我國餐飲服務食品安全執法的主要形式分析

任 恬張 進 韋 明

江蘇省常州市衛生監督所 江蘇常州 213003

過去一段時間，接踵而來的“瘦肉精”、“染色饅頭”、“回爐面包”、“牛肉膏”等惡性食品安全事件拷問了食品安全分段監管的形式。那么，我國餐飲服務食品安全執法與衛生監督執法是分開執法，還是保留一支隊伍執法？為積極應對食品安全監管面臨的新環境、新問題、新挑戰，各地紛紛對本地餐飲食品執法體制進行改革。縱觀各地的改革，除了深圳市成立“市場監督管理局”對食品生產、流通、消費等涉及食品安全的過程實行一體化執法改革之外，目前主要有兩種形式：餐飲食品與衛生監督分開執法，餐飲食品與衛生監督合并執法。

1 食品安全執法的主要形式

1.1 分開執法

分開執法是指餐飲食品與衛生監督分開執法，將原衛生監督機構具體負責的餐飲食品監督職能和執法人員剝離，一次性移交到食品藥品監督管理部門，另行組建食品藥品監督機構和執法隊伍，如上海市、安徽省、吉林省等，其中最典型的是上海市。

上海市于2004年頒布了《關于調整本市食品安全有關監管部門職能的決定》（滬府發［2004］51號），并開始組建市、區（縣）食品藥品監督所，為上海市食品藥品監督管理局所屬的事業單位。將原來衛生部門負責的食品流通環節和消費環節（包括餐飲業、食堂等）以及保健食品（包括化妝品）的生產加工、流通和消費環節的監管職責，劃歸到食品藥品監管部門。［1］《食品安全法》實施后，上海市政府規定繼續由食品藥品監督管理局負責餐飲食品安全監管，衛生局負責食品安全的綜合協調。

1.2 合并執法

合并執法是指餐飲食品與衛生監督合并執法，將原衛生監督機構具體負責的餐飲食品監管職能和執法人員保留，繼續實行一支隊伍執法，衛生監督機構接受食品藥品監管部門的餐飲食品監管工作業務指導，如天津市。

天津市餐飲食品安全實行兩個部門監管。《食品安全法》實施后，天津市規定衛生局承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任，食品藥品監督管理局負責食品、保健品、化妝品安全的綜合監督和全市藥品監督管理。但是，餐飲食品安全實行一支隊伍綜合執法，在市和區縣衛生監督所加掛餐飲食品監督所牌子，承擔食品藥品監督管理局對餐飲食品安全監管的具體執法工作。衛生監督所實行“一個機構、兩塊牌子”后，行政隸屬關系不變，仍由衛生局管理，餐飲食品監管業務工作接受食品藥品監督管理局領導。［2］

2 主要形式的利弊分析

2.1 分開執法的利弊分析

該形式可以減少食品藥品監督管理部門與衛生行政部門之間的推諉和扯皮，有利于落實監管責任，提高監管效率；餐飲食品監督機構接受食品藥品監督管理部門的領導，可以保持政令暢通，避免衛生監督機構接受多重領導的弊端；餐飲食品企業可以避免面臨眾多的監管部門，減少了外來干擾，提高了生產經營效益，從而可以促進餐飲食品企業的快速發展；完全符合《食品安全法》的規定，執法主體與《食品安全法》中規定的執法主體完全一致。

該形式將會導致食品藥品監督部門因新增食品藥品監督機構而需要增加大量編制，投入大量的人、財、物，同時造成現有衛生監督機構的人力資源和儀器、設備等物質資源的浪費，增加改革的成本；出現兩支隊伍分別執法的現象，這樣既無法避免重復執法，也增加了管理相對人的負擔，并損害衛生部門和食品藥品部門的社會形象；容易造成執法疏漏，給不法分子以可乘之機，如近期“染色饅頭”、“回爐面包”等惡性食品安全事件的發生，充分暴露出我國現行食品安全多部門執法的缺陷；將會削弱衛生監督的執法力量，導致衛生監督機構的執法能力和水平下降，衛生監督體系建設受挫，影響衛生監督改革的成果，甚至危及衛生監督機構的生存。［3］

2.2 合并執法的利弊分析

該形式可以做到不新設機構、不增加人員編制、不追加額外投入、不增加改革成本，完全符合衛生改革“精簡、統一、效能”的原則［3］；符合改革不削弱食品監管能力和水平的要求。如果簡單地將衛生監督機構負責食品衛生監管工作人員劃撥到食品藥品監督管理部門，必將削弱衛生監督力量。而且，食品藥品監督管理部門以前沒有監管食品的職能，缺乏監管的體系，短時間內也難以形成，導致兩家監督機構都難以完成食品監管任務；符合《行政處罰法》和《行政許可法》規定的集中執法要求，不僅可以避免職責交叉、權責脫節、重復執法、推諉扯皮等現象的發生，還可以防止“一部法一支執法隊伍”、“隊伍隨職能拆分而拆分”，導致“執法機構越來越多”、“不良機制導致行政擾民”現象的蔓延。［4］

