論我國非營利性民辦學校的培育之道

尹曉敏

（浙江樹人大學，浙江杭州310015）

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》把民辦教育作為我國教育發展新的增長點，提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。所謂民辦學校分類管理，就是把現有的民辦學校分為營利性與非營利性兩類：營利性民辦學校屬于投資辦學，可獲取利潤回報；而非營利性民辦學校按照公益性組織方式運作和管理，屬于捐資辦學，不可以獲取利潤回報。［1］根據國際上私立教育發展的成熟經驗，我國應該大力支持非營利性民辦學校，積極引導絕大多數民辦學校朝著非營利的方向發展，并在非營利性的學校組織框架內，設計其內外部的有效治理結構。然而，基于我國國情與民辦學校的發展現狀，我們應當承認，民辦學校的非營利性不是法律命定的既成事實，而是政府通過“激勵”與“規范”的雙重機制主動培育后結成的碩果。筆者認為在引領非營利性民辦學校成長方面，政府應當以完善產權安排為基礎，以合理有效的激勵為手段，設定非營利性底線，營造良好的社會環境，積極推進非營利性民辦學校的持續成長和良性發展。

一、完善非營利性民辦學校的產權安排

產權安排是非營利性民辦學校的核心制度安排。一方面，非營利性民辦學校是以財產（利用非國有資產舉辦）為存在基礎的組織，區別于以人為基礎的組織；另一方面，作為從事非營利性社會服務活動的組織，非營利性民辦學校的出資人在出資行為發生后并不成為“所有人”，沒有剩余索取權與剩余控制權，因此，非營利性民辦學校的產權制度必然是一種有別于營利性民辦學校的產權安排，必須形成符合非營利要求、特殊的產權安排，才能保證辦學資源的合理配置與辦學效益的穩步提升。因而，完善產權制度既是保證非營利性民辦學校有效、充分、正當獲取和利用資源的前提，又是保證其非營利性的基礎。

（一）以“公益產權”原則構建產權制度

所謂“公益產權”是指由捐贈和其他社會資源形成的一種新的產權形式，也可以叫社會產權或虛擬產權。由于非營利組織的資產不存在一個完整產權的擁有者，其剩余索取權和控制權分離，非營利組織作為受托人的控制權受到限制，受益權缺乏明確主體，基于此，在非營利組織中，委托人、受托人和受益人三方面主體分離使得其產權不同于所有權明晰的私有產權，也不同于所有權主體為國家、由代理人行使使用權的國有產權，而是一種“公益產權”。［2］根據我國現有法律的相關規定和學界關于公益產權公認的學理闡釋，非營利性民辦學校的產權安排當屬既非國有、亦非私有的社會公益產權，出資者的出資行為就其性質而言應視為廣義的捐贈而非投資。“公益產權”概念的提出可以明晰非營利性民辦學校產權結構的特殊性：受益權和控制權分離造成所有者缺位，使用權的受限以及受益主體的虛擬化。非營利性民辦學校“公益產權”這一概念建構的意義在于：其一，“公益產權”的表述簡明扼要地凝練出了非營利性民辦學校的財產特性；其二，“公益產權”的表述能夠引起對非營利性民辦學校財產問題的特別關注，提醒政府決策者和相關立法者對于這一具有獨特性的組織財產，有必要設定特殊的保護規則；其三，“公益產權”的表述更有利于非營利性民辦學校吸引社會捐贈。因為“公益產權”這一概念不斷向捐贈者表明其捐贈財產的受益者并非某個特定的組織或者個人，而將惠澤社會公眾，從而使捐贈者更愿意慷慨解囊。正如美國經濟學家、諾貝爾獎得主亨利·漢曼斯所認為的那樣：“這種所有者虛位的狀態本身就是一種優勢，由于沒有所有人，這些機構的捐款人才會放心地繼續惠顧這些機構，也就是向它們捐款。”［3］基于上述分析，筆者認為以“公益產權”原則構建非營利性民辦學校的產權制度是頗有裨益的。政府應當借鑒國際非營利組織的通行做法，從三個方面不斷完善非營利性民辦學校的產權制度：一是明確學校財產屬于社會公益財產；二是提高“非利潤分配”、“終止后的剩余財產不得由出資者收回”等已有規定的系統性與操作性，將制度要求落到實處；三是強化對非營利性民辦學校公益財產的監督機制。

