我國高校行政化的歷史原因及其去行政化

劉 斌 金勁彪

（浙江樹人大學教務處，浙江杭州310015）

新近頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出高校要“推進政校分開，管辦分離”、“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，溫家寶總理在去年“兩會”政府工作報告中也明確提出要推進高校管理體制改革，許多學者、專家為此各抒己見。然而，在談及高校“去行政化”的問題時，不少學者往往是單純地就“去行政化”而談行政化，對于我國高校為什么會出現行政化所談甚少，或者說并未指出我國高校行政化的歷史根源。筆者認為，研究去行政化的問題，必須認真探究我國高校行政化形成的歷史原因，只有“知其所以然”，才能更好地做到如何“去行政化”。

所謂行政化，是指行政結構、行政運行機制、行政行為方式和行政思維意識等在非行政領域的延伸與泛濫。［1］在高校行政化背景下，大學的管理者被套上了一定的行政級別，大學幾乎成了“一級政府”，高校行政權力主導一切，高校的組織序列由行政權力來劃分，校長的產生類似于行政官員的任命，高校的辦學理念、職能配置、組織建構、運轉機制與決策管理等方面呈現出與行政機構相似的特征。我國高校基本上不存在教授治校和學生自治，學術權力的推行依賴于行政組織，管理決策程序也偏行政化，缺乏科學、民主的決議程序，組織運行方式普遍采用行政化管理模式。

出現上述現象的原因是多方面的。從近現代看，主要和我國的教育管理觀念、現行的國家體制有關；從古代看，還和我國教育管理的歷史有關。

一、我國高校行政化的歷史回顧

（一）古代高等教育中的行政化痕跡

根據馬克思主義的觀點，歷史是永遠不會消失的，其影響可以無限延續。在我國古代高等教育管理體系中，行政化痕跡相當鮮明，“官學”體系一直居于主導地位，“學而優則仕”被奉為圭臬，教育與國家聯系密切，“官師治教”源遠流長。

1.我國古代中央集權體制、官學的主導地位。中央集權制度是我國古代政治制度的核心，在中國延續了兩千多年，對中國的文化教育產生了深遠的影響。歷朝歷代的統治者都非常重視把文化教育作為思想統治武器的重大作用，也希望通過文化教育培養統治階級的接班人，從而使我國古代教育具有了深厚的官學色彩。

在原始社會末期，出現了最初的學校雛形。在夏、商，即有“成均之學”、“校”、“序”的記載。如《禮記》中提及的“夏后氏養國老于東序，養蔗老于西序”［2］，就反映了我國古代奴隸主貴族對子弟培養的關注。在周時，官學體系已經較為完備，形成了國學和鄉學，教學內容已經廣泛到“六藝”，即禮、樂、射、御、書、數。進入秦、漢后，國家“大一統”，文化教育也開始繁榮起來，尤其是漢代，國學復興，教育體系更為完備，中央官學有太學、宮邸學與鴻都門學，地方則有郡國學。魏晉南北朝時期，國家動亂，官學則在混亂中延續。這時較為突出的特點是分設儒學館、史學館、文學館和玄學館，開我國專科學校之端。隋唐時期，我國的官學教育達到了鼎盛。唐代中央設有國子學、太學、四門學、律學、書學、算學和廣文館等；地方有府學、州學和縣學，形成了我國古代封建社會比較完備的學校教育系統。到宋、元、明、清時期，基本上延續了唐代的官學體系，并隨著科舉制度的僵化，增強了其專制的特點，而后伴隨封建社會的日益衰落，逐漸淪為科舉制的附庸。［3］可以說，在我國古代雖然也有私學的傳統，但官學始終占據主體地位。