合并執法也存在一些缺陷，如餐飲食品的監管主體與《食品安全法》規定的執法主體不一致；衛生監督機構接受雙重領導，與衛生行政部門和食品藥品監督管理部門的工作協調難度大、成本高；上下級餐飲食品監管執法主體不統一，如省級食品安全由食品藥品監督管理機構執法，而市、區級食品安全則由衛生監督機構執法，影響了上下級餐飲食品執法工作渠道的順暢，削弱了餐飲食品的監管執法能力等。所以，合并執法需要建立多層協調機制。例如，天津市為加強衛生監督所與衛生局和食品藥品監督管理局的協調，建立了三層協調機制：由同一名副市長分管衛生局和食品藥品監督管理局；將食品藥品監督管理局由市政府直屬機構改為部門管理機構，由衛生局管理［5］；衛生局副局長同時擔任食品藥品監督管理局副局長，分管衛生局的衛生監督和食品藥品監督局的食品安全，協調兩局之間關于餐飲食品安全的監管和執法事務。

3 政策建議

3.1 餐飲服務食品安全執法在短期內保留一家執法機構，實行衛生監督一支隊伍執法

衛生部陳竺部長提出，各地在改革中要始終堅持大部門、大衛生原則，大膽探索，整合機構，允許一個部門對口上級幾個部門。［6］因此，應保留原有的衛生監督執法隊伍，集中衛生行政執法權，實行一支隊伍綜合執法，保留餐飲環節食品安全監管的原班人馬，保持工作的穩定，而不要簡單地將餐飲食品監督人員從衛生監督所分離出去，增加一支新的食品監督機構和隊伍，避免出現兩個機構、兩支隊伍重復執法的現象。有的地方，如天津市就是在保留衛生監督機構的基礎上，加掛餐飲食品監督機構的牌子，實行“一個機構、兩塊牌子”。衛生監督機構繼續承擔餐飲服務和公共衛生監管任務；新增的餐飲食品監督機構承擔食品藥品監管局對餐飲食品安全監管的具體執法工作。衛生監督機構實行“一個機構、兩塊牌子”之后，原有衛生監督機構的行政隸屬關系不變，仍由衛生行政部門管理，但是餐飲食品監管機構的業務工作則接受食品藥品監管部門的領導。［2］有的地方，如江蘇省常州市等，實行“一個機構、一塊牌子”，保留的衛生監督機構不加掛餐飲食品監督機構的牌子，由監督機構內部的餐飲食品安全執法科室具體執法，并在衛生部門的協調下接受食品藥品監督管理部門的執法工作領導。

3.2 建立多層協調機制，避免“雙重領導”對衛生監督機構的副作用

首先，成立食品安全委員會，其成員應包括衛生、食品藥品、工商、質檢、出入境檢驗檢疫局等涉及食品安全的職能部門的有關負責人，由分管衛生部門、食品藥品監督管理部門的當地政府領導任委員會主任。其次，由同一名當地政府副職領導分管衛生局和食品藥品監督管理局。再次，將食品藥品監督管理機構改為部門管理機構，由衛生部門管理。最后，衛生部門的一名領導同時擔任同級食品藥品監督管理部門的領導，主管餐飲食品安全監管工作，加強協調餐飲食品安全的監督管理和行政執法，避免“雙重領導”（行政管理與業務領導）產生的副作用，保證餐飲食品安全監管工作的有效銜接，保持工作的連續和順暢。

3.3 適時修改《食品安全法》，減少服務食品監管分段環節，實現“一體化監管”

食品生產經營行為是連續的，分段監管、分部門執法需要部門間密切協作，如果管理部門間配合不力，食品監管就容易出現監管漏洞，而實質上由于部門利益問題導致部門間的執法難以協調配合。在國外發達國家，食品安全執法已呈現出結束食品安全“各自為政”的局面，食品安全執法體系設置由分散到統一，最終實現“一體化監管”的發展趨勢。［7］我國應隨著大部制改革進程的加快，適時修改《食品安全法》，借鑒深圳食品衛生監管的改革模式，減少服務食品監管分段環節，將整個食品生產、流通、消費等環節實行一個部門監管，一支隊伍綜合執法，防止交叉執法和出現執法漏洞，最終建立統一、高效、責任明確的食品安全執法體系。

［1］上海市人民政府.上海市人民政府關于調整本市食品安全有關監管部門職能的決定［EB/OL］.（2004-12-10）［2011-03-17］.http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node10800/no-de11407/node12940/userobject26ai2899.html.

［2］天津市衛生局.搶抓機遇 創新發展——全面推進我市衛生執法監督體制改革［J］.中國衛生監督，2010，17（2）：111-112.

［3］李延平.試論我國衛生監督機構建設的基本模式［J］.中國衛生監督，2009，16（6）：532-533.

［4］王蓓蓓.積極探索整合資源努力推進地方衛生監督體制改革——在第十一屆全國衛生監督所（局）長聯席會暨衛生監督十年論壇的交流發言［EB/OL］.（2010-07-04）［2011-03-12］.http://www.gzwsjd.com.cn/SysHTML/ArticleHTML/19814_1.shtml.

［5］天津市政府機構改革全面啟動［EB/OL］.（2009-05-14）［2011-03-18］.http://www.tj.gov.cn/zwgk/zwxx/zwyw/200905/t20090514_95888.htm.

［6］陳竺.轉變觀念依法履行職責努力開創食品安全工作新局面——在全國衛生系統學習貫徹《食品安全法》會議上的講話［EB/OL］.（2009-05-25）［2011-03-18］.http://www.lwwsjd.gov.cn/peixunyuandi/ganbujiaoyupeixun/200905/1918.html.

［7］毛玉西.食品安全“一體化監管”的國際經驗［N］.廣州日報，2011-03-28（A2）.