（二）借鑒吸收財團法人制度的有益成分

針對我國存在眾多的營利性教育機構這一事實，為了更大程度地吸納社會資金進入我國教育事業領域，引入國外私立學校中的財團法人概念，借鑒、吸收財團法人制度的有益成分，不斷完善我國民辦學校的法人制度，對于規范和促進我國民辦教育事業確實非常必要。①在西方國家，以法人設立所依據的法律為標準，將法人分為公法人與私法人。私法人可再以法人成立基礎為標準，進一步分為社團法人與財團法人。社團法人是以社員權為基礎的人的集合體，也稱為人的組合。財團法人是指為一定的目的而設立的，并由專門委任的人按照規定的目的進行使用的各種財產的法人，也稱財產組合。財團法人只能是公益性的，須不以營利為目的。據此，從有利于對民辦學校實行分類管理的角度看，筆者主張引入國外的財團法人制度。把營利性民辦學校視為商業機構，將其的設立和管理納入“商業法”或“公司法”規范的范疇內；針對非營利性民辦學校引入國外的財團法人制度，對其按公益性的財團法人進行管理。用于非營利性民辦學校辦學的財團法人的財產一旦成為公共財產后，就不得轉讓、用于抵押擔保或繼承，但可以免收土地征用費、配套費，免除與投資額相關的所得稅，免除運行收益的各種稅費。只有這樣，才能既有利于吸納社會資金進入教育領域、促進民辦學校的可持續發展，又有利于對民辦學校進行規范化的分類管理。

二、形成非營利性民辦學校的合理激勵

產權方面要求出資人不成為“所有人”的實質是為了保證組織的非營利性，由此引出的問題是：“無所有人”亦即非營利產權條件下如何對出資者、經營者形成有效激勵？筆者認為，非營利性民辦學校的合理激勵應涵括如下三方面：

（一）明確規定“獎勵性回報”

在公益產權安排尚未健全、民辦學校出資者對“非利潤分配”和“不享有所有權”等要求不太認可的條件下，回應出資者對回報的期許成為不可回避的問題，這就需要進一步明晰“合理回報”的性質，明確規定“獎勵性回報”。《民辦教育促進法》第51條規定：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定。”由于該法律條文是放在第七章“扶持與獎勵”中加以規定的，因而從立法體系來看，我們有理由認為“合理回報”本質上是國家對民辦學校出資人的“扶持與獎勵”，而非基本的產權安排，是政府基于發展公共事業而給予民辦學校的激勵，而非“剩余索取權”的體現，是在保證學校公益性前提下的一種獎勵性回報，與出資人對出資所享有的收益權有本質的區別。事實上，這也是《民辦教育促進法》立法者反復強調的觀點。正如全國人大教科文衛委員會侯小娟所指出的，“合理回報”應該看成是國家對民辦學校出資人的一種鼓勵、獎勵措施，與允許其營利完全是兩回事。［4］作為一種政府扶持，非營利性民辦學校的獎勵性回報不與出資者的出資額和所占的出資比例掛鉤，也不與校產增值數額和辦學結余掛鉤，出資人應否獲得獎勵性回報，考察的主要標準是民辦學校的社會效益和社會聲譽，亦即民辦學校實現公益性的程度。獎勵性回報只用于獎勵那些較為優秀的民辦學校，即受社會公眾好評、受考生青睞、受用人單位歡迎的民辦學校，從而起到鼓勵先進、淘汰后進的作用。因此，出資人獲得獎勵性回報的權利，與投資人對其投資所享有的所有權而派生出來的收益權，具有本質上的不同。［5］基于此，筆者認為，要在我國現行《民辦教育促進法》相關規范的基礎上，進一步明晰“合理回報”的獎勵性質而非投資收益性質，明確規定“獎勵性回報”②，則既可在一定程度上滿足民辦學校的資源提供者對回報或多或少的期待，又可繞過“出資回報”等具有營利組織色彩的財產規定對非營利性民辦學校的沖擊，從而守住非營利性底線。

（二）明確政府對非營利性學校的資助義務

鑒于營利性與非營利性民辦學校在組織特征與目標指向上的顯著性差異，政府對這兩類民辦學校應承擔全然不同的資助義務。為了有效培育非營利性民辦學校并不斷提升其社會公益性，政府需要有計劃、有系統地提升資助力度，通過多種類型的直接和間接資助措施，發揮對非營利性民辦學校物質的、精神的獎勵和支援作用。直接資助是指政府直接以財政撥款的方式資助非營利性民辦學校；間接資助是指政府通過出臺相應的資助性政策，以政策方式支持非營利性民辦學校的發展，包括免稅政策、捐贈財產的抵稅政策、土地征用上的優惠政策等。當然政府資助是柄“雙刃劍”，其所依托的強大公共財政既是優勢又是隱患，一不小心就會以資助的名義吞噬非營利性民辦學校的辦學自主性和應有的自治權。而且如果政府資助存在著程序正義的缺失及非一視同仁性的話，則極易成為非營利性民辦學校發展過程中的異化因素。因此，從制度上完善政府對非營利性民辦學校的資助方式、程序及相關的實體性規范就成為當務之急。

