我國民辦高校社會權力的現狀及思考

楊震

（銅陵學院文學與藝術傳媒系，安徽銅陵244000）

改革開放三十多年來，我國民辦高校發展迅速，成績喜人，無論是規模還是質量，都已邁上新的發展臺階，成為我國社會主義高等教育事業不可或缺的組成部分。但是，民辦高校在發展過程中仍面臨許多問題，比較突出的就是社會權力不充分。因此，盡快完善民辦高校的社會權力，不但有利于民辦高校自身健康有序的發展，而且有利于我國人才強國戰略的實施。

一、民辦高校社會權力的公共性及其表現

社會權力即社會主體以其所擁有的社會資源對國家和社會的影響力、支配力與強制力。［1］由于社會權力不以國家機器作為其實施的后盾，因此，與硬權力的國家權力相比，社會權力又被稱為軟權力。［2］在當前經濟全球化背景下，國家的民主化、法治化進程不斷加快，社會已朝多元化方向發展，國家權力的分權模式也在改變，由國家權力內部的分權，發展到向社會的分權，國家權力逐漸向社會讓出地盤。因而，各種民間社會組織如雨后春筍般地成長起來，成為現代社會的重要權力源。

公共性是高等教育的本質屬性，我國《憲法》《教育法》《高等教育法》和《民辦教育促進法》均規定了民辦高校的公共性，如《高等教育法》第5條和第9條的規定。①由于高等教育涉及多數人或社會公眾的公共利益，因而應受到社會或國家的監督，使教育成果能讓每個社會成員共享。同時，作為私法主體的民辦高校主要是基于行政委托來行使高等教育公權力的，這也使其具備了教育權公法主體的法律地位。［3］可見，我國民辦高等教育的公共性，不僅是在提高每個公民的知識和能力，同時也在促進整個社會的進步。

民辦高校在實施高等教育行為時盡管是基于私法人地位，但其教育行為的公共性卻較突出，主要表現為：

其一，涉及眾多受教育者的權利。由于民辦高校關系到不特定多數學習者的學習活動，并且也涉及學習者受教育權利的實現，其教育成效將直接影響學習者健康人格的形成、身心能力的發展以及知識技能的獲取，因此，為切實保障眾多學習者受教育權利的實現，民辦高校應像公辦高校一樣，具有較強的公共性，理應接受法律和社會輿論的監督。

其二，國家提供補助經費。民辦高校在接受國家經費補助時，就等于是在使用納稅人的款項設立民辦高校，因此，國家就應依法監督民辦高校對補助款項的使用狀況，并有權對民辦高校進行規范，使其開展的教育合乎國家的教育目的。

其三，擁有社會資源的支持與社會公眾的信賴。民辦高校在辦學實踐中除辦學者本身提供的資源外，若接受他人捐助的話，就應當接受社會大眾的監督，因為它享受了社會大眾所提供的資源。如果是公益性、非營利性非常突出的民辦高校，那么它在得到社會上物質或精神的支持時，其實就是享受到了社會資源并得到了社會的信賴，因此，國家或社會對其進行監督就顯得更為必要。

其四，保障教育的外部效果和學生的受教育權。為保障民辦高校健康有序地開展教育，確保公民接受教育的機會均等，實現公民的受教育權，國家必須對民辦高校實行監督，避免公民的受教育權在私人興辦的教育中受到侵害。國家、政府和社會應在遵守相關法律法規的前提下，適當對私人經營的民辦高校實施干預。

二、民辦高校社會權力的現狀

作為社會組織的民辦高校，其社會權力已呈現多樣化和分散化態勢，并逐步得到強化。但就目前的狀況而言，我國民辦高校的社會權力仍不夠突出，主要表現為以下兩點。

（一）民辦高校的公法性質欠缺

根據法律規定，民辦高校應當屬于特定條件下的一種行政主體，即法律法規授權的組織，具有一定的公法地位。但在實踐中，有關民辦高校公法性質的界定仍存在兩個問題。

一是法律對民辦高校的公法性質缺乏概括。

對于國家重要的公權力組織，法律常以簡明概括的措辭來明確其法律地位，如憲法對各級國家機關的性質與身份的確認。而對于民辦高校，我國教育法律法規至今也沒有為其界定一個明確的公法身份，這給民辦高校的運行帶來不少的麻煩。

二是法律對民辦高校的授權規定有歧視之嫌。我國教育法律法規中的一般法律在對學校作授權規定時，并未區分公辦高校與民辦高校，但作為特別法的《民辦教育促進法》在對民辦高校進行授權時縮小了授權范圍。不難發現，其中顯然有人為地予民辦高校以歧視性差別待遇之意。［4］這對于行政地位本來就不高的民辦高校來說，無疑是雪上加霜。

