兩江新區體改宜“三步走”

◎文/趙立兵

重慶兩江新區是繼上海浦東、天津濱海之后的第三個國家級經濟新區，內轄江北、渝北、北碚三個行政區的部分區域和三個功能區，幅員面積廣闊，行政主體多元，管理體制各異，利益格局復雜。可以說，其行政管理體制改革的成敗，對影響區域經濟協調發展的體制性障礙破除程度如何，對于新區建設總體目標的順利實現舉足輕重。

筆者認為，兩江新區行政管理體制改革的最終方向是建立屬地政府，這一轉變過程宜分為三個階段，實施“三步走”戰略。

三種備選模式

經濟新區行政管理體制改革備選模式有很多，各有優劣，這里列舉主要的三種：

一是松散聯合模式。即區域內各行政區、功能區各自為政，獨立發展，僅保持低層次的協同合作，待時機成熟，再統籌考慮，調整格局，共謀發展。這種模式雖比較穩健，推行阻力最小，但無法徹底消除行政區劃壁壘，難以進行區域整體規劃，不利于形成區域經濟合力，與經濟發展大勢不符，因而難以擔當歷史重任，僅見于經濟新區籌建階段。

二是管理委員會模式。即建立作為上級政府派出機構的新區管委會，由其在政策、規劃、統計、宣傳等方面進行統籌。它的特點是管理權限高度集中，組織機構高度濃縮，機構設置側重于經濟管理職能。這種模式有利于調動新區各行政區、功能區的積極性，推行阻力較小，有很強的過渡性質，較適合于新區建設初期。不足的是容易造成機構重疊、職能交叉、政出多門、監督不力、內耗頻發的體制性弊端。

三是屬地政府模式。即按照“大部制”原則，參照國際慣例，建立健全新區黨委、人大、政府、政協“四套班子”，統一管轄新區經濟建設、社會管理和公共服務事項。這種模式具有較高的行政管理權威，具備規劃統一、協調順暢、執行高效、監督有力的特點，但同時，倘若處置失當，容易產生機構設置臃腫、管理人員膨脹、管理幅度過大的行政管理體制痼疾，以致降低行政效率，增加管理成本。

可見，任何行政管理模式都有其優勢，也存在著不足，需要根據實際情況綜合考慮，揚長避短，順勢而為。我們知道，兩江新區現階段采用了管委會模式。但由于管委會的性質沒有明確的立法界定，不具備相應的法律地位和權限；而且隨著新區經濟社會的迅速發展和開發開放步伐的日益加快，社會事務的大幅增長，這一管理體制出現了諸多與實際需求不相適應的地方，特別是在上下銜接、工作協調和利益分配過程中，在人大和政協等政權建設、監督體制機制構建和干部成長環境營造等方面，將會產生一定摩擦和矛盾，不利于新區健康、持續發展。

筆者認為待發展到一定階段后，兩江新區行政管理體制宜由管委會模式轉變為屬地政府模式，按照“大部制”原則，健全“四套班子”，調整行政區劃，重組政府機構，優化運行機制，推進管理重心下移，以較好地適應新區開發建設新形勢。

宜實施“三步走”戰略

行政管理體制改革是一項長期的系統工程，發展階段不同，改革的重點、范圍、深度和強度都應有所差異。因此兩江新區要盡快制定改革推進路線，找準階段工作重點，明確工作突破方向，提早籌劃，分步實施，穩步推進。

根據兩江新區10年建設規劃，筆者認為重慶兩江新區體改可分為三個階段，即:起步階段，自新區成立起3-4年時間；過渡階段，自新區成立起5-7年時間；突破階段，自新區成立起8-10年時間。根據三個不同發展階段的實際情況，應當有針對性地實施“三步走”戰略：