2.“學而以居”、“學而優則仕”教育理念的盛行。中國古代高等教育預設了“學而以居”、“學而優則仕”［4］的教育目標和儒家理念，教育與國家權力的結合轉化為“讀書做官”的時代潮流。“朝為田舍郎，暮登天子堂”［5］是中國古代讀書人的唯一夢想。在中國古代知識分子的人生道路上，為學不離從政，“學”與“仕”始終是不可分離的。從漢代開始分科目察舉人才，尤其是隋唐設立進士科舉以后，高等學府的辦學目的就是“儲才以應科目”［6］。學校追求的是中舉及第率，也就是追求更高的錄官率，高等學府成為培養官員的預備機構，成為追逐功名利祿的階梯。在實行科舉制的一千多年里，中國古代的高等教育與科舉考試這種世界上獨特的選拔人才方式緊密結合，形成了中國古代高等教育的一大特點。科舉考試成為教育有力的指揮棒，考試的內容成為高等教育的內容，學校成為科舉的附庸，科舉實際上成為了中國古代高等教育的重心。那時，高等教育機構中的學生在校學習時就很關心時政，中央學府學生和朝中士大夫本著學術上的承襲關系，政治上也經常持相同立場并互相倚助。這以“太學”最為顯著，古代“太學”歷來是開展政治活動的場所，學生關心國家大事，議論朝政成為中國古代高校的一個傳統。而這一點不僅體現在官學中，甚至在私學中也不例外，如東林書院就有“家事國事天下事事事關心”的著名對聯，就足以說明我國古代高等教育與政治、與官場的高度滲透。

3.“學在官府”、“政教合一”教育管理體制的奉行。中國古代高等教育主要是為封建政府培養各級官吏，雖然學校也有教化百姓的任務，但這種教化任務更多是通過間接的方式來實現的，即是由學校培養出來的官吏來完成的。中國古代教育體系尤其是高等教育中的官學具有明顯的“學在官府”、“政教合一”的特點，“學在官府”即學校皆由官府所設，教育機構與政府機構合二為一，并且“以吏為師”，官學中的教師都是朝廷命官，辦學地點在官府之中，統治者的政治化人格被作為社會楷模；“政教合一”即以政治教、以教治國，強調教育為政治服務，教育必須以“政”即“治國之道”為內容。在“學在官府”、“政教合一”的教育體系下，政既是教的內容，又是教的目的。［2］因此，中國古代的高等學府與政府的行政職能有機結合，既是封建官僚的培養場所，又是封建統治思想的宣傳工具，這種高等教育管理體制是獨具特色的。

秦統一中國后，“以法為教，以吏為師”［7］，設置有“吏師”制度和博士官制度，從而形成了以國家法統宣教天下的局面。漢代時期，漢武帝在中央設立最高學府太學，以五經博士為教官，入學子弟叫太學生，設有“太常”之職，負責教育管理事務；彼時，漢代統治者繼承西周以來“天子視學”的傳統，皇帝經常親臨太學視察，至東漢光武帝時期，乃成定制。隋唐時期，官學管理更為系統，為了加強對學校教育的控制，設立了專門管理學校的機構“國子監”，設祭酒專管教學事務。宋、元、明、清，基本上因襲了隋唐之制。清朝時期，設國子監管理太學，祭酒、司業為國子監正副首長，另有監丞、博士、學錄、典籍等各司其職，地方官學則有府、州、縣學，與中央官學一起構成了完整的官學體系。［8］上述官學管理體系，充分體現了我國古代“學在官府”、“政教合一”的特點。

（二）近現代高等教育濃厚的行政色彩

從真正意義上講，我國近現代大學乃是地道的西方“舶來品”，并且是我國政府行政權力主動創設的結果，從其產生設置、外部宏觀管理到內部微觀管理都有著行政化的基本因子，這和西方國家的大學誕生方式完全不同。西方國家的大學誕生于中世紀，是西方文明發展到一定階段的自然產物，一開始便是所謂教師與學生的聯合“社團”［9］，追求自由和自治，除了與宗教有較密切聯系外，和國家公權力幾乎沒有太多關聯，直到如今，我們還可以看到現代西方私立高校卓爾不群的自我本色。可以說，我國的近現代高等教育從誕生之日起就與國家行政權力有著不可分割的聯系。

