我國取消外籍艾滋病病毒感染者和艾滋病病人入境限制的影響分析

徐 鵬 劉康邁 曾 剛 呂 繁

中國疾病預防控制中心性病艾滋病預防控制中心 北京 100050

2010年4月24日，國務院通過了主要內容一致的兩個決定：取消我國原來禁止外籍艾滋病病毒(Human Immunodeficiency Virus，HIV)感染者和病人(以下簡稱HIV感染者和病人)入境的規定。[1-2]這次修改將對我國艾滋病防控工作產生重大影響，對相關部門的協調提出更高要求。本文運用政策學的兩個常用規律，政策效力遞減規律和政策損益補償規律[3]，并依據相關法規，分析這一規定在不同方面產生的主要影響。

1 政策效力遞減規律決定了我國要取消禁止HIV感染者入境的規定

政策效力遞減規律是指從政策的周期上看，政策一般經過低效期、增長期和遞減期三個階段，其效力遵循從正效力向負效力轉化的規律。這一規律表明任何政策的效力不是一成不變的，而是表現為一個波形曲線，因此，國家必須根據形勢發展和實踐需要，及時調整政策。

1986年的《外國人入境出境管理法實施細則》第七條和1989年的《國境衛生檢疫法實施細則》第九十九條規定了基本相同的內容：患有艾滋病的外國人不準入境。這一規定是基于當時的情況做出的防控策略。1988年以前，我國共報告19 例HIV感染者，其中僅有4例是我國公民，當時認為禁止HIV感染者入境會阻止艾滋病由境外傳入。[4]隨著醫學研究的深入以及艾滋病流行形勢的變化，人們認識到，艾滋病只能通過血液、性途徑和母嬰途徑傳播，日常生活和一般工作接觸(如握手、擁抱、共同進餐等)不會傳染；截至2009年底，我國所有的省份和90.5%的縣區都報告了HIV感染者，估計現存活的感染者和病人74萬人[5]，全球累計HIV感染者和病人3000多萬人，這些感染者在社會的各領域中工作，是不可忽視的群體。

從國際上看，多數國家和地區不再限制患有艾滋病的外國人入境，大約110個國家和地區對外籍人員入境和居留沒有艾滋病方面的特殊限制。[6]最近一些國家取消了對HIV感染者的入境限制，韓國與美國分別于2010年1月1日和1月4日取消了限制；美國政府認為，取消入境限制后，可以提升其國際形象，可以吸引更多的技術人員，有利于促進社會發展。[7]

從總體上看，限制外籍HIV感染者和病人入境的措施，在艾滋病流行早期具有作用，但隨著艾滋病的廣泛流行，對防控工作的作用逐漸變弱，政策已經失去了最初目標，降低了效力，不利于經濟和社會的交流和發展；相反，限制外籍HIV感染者和病人入境的規定還加深了人們對艾滋病的歧視，不利于艾滋病防治工作的合作。因此，取消外籍HIV感染者和病人入境限制的規定是趨勢，是加強艾滋病防治交流與合作的必然要求。

2 政策的變化對相關工作產生影響

政策損益補償規律是指特定政策實施后，在滿足一部分人利益的同時，會抑制一部分人的利益，政策的變化會引起工作的調整，也將觸動相關部門的利益，也造成相關部門在調整政策的力度和速度方面表現不同。取消外籍HIV感染者和病人入境限制會對以下的工作產生影響。

2.1 口岸艾滋病監測的方式需要調整

國境衛生檢疫是一國主權的體現，其重要作用是為了防止傳染病由國外傳入?！秶承l生檢疫法》(2007年)、《艾滋病防治條例》(2006年)和《口岸艾滋病防治管理辦法》(2007年)等規定，檢疫機關有權要求入境人員填寫健康申明卡，出示健康證明等；對患有艾滋病的人或者與艾滋病密切接觸的人，根據情況實施留驗等；對出入境人員進行艾滋病監測和報告；疾病預防控制機構對艾滋病的發生、流行開展監測；相關部門要建立協作機制，共同做好口岸艾滋病監控工作。因此，在允許外籍感染者入境后，相關部門的口岸艾滋病監測職責沒有改變；但在工作方式和監測重點上會有變化。