——在起步階段，實施固本強基戰略。這一階段，兩江新區實行的是管委會制度，其行政管理體制改革的重心應放在完善政策法規，強化管理核心，優化運行機制，促進責權匹配，合理界定新區管委會、各行政區和功能區的職責范圍，加強新區管委會在新區開發建設中的領導核心作用，形成有利于發揮整體優勢，避免摩擦內耗，提高工作效率，實現共同發展的行政管理體制和具體運行機制，力爭在解決經濟區域和行政區劃體制矛盾上取得突破。

——在過渡階段，實施深度整合戰略。此階段應進一步強化新區管委會的區域規劃、統籌協調、經濟發展等職能，并逐步弱化各功能區社會管理和公共服務職能，弱化行政區經濟建設管理職能；建議成立城市建設管理、教科文衛發展、社會綜合服務等公共事務委員會，使其與新區管委會簽署委托授權、責任契約等工作協議，發揮其在新區社會管理、公共事務方面的統籌協調、綜合服務作用。同時要持續做好社會組織發展工作，增強社會力量，提倡社區自治，使政府騰出更多行政資源，集中精力搞開發，抓建設。

——在轉型階段，實施重組突破戰略。這階段的主要目標和任務是建立“四套班子”以及司法等機構，成立完整意義上的兩江新區政府；各行政區全部職能上繳、轉移或下放，進而取消行政區，重組為新型街道和社區；各經濟功能區全部職能剝離，進而取消功能區設置，轉由各類開發公司在新區政府的領導、監督和制約下行使基礎設施建設等職能；還要科學建構新型財政體制，持續優化政府組織架構，大力壓縮經濟管理部門，合理歸并城市建設與管理部門，綜合設置社會管理與公共服務部門，真正建設“小政府、大社會、大服務”的公共服務型政府。

現階段體改的五大任務

在兩江新區建設初期，行政管理體制改革可參照如下“40字管理方針”：即“政令統一，責權匹配；機構精簡，運轉協調；管理規范，機制靈活；服務優質，保障有力；公正透明，廉潔高效”。具體言之，現階段主要有如下五大任務：

一是完善制度體系。要不斷修改完善《重慶兩江新區條例》,建立和完善以“新區條例”為龍頭的法律制度體系，以法律的形式來明確和調整各經濟區與行政區的責權利關系。同時要加大政策研究力度，制定行政管理體制改革與創新方案以及中長期規劃，為今后推進深度行政管理體制改革做好理論支持和政策準備。

二是樹立領導核心。即發揮新區管委會的組織領導核心作用，強化其在制定發展規劃、統籌產業布局、推動基礎設施建設、協調重大問題等方面的組織領導職能，維護規劃的統一性、權威性和嚴肅性，調動各方面的積極性、主動性和創造性，探索建立重慶市政府各部門與兩江新區條塊互補、職能整合的工作機制。

三是強化大局意識。兩江新區是一個老城加新城的設計，采取的是“1+3”的管理模式。相比浦東新區和濱海新區，兩江新區起步基礎更好，但同時也面臨著更為復雜的行政管理格局，這就需要努力克服地區本位、小團體主義的干擾，樹立“大局為先”的氣度和“集體至上”的情懷，從制度設計到具體實施，都要服務、服從于兩江新區開發開放全局。

四是轉變政府職能。要全面梳理和整合兩江新區及其功能區、行政區的政府職能，按照統一、協調、精簡、高效的原則，依法規范各功能區、行政區政府機構設置、人員編制；深化行政審批制度改革，精簡審批程序，再造工作流程，實施“一站式”審批服務；不斷增強政府工作透明度，建立健全科學決策、高效執行和有效監督工作體系，確保決策科學、執行順暢、監督有力。

五是促進功能延伸。一方面本著精簡、高效的原則，明確管理主體，完善職能事權，促進功能區的開發建設功能向行政區延伸，帶動行政區的經濟發展；另一方面要按照屬地化原則，加強行政區政府社會管理與公共服務職能，逐步撤銷直接從事或干預微觀經濟活動的機構，促進行政區社會管理和公共服務職能向功能區延伸，推進統一的社會管理體系建設。