（三）明確非營利性民辦學校的稅收優惠政策

我國現行相關立法并未對民辦學校的稅收及優惠政策作出明確規定，更不必說依據民辦學校的營利或非營利性出臺不同的稅收政策。由于立法的模糊性，導致在實踐中各地稅務部門對民辦學校適用的稅收政策大相徑庭。但是學界對于“捐資辦學免稅和投資辦學納稅”還是取得了相對一致的認識，如學者邵金榮指出：非營利私立教育等社會服務機構應享有法定的免稅待遇，向機構捐贈的納稅人享有法定的稅收扣除待遇；而營利性教育等社會服務機構要依法納稅保障消費者的合法權益，這是國際上通行的一個基本行為規則或法制原則。［6］該觀點也代表了學界的普遍看法。從發達國家的稅收政策看，較之于營利性民辦學校必須像企業一樣依法納稅，非營利性民辦學校是免稅學校，可依法享受免除收入稅的優惠政策。此外，作為這類學校辦學經費來源的重要組成部分——企業或個人對學校的捐贈款項亦可抵稅。在一些國家，非營利性民辦學校甚至還可以享受到免費公益廣告和優惠價格的郵政服務。當然，所有這些優惠政策的前提是非營利性民辦學校的“利潤非分配性限制”。“利潤非分配性限制”是近二十年來國際公認的非營利組織的行為法則，即非營利組織的資產和收益應用于社會公共事業而不分配給舉辦者、出資者或其他成員。借鑒發達國家的相關經驗，我們應當明確區分捐資辦學和投資辦學，將兩者劃分成不同的法人類型。捐資辦學的非營利性民辦學校登記注冊為財團法人，享受免稅待遇，接受公法的調整；而投資辦學的營利性民辦學校，則向工商管理部門登記注冊為營利性社團法人（即企業法人），不享有免稅待遇，接受民商法的調整。我國稅務管理部門應當對現行的民辦教育稅收政策法規進行梳理，根據民辦學校的不同特點完善稅收規范體系，明確民辦學校稅收優惠政策的適用范圍：一是要合理界定稅收優惠政策的范圍，明確哪些稅收優惠政策適用于民辦學校；二是要合理界定享受與公辦學校同等稅收優惠待遇的民辦學校的范圍；三是要對營利性民辦學校制定獨立的稅收優惠管理辦法。

三、設定非營利性民辦學校的非營利底線

非營利性是非營利組織的首要屬性，堅持并強調非營利性要求不僅正當而且有利于其長期發展。當前，由于我國民辦學校整體上非營利性程度不高，如果嚴格按照非營利性標準運作可能會導致非營利性民辦學校的發展難以為繼。為此，當務之急在于設定非營利性的底線，保障必要的非營利性，并為其后的規范發展奠定基礎：

（一）在法律政策層面上明晰非營利性

外在的法律環境、政策環境以及由此形成的社會環境對民辦學校組織性質的選擇起到了一種剛性的約束作用。當前我國法律對于民辦學校營利與非營利問題的界定并不明確，對于民辦學校是否營利的判定標準也并不清晰。然而，政府要推行民辦學校“營利與非營利”的分類管理，并期待民辦學校至少是從事學歷教育的民辦學校作出“非營利性”的自愿選擇，就必須在法律與政策層面上明晰“非營利性”的標準。事實上，2004年財政部發布的《民間非營利組織會計制度》對于非營利組織的特征已經作出了符合國際慣例的明確規定：“該組織不以營利為宗旨和目的；資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報；資源提供者不享有該組織的所有權。”遵循這一會計制度的規定，筆者認為國家在日后出臺的“關于民辦學校分類管理實施意見”等法律和政策文件中，應當將非營利性民辦學校的界定標準明確為：其一，學校的宗旨不以營利為目的；其二，舉辦者不享有辦學結余資產的所有權，學校的辦學結余只能用于增加教育投入和改善辦學條件，不得分配或進行其他校外投資；其三，學校的資產不能以任何形式轉變為私人財產，學校終止后的資產由審批機關統籌安排用于發展教育事業。這一民辦學校“非營利性”的判定標準與當前教育部正在制訂的、已進入征求意見階段的“民辦教育專項規劃”的相關表述是基本一致的。