（二）民辦高校辦學自主權的缺乏

民辦高校辦學自主權，是指民辦高校根據《教育法》《高等教育法》與《民辦教育促進法》等有關法律，在辦學活動中享有的法人地位和獨立自主決定辦學事務的權力。［5］它主要有自主管理權、招生權、學籍管理權、學生獎懲權、結業證書與學位證書頒發權、組織實施教育教學活動權、科學研究權、內部機構設置權、教職工聘任、晉升、解聘、獎懲權、辦學經費使用權以及教育設施管理與使用權等。雖然民辦高校辦學自主權內容豐富，但由于政府權力的越位，使民辦高校的下列辦學自主權常常落空：

1.自主招生權。民辦高校的一項重要權力就是招生權，這是民辦高校廣辟生源、保證學校正常運轉和促進學校發展壯大的重要保障，也是民辦高校賴以生存和發展的基礎，《民辦教育促進法實施條例》對此有明確規定。②但目前實施高等學歷教育的民辦高校招生仍采用計劃招生方式，其招生范圍要納入國家統一招生計劃中，招生標準和招生方式也須遵守國家相關規定。

這種招生計劃的設置，無非是擔心民辦高校的招生會給國家的人才培養規劃帶來沖擊，且教育質量無法得到保障。其實，從理論上看，民辦高校的自主招生并不會影響其人才的培養。民辦高校通過努力培養出大量人才，定會促進競爭，使真正優秀的人才走上就業崗位；而且，由于民辦高校緊貼市場辦學，若培養出的人才不受市場歡迎，就會對民辦高校的生存與發展帶來負面影響，因而，民辦高校必然會更加注重人才培養的質量、規模和類型，并據此制定合理的招生政策。在實踐上，要保障民辦高校的教育質量，政府只需對其教學過程進行科學評估和引導，把握學生的“出口”質量就可以了，而不必對“入口”質量大傷腦筋。政府應放手讓民辦高校根據市場需求，以辦學特色面向社會自主招生，而不必受高考約束。

所以，給民辦高校設置統招計劃，不但削弱了民辦高校自身的優勢，損害了學生對學校的知情權和選擇權，而且增加了民辦高校招生的難度，使民辦高校正常教學秩序和教學管理受到影響。［6］同時也會使民辦高校喪失招生自主權，使其生源基礎大為削弱，合理的辦學收入也難以得到保障，最終會制約其健康發展。

2.自主定價權。作為高等教育供給者的民辦高校，特別是營利性民辦高校，營利是其多元目標之一，對所收學費的高低，應當享有自主定價權。雖然《民辦教育促進法》第37條規定民辦學校可以制定收取費用的項目和標準，但還要報有關部門批準并公示。③這就意味著民辦高校本身不具有對自己服務產品的自主定價權，其收費標準必須依據物價部門制定的標準。而在實際執行中，民辦高等教育市場又存在著價格管制。政府對民辦高校的價格管制有合理的一面，因為教育產品具有公益性，須考慮到社會效益和公平原則。但如果民辦高校在辦學過程中沒有獲得過政府財政支持的話，就應當享有自主定價權，政府不應干涉。如果民辦高校通過市場定價獲取了利潤，將會吸引更多的社會資金涌入民辦教育領域，屆時充裕的教育供給自然就會降低學費，競爭結果是為社會提供最優的價格和最佳的產量，這也符合政府的理想目標。相反，如果政府違背市場供求關系來為民辦高校制定價格上限，那么出現的情況便是，表面上看似實現了教育公平，實質上卻扭曲了價格機制，致使教育供給不足，從而產生更多的教育不公平。由此看來，目前實施的民辦高校收費審批制度，不但違背了市場經濟規律，而且限制了高等教育產品的供給，同時也使不少民辦高校難以獲取正常收益而實現滾動發展。

3.專業與課程設置權。民辦高校辦學的核心權力就是專業和課程的設置，而在相當長的時期內，學校的專業設置、課程安排也都要由政府來審批。其實，民辦高校是經營主體，如何設置專業和課程，是其辦學自主權范圍內的事情，政府無須也不應當干預。民辦高等教育的特點就是市場化、社會化和職業化，緊貼市場辦學，并富有辦學特色，這些是其辦學優勢所在。民辦高校在捕捉瞬息萬變的市場需求方面的能力，遠在政府之上。如果民辦高校擁有專業與課程設置權，定會及時根據市場變化特點，設置新的學科和課程，使辦學活動走在市場需求前面，這樣就會凸顯民辦高校的辦學特色和競爭優勢。反之，民辦高校便難以根據社會需求自由開設專業和課程，自主制定人才培養計劃就會落空，也就很難培養出適應市場需求的各種人才。因此，當前應重點落實好《民辦教育促進法實施條例》第22條的明確規定，使民辦高校享受充分的辦學自主權，讓其充分地行使專業和課程的設置權。④

