上海市浦東新區“十二五”衛生發展規劃研究的框架

孫曉明 范金成 薛 迪 張冬慧 顧建鈞 白 云 施國平 陳永聰 康向清

1. 上海市浦東新區衛生局 上海 200125

2. 復旦大學公共衛生學院 上海 200032

2009年上海市浦東新區在原南匯區整體劃入后，形成了擁有1 210平方公里土地、378萬常住人口的“大浦東”，并已成為中國改革開放的窗口和上海現代化建設的城市縮影。[1-2]作為上海市經濟最發達而且人口最多的地區，浦東新區的衛生事業發展對上海市的衛生事業發展影響較大，也直接影響到區域社會經濟的穩定發展。為了構建與浦東新區國民經濟與社會發展水平相適應的、高效與公平的醫療衛生服務體系，更好地滿足人民群眾的醫療衛生服務需要與需求，課題組進行了浦東新區“十二五”衛生發展規劃的研究。

1 研究思路

衛生發展規劃的研究是應用系統方法對當前衛生發展的內外部環境進行分析，預測和估計未來的衛生發展前提，研究和制定未來衛生發展目標、重點和舉措的過程。[3]本次上海市浦東新區衛生發展規劃研究中，課題組首先對該區衛生事業發展的外部環境進行分析，目的是了解與醫療衛生服務相關的外部政策環境、該區社會經濟發展狀況、上海市衛生資源配置與醫療衛生服務狀況、該區社區居民和病人對醫療衛生服務的滿意度；然后對浦東新區衛生事業發展的內部環境進行分析，目的是詳細了解近年來該區的衛生投入狀況、衛生事業狀況和人群健康狀況，在與上海市相關指標對比分析的基礎上，尋找浦東新區衛生事業發展的優勢與弱勢。內外環境的分析，有助于對該區衛生發展進行科學、合理的定位，為該區衛生發展規劃的制定提供決策依據。在浦東新區衛生發展的內外環境分析基礎上，課題組確定了該區衛生發展的指導思想、目標及發展重點和舉措。

2 研究內容

2.1 外部環境分析

衛生事業外部環境分析的具體內容有：(1)外部政策狀況分析，包括我國衛生事業發展的方向與政策、上海市衛生發展的方向與規劃、浦東新區的社會發展目標與規劃等；(2)近年來浦東新區的社會經濟發展狀況，包括國內生產總值、人均國內生產總值、衛生事業經費、衛生經費占地方財政比例、衛生事業經費占地方財政社會事業經費比例、人口結構、人口的區域分布等；(3)上海市的衛生資源配置的狀況；(4)社區居民和病人對醫療衛生服務的滿意度。

2.2 內部環境評估

衛生事業內部環境評估的具體內容有：(1)2006年以來浦東新區衛生事業改革與發展的總體狀況；(2)近5年浦東新區居民健康狀況和2009年居民前10位死因；(3)近5年浦東新區醫療衛生資源的總體配置狀況(衛生機構、床位、人員、每千人口主要衛生資源的數量、人員的結構)以及床位與人員的區域分布；(4)衛生機構的運行狀況分析，包括：公立醫院和社區衛生服務中心的運行狀況分析，涉及近年的資源配置狀況(床位設置、人力資源、固定資產等)、醫療衛生服務狀況、醫學教育及學科發展狀況、職工的教育與培訓狀況、收支狀況；區疾病預防控制中心與區衛生監督所的運行狀況分析，涉及近年的資源配置狀況(人力資源、固定資產等)、公共衛生服務與衛生監督狀況、醫學教育及學科發展狀況、職工的教育與培訓狀況、目前存在的問題及對未來發展的期望；其他衛生機構的運行狀況，涉及浦東新區三級醫院的床位與衛生人員狀況及浦東新區急救中心、衛生學校、村衛生室的運行狀況。