（二）在學校章程上明晰非營利性

非營利性民辦學校應當在學校章程中明確其非營利性的辦學目的和宗旨。民辦學校的章程，是學校舉辦者依照國家法律、法規以及教育規章制定的，規范學校組織與活動規則的法律文件。根據《教育法》的規定，章程是設立學校的基本條件之一，學校按照章程進行自主管理，是一項重要的權利。章程不僅是民辦學校依法自主辦學的最重要的自律性文件，也是審批部門檢查、監督學校教育教學活動的重要依據。《民辦教育促進法實施條例》第14條規定，民辦學校的章程中必須包含八項內容，其中第六項就是“出資人是否要求取得合理回報”。第44條的規定也表明，出資人取得合理回報的基本前提是在學校的章程中對要求回報事項有明確的規定。所以，在全面實行民辦學校分類管理之前，合理回報問題已經不可回避地呈現出來，要求每一所學校、每一位出資人必須對此作出清晰選擇，并將基于該選擇的學校的營利或非營利性明確載入學校的章程之中。

（三）在學校會計核算上明晰非營利性

界定與規制營利性與非營利性民辦學校，首先應當解決民辦學校的會計計量問題。《民辦教育促進法》要求民辦學校在每個會計年度結束時制作財務會計報告，委托會計師事務所依法審計并公布結果。非營利性民辦學校的社會公益性質，決定了其應采用《民間非營利組織會計制度》所規定的會計核算準則。依照這一準則，非營利性民辦學校的會計核算主要包括以下內容：其一，會計目標。會計核算所提供的信息應當滿足會計信息使用者的需要。非營利性民辦學校的資產主要來自社會各界的捐贈、接受服務對象繳納的服務費、政府資助等，這些供應者應該對學校資產的管理、使用及處置等具有相應的知情權。因此非營利性民辦學校應以滿足捐贈人、服務對象和監管部門等會計信息使用者的決策需要作為會計目標，設計其會計報表體系和財務會計報告應予披露的信息。其二，會計要素。由于非營利性民辦學校的出資者不享有學校的所有權，不存在“所有者權益”和“利潤”的核算，只需要設置資產、負債、凈資產、收入和費用五個會計要素。同樣，在權責發生制會計下，也不存在核算收付實現制下的“支出”問題。其三，會計計量基礎。按歷史成本計量是企業會計核算的一般原則，而非營利性民辦學校的業務特征決定其許多資產的取得并沒有實際成本，比如捐贈資產、政府補助資產等都是無償取得的。所以，非營利性民辦學校在堅持以歷史成本為計量基礎的同時，對于一些特殊的交易事項，如捐贈、政府補助等，應當引入公允價值等其他計量基礎。

四、營造非營利性民辦學校發展的良好環境

非營利性民辦學校的培育是一個長期的過程，其間需要政府和社會的積極支持和規范引導，也需要社會整體公益精神的高揚。總體說來，需要從如下兩個方面營造非營利性民辦學校發展的良好環境：

一方面，要強化政府及社會支持。為積極引導和主動培育非營利性民辦學校的發展，國家和地方政府應當持續加大資金、稅收與項目等方面的支持力度，營造良好的社會氛圍，引導社會通過提供捐贈、志愿服務等方式支持非營利性民辦學校的發展。經驗表明，民辦學校的非營利性與政府、社會的支持存在著正相關關系，加大政府與社會支持力度有利于更好地引導、規范民辦學校按照非營利體制要求運營。這其中，除了制定并落實財稅優惠等政策外，還應當確立政府購買服務機制，將非營利性民辦學校與同類公辦機構一并納入公開、公平、公正的政府購買服務范圍，并圍繞購買什么、向誰購買、如何購買三個關鍵問題，逐步形成由政策法規體系支撐、可持續運行的購買服務機制。應當看到，在關于政府加大對非營利性民辦學校的扶持問題上，國家領導人在全國性的重大會議中曾多次明確提及。例如，2010年7月溫家寶總理在全國教育工作會議上的講話《強國必強教強國先強教》中指出，要大力發展民辦教育，健全公共財政對民辦教育的扶持政策，特別是對非營利性民辦學校要給予大力支持。要支持一批民辦大中專學校辦出水平和特色，成為一流學校。在學前教育、職業教育、繼續教育等社會力量參與較多的領域，政府可采取購買服務的辦法，支持民辦教育發展。［7］