1.我國近現代高等教育產生本身就是國家行政權力努力的結果。19世紀中葉以后，洋務運動興起，并開創“洋務教育”，近代教育的萌芽由此生發。1862年，恭親王奕?奏設成立京師同文館，是中國近代第一所新式學堂。1898年，維新變法的重要產物京師大學堂成立，是中國第一所國立大學。［10］20－22至民國時期，國民黨政府創立了許多“國立”、“省立”大學；新中國成立后，更是大量創建各類高校，使得高校數量有了巨大的增長。

2.我國近現代高等教育的外部管理行政化。

清末時期，由于全國當時還沒有管理新學堂的專門機構，京師大學堂就作為全國最高學府兼全國最高教育行政管理機構，管理各省學堂事務。當時京師大學堂最高領導為管學大臣，一般由大學士、尚書、侍郎兼任，管學大臣下設教學和行政兩套班子，從而保證高等教育走在符合封建統治需要的方向上。民國時期，新興的資產階級銳意革新，對清末的教育從教育理念、教育制度及教育內容等方面全面改革，設立教育部，管理全國教育，取得了初步的成果。但到國民黨時期，以蔣介石為代表的大資產階級掌握政權后，教育更是成為高度重視、嚴密監控的領域。蔣介石曾言：“國民革命之工作，尚未完成。其最大之基礎，實為教育。如此基礎不固，危險實甚。”［10］192為此，國民黨頒布了《大學組織法》《大學規程》與《專科學校組織法》等一系列法令，初步建立起了“黨化教育”性質的高等教育制度。我黨同樣十分重視教育。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”［11］，這是毛澤東同志的一個重要論斷。那時，我黨恢復和創建了中央黨校、抗大、陜北工學和魯迅藝術學院等一系列學校，培養了大批革命人才。1949年新中國成立后，隨即建立了中央人民政府教育部，并于同年12月召開了第一次全國教育工作會議。經過一系列的改造、整頓，我國高等教育逐步確立了“教育為人民服務、為國家服務”的基本觀念，努力培養適應國家建設需求的專門人才。

3.我國近現代高等教育內部管理上濃厚的行政化色彩。清末時期，京師大學堂本身既是教育機構，也是國家行政機關，其內部管理的行政色彩不言而喻。在民國時期，特別是國民黨時期，國民黨加強了高校的控制，包括在高校中建立訓導制度，加強對教師的監督，強化對學生的管理，刪減課程內容等，充分體現了國民黨政府權力對高等教育內部事務介入的深化。新中國成立后，我國高等教育肩負著振興中華的歷史重任，國家對高校內部管理體制也是幾經調整，①大致經歷了建國初期的校長負責制，20世紀50年代至60年代黨委領導下的校務委員會負責制，20世紀70年代黨委領導下的校長分工負責制，20世紀80年代的校長負責制，直至1998年頒布《高等教育法》才明確規定高校實行黨委領導下的校長負責制，從而逐步穩定下來。

可以說，我國近現代高等教育的產生、發展，都是國家強力推動的結果。正如安納·格林所說：“快速構建的國民教育體系既是加速的現代國家形成的推動因素，又是這一過程的重要產物。”［12］我國近現代高等教育的發展歷程充分表明，行政化因素在我國高等教育歷程中扮演著重要角色。

二、我國高校行政化的歷史原因

通過對我國高等教育歷史的簡要梳理，我國高等教育文化傳統及發展歷程已清晰可見，由此，也就可以初步理解我國高校形成如此“厚重”的行政色彩的真正原因。筆者認為，高校形成行政化現象的歷史原因可以從我國教育管理傳統理念、國家體制傳統和文化心理意識三個方面來分析。