2.3 規劃制定的內容

浦東新區“十二五”衛生發展的規劃制定內容有：(1)衛生發展的指導思想；(2)衛生發展的目標，包括總目標、分目標和相關發展指標(區域人群的健康目標、衛生資源的總體配置目標、醫療衛生體系的發展目標、公共衛生體系的發展目標、衛生信息系統的建設目標、衛生人才的建設目標、衛生管理體制和運行機制改革的目標)；(3)區域衛生發展的重點和重要舉措，衛生發展的重點中包含了衛生發展的基本思路，衛生發展的重要舉措涉及了醫療服務體系建設的重要舉措、公共衛生體系建設的重要舉措、衛生信息系統建設的重要舉措、學科和人才建設的重要舉措等；(4)保障措施，包括了組織與政策保障、財政保障、完善醫療保障制度與醫療服務價格體系和宣傳與引導。

3 研究方法

3.1 文獻與統計報表查閱

課題組通過查閱上海市衛生統計年鑒、上海市和浦東新區衛生局的有關報表資料、政府文件及政府網站的信息等，了解我國醫療衛生領域的政策環境，收集浦東新區社會經濟和衛生投入等數據，收集上海市和浦東新區衛生資源配置狀況以及病人和社區居民滿意度的調查結果。

3.2 衛生機構調查

課題組對浦東新區內所有二級公立醫院、社區衛生服務中心、區疾控中心、區衛監所、急救站、衛校、村衛生室的基本狀況進行了調查，收集了衛生機構的資源狀況、運行狀況(包括業務狀況、醫學教育及學科發展狀況、職工教育與培訓狀況、資產與收支狀況)的數據，分析存在的問題及對未來發展的期望等。

3.3 知情者訪談和焦點組訪談

課題組對浦東新區衛生局領導和相關職能科室主任以及社區衛生服務中心管理者進行了知情者訪談和焦點組訪談，了解他們對浦東新區衛生事業發展的指導思想、目標、發展重點和重要舉措的意見與設想。

3.4 專家咨詢

課題組根據浦東新區衛生發展的現況和未來5年衛生發展的定位，制定了《浦東新區“十二五”衛生事業發展規劃》(初稿)，然后請浦東新區衛生局、區衛生監督所和區疾病預防控制中心的有關部門領導與專家，對初稿提出修改意見；課題組根據修改意見進行修改，完成討論稿。然后，課題組邀請浦東新區政府相關部門領導、上海市衛生局相關處室領導和上海市衛生管理專家參加管理專家咨詢會，對討論稿提出修改建議。最終課題組根據領導和專家咨詢意見，修改并確定《浦東新區“十二五”衛生事業發展規劃》。

4 浦東新區衛生發展的目標與舉措

4.1 衛生事業面臨的挑戰

當前浦東新區衛生事業的發展面臨著諸多挑戰：(1)區域衛生發展落后于社會經濟的發展；(2)衛生事業發展中的體制和機制問題仍然沒有完全解決，尤其是公立醫院的補償機制、醫療保險的補償政策、醫療服務價格政策、人員編制、醫療聯合體的管理體制等；(3)浦東新區衛生資源配置相對匱乏，浦東新區高端醫療服務人才和醫療服務設施仍缺乏，無法滿足外籍人士、境外人士醫療服務的需求；(4)區域醫療服務尚不能完全滿足公眾的期望，醫療糾紛仍然困擾著醫療衛生機構；(5)公共衛生服務面臨多重挑戰，一方面是傳染病和慢性病的防治任務，另一方面是環境衛生、營養衛生、職業衛生、放射衛生、婦幼衛生、突發公共衛生事件處置等任務及相關醫療機構和公共衛生監督的任務；(6)城鄉之間、南北之間的衛生資源配置、醫療衛生服務與管理能力、醫療保障水平差異明顯。

4.2 衛生發展的總目標

浦東新區“十二五”衛生發展的總目標是：改革醫療衛生的管理體制與運行機制，縮小城鄉間、南北間的衛生資源配置差異，保障區域內的居民享有公平、優質和負擔得起的基本醫療服務和基本公共衛生服務，推動現代醫療服務業的發展，形成上海市現代醫療衛生服務的中心之一，居民的主要健康指標達到世界先進水平，為浦東新區社會經濟發展提供醫療衛生保障。