另外，為有效引導現有民辦學校的合理分流，讓多數實施學歷教育的民辦學校轉為非營利性民辦學校，政府有必要對轉為非營利性的民辦學校采取補償政策，如：原以出讓方式取得建設用地的，即時出讓價與行政劃撥價的差額部分，可在辦學結余款中扣除，返還給舉辦者；對開辦以來未取得任何回報，積累凈資產超過原始投入部分，可以一次性獎勵的方式給予合理回報；舉辦者無資產投入，靠滾動發展起來的學校，對開辦以來未取得任何回報的實際辦學者，可以一次性獎勵的方式給予合理回報；舉辦者原始投入占建校總投入比例較大的學校，經舉辦者提出申請，可以政府參股的形式，置換舉辦者的部分原始投入；實施分類管理后，遵循財產保值原則，允許按出資人的實際出資額和當年金融機構存款基準利率的乘積，從辦學結余款中返還給出資人，或計入其新增出資額。

另一方面，要積極弘揚公益精神。從總體上看，非營利性民辦學校應是使命驅動、以志愿求公益的組織，公益精神是其核心資源之一。所謂公益精神，“就是公益主體基于一定的關懷和利他意識而面向特定社會群體或人類發展共同關注問題的行為的一種心理態度、價值觀念和人格品質。”［8］超越個人私利的公益精神應是出資者等參與非營利性民辦學校辦學的核心動力，也是社會成員為之提供捐贈、志愿服務的基本動因。非營利性民辦學校正是基于公民社會中具有公益精神的個人、社會力量的合作而形成的，其目標是提供優質的公共教育服務。當然，社會整體公益精神的高揚不是一朝一夕的，也不是自發生成的，而是需要實實在在的制度和良好的社會生態作為基礎，在此期間，政府應扮演重要的角色。政府在制定公共政策時應大力提倡公益精神，倡導慈善公益活動，認真回應社會公益需求和民眾的公益期待。政府應借鑒發達國家的有益經驗，創新慈善公益的思路和舉措，以大型公益項目為依托，倡導與實施培育公益精神的主題工程，在全社會范圍內形成“弘揚公益思想、壯大公益隊伍、整合公益資源、豐富公益活動”的發展態勢，為非營利性民辦學校等非營利社會組織的健康發展提供精神動力與社會支持。

注釋：

①如何在我國現行立法中導入“財團法人”制度是一個復雜的問題，將涉及我國民法通則的重大修改及法人類型的重新劃分。筆者認為，我國統一的財團法人制度的立法模式，至少有兩種選擇：一種是，在將來出臺的民法典之中確立其基本規范，其中不僅僅包括實質意義上的民法規范，也包括監督管理上的基本制度，也就是說可以包括部分行政法規范，然后再以單行的較低層次的立法規定較為細節性的內容（主要是關于監督管理的法規）；另一種是，僅在民法典中簡單說明財團法人是法人的一種，但是不設定具體規則，而是交由單行立法解決。

②關于“獎勵性回報”的規定可體現于當前國務院正在著手制定的《民辦教育促進法實施條例》的修正案中。

［1］何金輝.民辦學校分類管理的分歧與共識［J］.教育發展研究，2010（10）：42.

［2］賈西津.第三次改革——中國非營利部門戰略研究［M］.北京：清華大學出版社，2005：115－124.

［3］［美］亨利·漢曼斯，著.于靜，譯.企業所有權論［M］.北京：中國政法大學出版社，2001：354.

［4］人大教科文衛委員會侯小娟談民辦學校合理回報問題［EB/OL］.（2003－04－07）.［2011－04－20］.http://www.people.com.cn/GB/kejiao/39/20030407/965017.html.

［5］肖晗.民辦教育中合理回報制度之重構［J］.昆明理工大學學報：社科法學版，2008（9）：45.

［6］邵金榮.非營利組織與免稅——民辦教育等社會服務機構的免稅問題［M］.北京：社會科學文獻出版社，2002：247.

［7］溫家寶.強國必強教 強國先強教［EB/OL］.（2010－08－31）.［2011－04－25］.http://news.xinhuanet.com/politics/2010－08/31/c_12502783.htm.

［8］卓高生.公益精神概念辨析［J］.理論與現代化，2010（1）：89.