房管理辦法的內容必須根據《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》的各項要求，如受助家庭資格標準、資金來源、主要配租方式與配租標準、退出條件等，制定出相應的有實踐操作性的具體實施方案；執行后果則側重于反映廉租住房政策執行后，各地泛廉租住房保障群體住房問題的解決和住房條件改善的狀況，以及由此引發的社會和經濟影響；考察指標主要包括廉租家庭居住質量改善狀況、社區管理以及社會評價等。

4.設置引力機制，驅動住戶主動騰退。引力機制的設置是當低收入家庭的經濟狀況發生變化，出現向上流動的傾向時，通過一定的政策安排，使廉租住戶進入住房保障的上位。引力機制的實質是通過福利制度的安排，使不再具有廉租資格的家庭退出廉租房后所享受的福利略大于或不小于廉租保障，從而引導廉租戶自愿騰退。

如果廉租對象的經濟狀況有所改善但沒有一定的福利政策保障，依然是買不起房的住房困難戶，作為理性經濟人，即使不再符合廉租住戶居住標準的，為追求個人利益最大化仍然不會主動退掉廉租房，而是積極采取隱瞞家庭收入等措施來維持既得利益。但制度設計時如能考慮到：當家庭選擇延時退出，則讓廉租住戶處于收益遞減的狀態，不僅將受到懲罰，還將失去獲得獎勵的機會，時間越長，損失越大，這樣就會促使家庭在選擇中選取按時退出。因此應考慮引進引力機制，讓廉租住戶主動退出而不是讓主管部門被動尋找不符合廉租資格的住戶。［7］

引力機制的主要手段是運用逆向遞減補貼的方式。所謂“逆向遞減”補貼，收入稍高者少補，收入較低者多補，或者隨承租人收入水平提高實行新的租金標準的調節機制。通過這種差額補貼讓更困難的住戶得到更多的收益增加社會總福利。同時讓條件較好的住戶由于收益較小而放棄或退出廉租住房，這對形成良性的退出機制具有至關重要的作用。在具體實施過程中，可以確定一個相對科學的打分公式或者排序規則，再分成若干等級，確定給予補貼的優先順序和補貼檔次。在實踐中到底分幾個層次，標準如何確定，還要充分考慮各方面的情況。從這種手段的實施角度上講，采用貨幣化租金補貼方式比實物配租使廉租房的退出更易操作。貨幣化租金補貼分季度給付的是資金量小的租金，而實物配租提供的是資金量大的住房，退出不論從利益誘惑上還是從操作上看都比較困難。此外還可以設計包括購房無息貸款或減息貸款、降低首付比例等金融優惠政策和廉租住房退出者的經濟適用房優先購買權的政策。通過這些多層次模式和各種資助政策，打破廉租住房租住的“終身制”，幫助廉租住戶實現向社會上層流轉，也為其他低收入群體騰出空間，真正實現社會公平。

注釋：

①資料來源：“杭州市區廉租住房個人申請流程”，http://www.hzfc.gov.cn/subject/lian/index6.htm（杭州市房產信息網）。

②數據來源：2010年12月通過發放問卷調研統計整理。

［1］馬智利.我國保障性住房運作機制及其政策研究［M］.重慶：重慶大學出版社，2010：156.

［2］劉穎.中國廉租住房制度創新的經濟學分析［M］.上海：上海人民出版社，2007：243－269.

［3］阮可.房地產法規［M］.重慶：重慶大學出版社，2011：13－53.

［4］吳佩佩.借鑒香港公屋經驗，完善廉租房準入與退出機制［J］.商業文化，2007（8）：76－77.

［5］United Nations.Housing in The World—Graphical Presentation of Statistical Data［M］.New York：United Publication，1993：79－81.

［6］劉梅.廉租房準入與退出制度的法律分析［J］.廣西政法管理干部學院學報，2006（6）：46－47.

［7］王曉瑜，郭松海，張宗坪.住房社會保障理論與實務［M］.北京：中國人民大學出版社，2006：156.