4.3 衛生發展的重要舉措

(1)統籌城鄉公立醫療資源，合理設置各區域的公立醫療機構，適時整合區域內傳染病醫療機構的資源，鼓勵有條件的醫療衛生機構開設護理、康復病床，并建設若干個專科醫療機構(如護理、康復)和專科防治所，有條件的村衛生室或中心村衛生室將從形態和功能上逐步向社區衛生服務站轉化，通過完善區域醫療機構的布局，到2015年，浦東新區將在城市地區每40萬～50萬人口設立1個區域醫療中心(即二級綜合性醫院)，在農村地區每30萬～40萬人口設立1個區域醫療中心，每5萬～10萬人口設置1個社區衛生服務中心或分中心，每1萬～2萬人口或3～5個居委會設置1個社區衛生服務站，在農村地區，通過改造村衛生室或中心衛生室，使每1～3個村設有1個標準化的社區衛生服務站；此外，根據院前急救的需求，將在郊區增設若干個急救分站，并為上海國際醫學園區配套建設國際醫學園區的醫療服務平臺。

(2)加強社區衛生服務城鄉一體化建設，縮小城鄉社區衛生服務的差異，健全農村衛生服務保障體系，探索新農合籌資標準建立的長效機制和基金運行的監督機制；推進鎮村衛生機構一體化管理；繼續強化社區“六位一體”的服務功能，加強對社區居民的健康服務和健康管理，促進適宜技術的應用，加強社區慢性病管理，逐步完善居民健康檔案建設，拓展社區康復服務，建立老年護理入院和出院的標準及評估機制。

(3)加強公立醫院的內涵建設，健全公立醫院內部管理制度和管理責任；將建立提高醫療質量與安全的長效機制，制定提高醫療質量與安全的持續改進方案，以臨床路徑、單病種管理為抓手，推動臨床醫療服務的規范化診療；將優先使用基本藥物和適宜技術，規范臨床檢查、診斷、治療、使用藥物和植(介)入類醫療器械的行為；區域內實行醫療機構檢驗結果的互認，提高醫療資源的利用效率，促進醫療衛生服務的整體化；還將加強公立醫院文化建設和醫德醫風教育，構建和諧醫患關系。

(4)建立緊密聯合的9個區域醫療聯合體，建立二級公立綜合性醫院對醫療聯合體內社區衛生服務中心的管理與技術指導的運行機制；嚴格執行公立醫院醫生在晉升主治醫師或副主任醫師職稱前到農村累計服務一年的制度；探索社區衛生服務中心全科醫師服務方式的改革，鼓勵上門服務；并研究與探索區域醫療聯合體的醫保支付方式及綜合績效考核與激勵機制，逐步建立分級診療和雙向轉診制度；加強財務監管和運行監督，探索制定公立醫療機構院長的任職資格、崗位職責、選拔任用、考核評價、激勵約束和問責獎懲等方面的管理制度。

(5)以創建國家中醫藥發展綜合試驗區為抓手，優化中醫藥服務網絡，在二、三級綜合性醫院內，提升中醫科的服務內涵，使每個二、三級綜合性醫院的中醫科和二級中醫院至少有2個專病項目，建立充分體現中醫傳統特色的服務病區，并進一步發揮三級中醫醫院的優勢，對全區的中醫醫療服務發展提供業務指導，形成區域中醫學科群。

(6)完善醫療急救網絡、鼓勵民營醫療機構提供高端醫療服務、加強公立醫療衛生機構的績效考核。

(7)提高政府對于公共衛生工作的管理效能，明確街鎮政府的公共衛生管理職能、管理機構，充實街鎮公共衛生管理的人員，落實工作經費，并將街鎮公共衛生的服務狀況作為街鎮政府工作狀況的考核內容之一。