1.長期受我國古代“官師治教”傳統教育管理理念的熏陶。從古代開始，我國高等教育就是教育與國家權力的緊密結合，“為學以政”，官學主導，形成了“官師治教”的管理模式，各級官員（包括中央和地方）都有介入教育的傳統。及至近代，國家為救亡圖存而創設了高等教育，從外部宏觀管理體制到內部微觀事務，都可見國家政府干預的蹤跡。時至今日，中國可以說仍然是一個行政權占主導的“人治”（實為“官治”）［13］型的國家，“官師治教”傳統根深蒂固，這就使得各級官員尤其是地方官員在潛意識中有了治理一切事務的觀念；而在現實中我國政府管理的制度設計又為此提供了機會，因此，各級官員也會不自覺地插手教育事業。當前部分官員為追求政績干預教育事業管理的事例也不少見，正是深受此種傳統教育理念熏陶的結果。

2.行政權力相對集中的國家政治體制影響深遠。我國自古以來就是一個行政權力相對集中的國家。從秦漢以來，歷朝歷代無不在強化中央集權，國家權力的觸角無處不在。可以說，中央權力相對集中既是中國歷史的傳統遺產，也與中國近現代歷史上的地方割據密切相關。新中國成立后，我國全面學習“蘇聯模式”，計劃經濟體制的長期運行，逐漸形成了高強度的中央集聚資源和分配資源的“集權型”體制，教育體制也以計劃的形態運行。1978年開始的改革開放，從某種意義上說就是中央對地方、對各行業（包括教育行業）“放權”的過程。盡管如此，行政權力相對集中的局面仍未從根本上得以改變，在這種情況下，政府努力發展教育，從人事、財政、招生、教學和科研等各個環節全面參與到教育事業中來。于是，為了便于管理，高校也就逐漸有了行政級別；有了行政級別，在提升高校話語權的同時，也在高校內部形成了行政化運行的又一基礎。

3.傳統文化意識為行政化提供了肥沃的土壤。在深層的文化意識領域，中國仍然是一個“傳統型社會”的國家。幾千年的文明積累不可能在短短的幾十年中消失。一方面，它受到國家本位傳統的影響。從中國傳統制度與社會環境兩個角度上來說，幾千年來，中國就是一個官治主導、倫理至上的國家，民眾早已習慣于個人服從國家、政治權力一元和倫理至上。另一方面，它受到“中庸”、“無訟”文化傳統的影響。古代中國家國一體，國家內亂或國民爭斗是家內不睦的延伸，因此，一國如同一家，以安定為上；處理國民爭訟如排解家庭糾紛，也以調解為主，以求和諧。因而人民的權利意識極其淡薄，在心理上也習慣于服從，這為行政行為的高效運轉提供了肥沃的土壤。這些文化傳統意識，從國家的政治社會領域自然地延伸到了高等教育領域，也就造成了教育領域中行為方式的行政化。

三、關于高校“去行政化”的兩點建議

中國高等教育行政化的形成，是眾多復雜因素綜合作用的結果。要徹底解決高校行政化問題，必須統籌考慮，逐步解決，如果“單兵突進式”地突然取消高校的行政級別，不僅不會對高等教育有所貢獻，反而可能使高等教育受到戕害。為此，要審慎地推進此項工作。

1.積極開展高校的“去行政化”研究工作，確定試點方案。我國高校發展至今，行政化色彩濃厚，特別是在與外部環境的溝通中，行政化起到了一定程度的保護作用。要切實解決高校行政化問題，筆者建議采取“兩步走”的方式：第一步，要認真研究、通盤考慮，將高校行政化問題研究透徹，拿出一個切實可行的解決方案。教育主管部門和高校可以聯合成立若干個課題組，專門研究高校行政化問題，通過實地調研、模型測算與數據分析等多種方法，將此問題研究透徹，并拿出一個基本可行的草案，征求學術界、教育界與社會各界的意見，形成最優的解決方案。第二步，在有了可行性的方案后，可以考慮在全國范圍內遴選若干所有代表性的高校先行試點，在試點的基礎上不斷完善方案，并逐步在全國推行。可結合全國事業單位改革，在一個適當的時期內逐步嘗試解決高校行政化問題。