4.學歷學位授予權。按《民辦教育促進法實施條例》第30條的規定，在現有國家學歷體制下，民辦高校要想獲得學歷授予權必須經政府審批合格后方可獲得。⑤而處于籌建階段或辦學條件未達標的民辦高校則不具備這個資格，其學生要想獲得學歷，還須通過國家考試。這樣的規定對民辦高校的招生工作非常不利，并容易使民辦高校淪為國家考試機構的附庸品，形成新的“應試教育”，也使民辦高校面向市場、強調實用的辦學特色無法體現。按照我國現行學位法，我國實行國家學位，所有學位都由國家授予，教育機構無權授予學位。國家學位的政策設計抑制了民辦高校的辦學自主權，有學歷教育資格的民辦高校要接受國家教育政策的嚴格控制，缺乏自主發展的政策環境和條件。大部分進行非學歷教育的民辦高校，由于沒有學位申請和認定的資格，社會認同度不高，吸引力不大，招生面臨嚴重困難，低層次和低質量的惡性循環使其處于高等教育系統的邊緣和弱勢地位。我國現行的由政府審定和認證學歷學位授予權，是計劃經濟體制下的產物，它要求政府對學歷進行認證是因為政府同時承擔著用人單位的職能。而在今天市場經濟條件下，學歷的價值要由市場來決定，學歷文憑之間的差別不再是“國家是否承認”，而是市場對教育水平的認可。因此，政府無須對民辦高校的學歷頒發資格實行管制。

三、完善民辦高校社會權力的對策

筆者認為，要完善我國民辦高校的社會權力，需從以下三方面入手。

（一）貫徹法律規定，保障民辦高校的社會權力

在涉及民辦高校的社會權力方面，我國《憲法》《教育法》《高等教育法》《職業教育法》《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》和《學位條例》等法律雖未明確規定，但通過分析可知，民辦高校享有充分的社會權力。比如，現行《憲法》規定了民辦高校存在的合憲性；《學位條例》指出民辦高校在學位授予活動中是行政主體；《教育法》提出受教育者在高校不依法授予其學位時便可提起行政訴訟；《高等教育法》認為學校對學生的管理在一定意義上就是一種教育；《職業教育法》規定民辦高校享有按國家規定頒發相應培訓證書的權利，這是一種國家授權行為；《民辦教育促進法》強調民辦高校的法律地位與公辦高校相同；《民辦教育促進法實施條例》提出民辦高校可獲得相應的學位授予資格，具有一定的行政職權。

因此，要確保民辦高校享有社會權力，就應大力貫徹落實上述教育法律法規，特別是《民辦教育促進法》及其實施條例的相關規定，更要加以貫徹落實。按照上述法律規定，要讓民辦高校享有真正的社會權力，比較有效的方式就是賦予其行政委托教育權，將國家應辦、必辦但不必獨占的公共服務委托給民辦高校。這樣，可以彌補國家辦學的不足，增加服務與管理效率，為國家節省人力、財力和物力。因此，國家應加大法律法規的落實力度，充分保障民辦高校的社會權力。

（二）轉變政府職能，提升民辦高校的社會權力

現行的教育權力體制仍具有典型的計劃經濟特征，過分強調政府對教育的控制，對教育事業的管理方式仍然是以命令與服從為主要特征的高度集權模式。政府幾乎包攬了從創建到辦學的一系列權力，一些本應由社會或學校自身來做的事務也都統統被政府所取代，政府以外的其他力量對辦學的介入微乎其微。長期以來，行政命令式、集權式的管理是教育主管部門對民辦高校實行的一種管理模式，政府既是民辦高校的行政部門，又是民辦高校的管理部門，扮演著“掌舵”和“劃槳”的雙重角色。包括民辦高校在內的我國高校事實上已成了政府部門的附屬機構，并沒有真正的社會權力可言，因而缺少生機和活力。

因此，應盡快轉變政府角色和功能，積極創新政府對民辦高等教育的行政管理模式。民辦高校的行政管理方式，應由微觀管理轉向宏觀調控，由直接管理轉向間接管理，由主要依賴行政命令轉向依靠法律和市場手段，由直接行政管理轉變為用法律、經濟、評估、信息、政策和限制在法定范圍內的行政手段管理。還可加強民辦教育中介組織的建設，搭建平臺，讓社會機構廣泛參與民辦高校事務的管理，實現利益相關者共同治理學校的迫切需求。這樣，學校的社會權力才能得以充分提升。