(8)優化浦東新區公共衛生工作體系，在區域中心建設國內一流水平的現代化公共衛生中心，在全區范圍內部署8個疾病預防控制分中心和10個衛生監督分所，實現區域疾病預防控制和衛生監督工作的全覆蓋和網格化管理；組織實施國家和上海市的基本公共衛生服務包政策，落實各級各類重大公共衛生服務項目，同時制定和實施具浦東新區區域特點的公共衛生服務項目，實現公共衛生服務的全面、可及和有效，確保人民群眾的公共衛生安全和健康。浦東新區將提高疾病預防控制能力和水平，加強區域衛生監督的執法力度，統籌婦幼保健工作，加強社區精神衛生服務，開展社區眼病牙病防治服務，鼓勵醫療衛生機構參與公共衛生服務的提供。

(9)將完善衛生信息系統，加快城鄉一體化信息工程建設；內部培養與外部招聘和引進相結合的方式，進一步加強學科與人才建設，如建設區重點學科群和重點學科，培養和引進區高端醫學人才，促進區醫學科研項目的開展，加強衛生專業能力培養基地建設與住院醫師規范化培訓，鼓勵醫務人員的在職培訓，將繼續做好區域采供血的服務與管理，探索安全、高效、經濟的衛生系統藥品、醫療器械、衛生耗材等招標管理機制，探索緩解醫患矛盾、處理醫患糾紛的有效措施，使人民群眾和醫務人員的權益得到保障。

5 衛生發展規劃研究的關鍵點

5.1 研究者與衛生管理者的互動

衛生發展規劃的研究是為一個國家或區域的衛生發展規劃提供決策依據的。[4-5]為了使研究結果能最大程度地為國家或區域衛生發展的規劃所利用，衛生管理研究者在規劃研究中的主要作用是設計研究框架、收集和分析研究數據，在內外部環境分析中起主導作用，并促進衛生管理者積極參與研究過程，形成研究者與衛生管理者的互動；高層衛生管理者必須對衛生發展規劃的研究起直接領導作用，在前期內外部環境分析的基礎上，應在衛生發展的指導思想、目標研究和發展重點的研究中起主導作用；而中層衛生管理者對分管領域的現況和未來的發展可能有更具體的認知，因此在重要舉措的研究中應起主導作用。通過衛生管理研究者與各級衛生管理者的互動，使區域衛生發展規劃研究能為衛生管理決策者提供更有價值的決策信息。[6]

5.2 衛生發展規劃研究的重點在于循證

衛生發展規劃的研究注重于以衛生管理的理論為指導，系統和科學地分析衛生發展的內外環境，在循證的基礎上，提出衛生發展規劃的建議方案。[7]由于任何衛生發展規劃研究所能考慮的影響因素、分析指標都是有限的，研究方案也可能存在一定的不足，再加上衛生發展規劃決策時涉及到決策者的價值判斷，因此衛生發展規劃的研究重點在于循證，而衛生發展規劃的最終決策是衛生行政部門的職能。任何衛生發展規劃的研究結果都不能代替政府的決策。在衛生發展規劃研究中，應盡可能提供衛生行政部門決策所需要的信息和思路。

[1] 張志剛, 朱詩云. 新浦東、新思路、新發展——記述“大浦東”二次創業發展的基本框架[J]. 上海商業, 2009(8): 12-14.

[2] 王君. 新浦東“棋局”[J]. 決策, 2009(6): 44-46.

[3] 王麗, 徐州, 王高玲. 以醫療機構設置規劃為契機推動衛生事業的發展[J]. 中國衛生事業管理, 2009(8): 539-540.

[4] 薛偉. 區域衛生規劃悄然破局[J]. 中國醫院院長, 2009(20): 24-25.

[5] 邊寶生. 科學規劃 創新機制 開創醫療衛生工作新局面[J]. 中國衛生質量管理, 2009, 16(1): 59-61.

[6] 文照謀. 做實區域衛生規劃 上海吹響醫改號角[J]. 醫院領導決策參考, 2004(8): 21-23.

[7] 馬進. 再論推動我國區域衛生規劃實施的措施[J]. 中國醫院管理, 2008(3): 1-2.