2.審慎推進高校“法人化”改革工作。作為“去行政化”的突破口，筆者認為可以參考我國國企改革時推進的“法人化”改革做法，②而這與《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中所指出的高等教育改革的重點在于高等院校“法人化”是一致的。“法人化”意味著高校成為獨立法人，建立以“校董事會+校長負責制”為核心的新型法人治理結構。在此結構中，高校的董事會由利益相關者組成，包括政黨、出資人（政府）、教師、學生及社會公眾代表。校董事會承擔學校的戰略管理、制度建設和管理層的任命，以校長為首的管理層則負責學校的日常管理運營。高校將從行政機關的附屬物變成具有一定獨立行為能力的主體，從而較好地具備應對社會發展的能力。

注釋：

①1949年建國后，我國高等教育宏觀管理體制發展大體經歷了六個階段：（1）1949年～1957年，強調高度集權管理，高等教育主要由教育部和國務院各部委直接管理；（2）1958年～1963年，強調權力下放、分散管理，高等教育主要由省、市、自治區直接管理。（3）1963年～1966年，強調中央對高校實行統一領導，中央和省、市、自治區兩級管理的體制。（4）1966年～1976年，“文革”期間，高等教育管理處于混亂和停滯狀況；（5）1976年～1985年，撥亂反正，強調集權為主，逐步恢復中央統一領導、中央與地方兩級管理的體制；（6）1985年至今，改革高等教育管理體制，下放高校管理權，實行中央和省級政府兩級管理，以省級政府統籌為主的管理體制。參見謝延龍：《大學理念與我國高等教育管理體制改革》，《長春工業大學學報（高教研究版）》，2004年第2期第13頁至第16頁。

②高等教育“法人化”改革在日本也有先例，20世紀末的日本對國立大學進行以“法人化”為主題的高等教育第三輪改革，基本從體制與法律關系上理清了國家監管與大學自治的關系，實現了以大學內部教授為代表的學術權力、以校長職員為代表的行政權力、以學生及社會為代表的評價權力三方的制衡，促進了日本高等教育的進一步發展。參見丁建洋：《作為歷史的轉折：日本國立大學法人化改革六年述評》，《高教探索》，2010年第2期第40頁至第45頁。

［1］楊英法，吳曉慧.高校泛行政化現象及治理［J］.人大建設，2009（9）：34－35.

［2］錢興奇.國學基本叢書·禮記（上下）［M］.長沙：岳麓出版社，2001：93.

［3］張彬，周谷平.中國教育史導論［M］.杭州：浙江大學出版社，2007：5－7.

［4］程為民，李名家.中國古代高等教育的特點與啟示［EB/ OL］.（2009－02－06）.［2010－05－16］.http://www.pep.com.cn/xgjy/gdjy/gjyj/gdjyx/201008/t20100826_746729.htm.

［5］［元］高明.琵琶記［M］.北京：華夏出版社，2000：175.

［6］郭培貴.明史·選舉志箋正［M］.呼和浩特：內蒙古大學出版社，1997：131.

［7］陳秉才.韓非子［M］.北京：中華書局，2007：220－221.

［8］高時良.中國古代教育史綱［M］.北京：人民教育出版社，2003：74－79.

［9］劉道玉.從大學的起源看西方教育的精髓［J］.中國地質大學學報：社會科學版，2009（1）：1－6.

［10］霍益萍.近代中國的高等教育［M］.上海：華東師范大學出版社，1999.

［11］毛澤東.中國共產黨在民族戰爭中的地位［M］//毛澤東選集：第二卷.北京：人民出版社，1991：534.

［12］［英］安納·格林.教育與國家的形成：英、法、美教育體系起源之比較［M］.王春華，王愛義，劉翠航，譯.北京：教育科學出版社，2004：5.

［13］曲力秋.尋求司法獨立：中國“民告官”勝訴率解讀［EB/ OL］.（2004－04－19）.［2010－06－07］.http://news.sina.com.cn/c/2004－04－19/12123142874.shtml.