（三）落實辦學自主權，擴大學校的社會權力

其一，賦予民辦高校自主招生權。為使民辦高校享有充分的自主招生權，政府應全面開放市場，允許民辦高校自主劃定招生范圍，讓受教育者享有選擇自由權；為給具有一定特長和天賦的學生有進一步發展的機會，應允許民辦高校自行組織考試或免試入學；還可讓民辦高校實行網上招生、面試招生與聯合招生等方式來實現自主招生權。這樣，民辦高校就可以根據自身條件獨立自主地選擇生源，同時又可為學校創收。在民辦高校行使自主招生權時，政府應適當加以干預，主要是對招生過程中存在的問題進行規范。如招生市場中混亂的秩序、虛假廣告等現象，都需政府出面來加以管理。民辦高校招生后，還需提高教學質量，注重提高學生的整體素質，為學生畢業后走向市場把好關，以實現學校“寬進嚴出”的目標。

其二，允許民辦高校自主定價。政府對民辦高校產品實行價格管制，表面上看是在維護教育公平，其實是有礙于提高辦學效率，反而會生成更多的教育不公。因此，政府應放開對民辦高校的價格管制，允許其根據市場供求關系自主決定價格。這樣，既能保障民辦高校充分行使自主定價權，又能使民辦高校增加收入、改善辦學條件。此外，民辦高校實行自主定價，還能繁榮民辦高校市場，引起價格競爭，緩解高等教育產品緊張的狀況，在一定程度上還可實現教育公平。

其三，讓民辦高校自主設置專業與課程。對于民辦高校來說，一味地由政府審批學校的專業和課程設置，不利于學校面向市場培養人才，也會喪失民辦高校的競爭優勢。所以，政府應允許民辦高校擁有專業和課程的設置權力，準許其根據市場變化自主設置專業和開設課程，自主制定人才培養方案，為社會培養更多、更實用的優秀人才。

最后，允許民辦高校自主頒發學歷文憑。在當前市場經濟條件下，學生就業競爭的基礎是實際能力和使用價值。學歷只是其完成學業的憑證，并不能與就業直接掛鉤。學校頒發的文憑價值，可由勞動力市場作出公正評判，因此，政府不應干預民辦高校的學歷頒發資格。學校文憑之間的差別將不再由國家認可，而轉由市場認可。這樣，民辦高校在取得學歷自主頒發權后，就會更加珍惜，精心打造自己的品牌和名譽，對學歷的頒發也會更加慎重。反之，濫發學歷證書會使學校的名聲迅速下滑，令其畢業生在勞動力市場中被淘汰。

不過，在落實民辦高校辦學自主權時還須采取漸進的方式，不能操之過急。因為，辦學自主權落實的力度、速度和范圍等都要與我國經濟發展水平、經濟體制改革進程和政治體制改革的速度以及全社會教育發展的水平和速度等因素相適應，并涉及教育體制改革的諸多方面。因此，落實辦學自主權并非是簡單的政府放權，而是要用系統、全面和發展的眼光來看待辦學自主權的落實。只有協調好各方面因素，民辦高校的社會權力才能逐步體現出來。

注釋：

①《高等教育法》第5條規定：“高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設”；第9條規定：“公民依法享有接受高等教育的權利。”網址為：http://www.chinanews.com.cn/n/2003－06－20/26/316110.html。

②《民辦教育促進法實施條例》第27條規定：“民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以自主確定招生的范圍、標準和方式；但是招收接受高等學歷教育的學生應當遵守國家有關規定。”中國法制出版社：《教育法配套規定》，中國法制出版社，2004年第52頁至第53頁。

③《民辦教育促進法》第37條規定：“民辦學校對接受學歷教育的受教育者收取費用的項目和標準由學校制定，報有關部門批準并公示。”中國法制出版社：《教育法配套規定》，中國法制出版社，2004年第45頁。

④《民辦教育促進法實施條例》第22條規定：“實施高等教育和中等職業技術學歷教育的民辦學校，可以按照辦學宗旨和培養目標，自行設置專業，開設課程，自主選用教材。”中國法制出版社：《教育法配套規定》，中國法制出版社，2004年第52頁。

⑤《民辦教育促進法實施條例》第30條規定：“實施高等學歷教育的民辦學校符合學位授予條件的，依照有關法律、行政法規的規定經審批同意后，可以獲得相應的學位授予資格。”中國法制出版社：《教育法配套規定》，中國法制出版社，2004年第53頁。

［1］郭道暉.社會權力與當代中國社會［EB/OL］.［2011－04－26］.http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp？newsid=130339.

［2］汪莉.論行業協會自治權的權源及其性質［J］.學術界，2010（7）：75－82

［3］劉昆嶺.論民辦高校的公法主體地位［J］.鄭州大學學報：哲學社會科學版，2007（6）：147－150.

［4］曾志平.論民辦高校的法人性質［J］.行政法學研究，2008（3）：22－27.

［5］黎利云.民辦高校辦學自主權主要內容及實現途徑［J］.湖南涉外經濟學院學報，2008（3）：31－34.

［6］袁輝祥.民辦高校呼喚自主招生［J］.西安歐亞職業學院學報，2003（2）：71－73.