2.2 口岸艾滋病檢測的工作需要完善

《艾滋病防治條例》、《口岸艾滋病防治管理辦法》和《全國艾滋病檢測工作管理辦法》(2006年)規定，出入境檢驗檢疫機構承擔出入境人員艾滋病檢測工作；為自愿接受艾滋病咨詢檢測的人員提供咨詢和初篩；境外人員要到檢驗檢疫機構進行健康體檢，憑出具的有效健康檢查證明到公安機關辦理居留手續。因此，取消入境限制后，檢驗檢疫機構承擔的艾滋病檢測職責沒有改變，但在健康證明的內容方面需要調整。

2.3 對外籍HIV感染者的流行病學調查需要協調

《傳染病法》(2004年)和《艾滋病防治條例》規定了出入境檢驗檢疫機構和疾病預防控制機構共同承擔口岸艾滋病的流行病學調查工作，因此，入境的外籍HIV感染者和病人的流行病學調查應當由這兩類機構進行。但以前我國是禁止外籍HIV感染者和病人入境的，在取消入境限制后，對入境的外籍HIV感染者和病人的流行病調查工作將成為一項新工作，需要相關部門根據工作實際制定技術指南。

2.4 預防艾滋病的宣傳教育需要多部門配合

《艾滋病防治條例》和《口岸艾滋病防治管理辦法》規定，出入境檢驗檢疫機構在口岸開展艾滋病防治宣傳教育工作，對出入境人員提供有針對性的艾滋病防治咨詢。所以，口岸預防艾滋病宣傳教育工作，應按相關要求由出入境檢驗檢疫機構開展；而對已經入境的外籍HIV感染者和病人的宣傳教育工作，則應由衛生部門與相關機構配合開展。

2.5 外籍HIV感染者和病人在中國的就業政策需要完善

《外國人入境出境管理法》(1986年)規定，沒有取得居留證件的外國人和來中國留學的外國人，不得在中國就業；《外國人簽證和居留許可工作規范》(2004年)規定，外國人申請1年以上有效期居留許可的需要提供健康證明；《外國人在中國就業管理規定》(1996年)要求，外國人在中國就業需要申辦“外國人就業證”，而前提是要取得居留證件和健康狀況證明；公安部和衛生部發布《關于來華外國人提供健康證明問題的若干規定》(1987年)要求，如果外國人HIV抗體陽性，不能獲得健康證明；目前，各地實行的“外國人就業證”審批條件中，要求不能患有艾滋病。因此，按照這一規定，取消入境限制后，外籍HIV感染者和病人可以在中國居留，但不能取得就業資格。

2.6 外籍HIV感染者在中國的入學政策需要修訂

2000年教育、外交和公安三部門聯合發布的《高等學校接受外國留學生管理規定》，學習時間在6個月以上的外國留學生到中國后，必須到衛生檢疫部門辦理《外國人體格檢查記錄》確認手續；無法提供者，必須在當地衛生檢疫部門進行體檢；與留學相配套的體格檢查要求不能患有艾滋病。按照此項規定，外籍HIV感染者和病人入境后，不能在中國入學。但我國正在大力發展對外文化交流，是否允許外籍HIV感染者入學需要綜合判斷；如果允許其入學，那么相關政策和技術文件，例如，外國人體格檢查的內容就必須進行調整。

2.7 外籍HIV感染者和病人在中國的就醫政策需要完善

根據國際慣例，外國人在居留國可以到醫療機構就醫，費用標準與居留地居民沒有區別。2008年的《奧運期間外國人入境出境及在中國停留期間法律指南》規定，“外國人在中國可以到任何醫療機構就醫，費用標準與中國居民相同”。但這一規定如果用于外籍HIV感染者和病人，還需要明確兩點：第一點，我國實行艾滋病定點醫療制度，外籍HIV感染者和病人是否也只能到艾滋病定點醫療機構就醫？第二點，收費標準與中國公民一致，那么外國感染者能否享有一些免費的服務項目？

3 對策

3.1 準確理解取消入境限制的涵義，加強相關部門的配合

我國雖然取消了HIV感染者和病人入境的限制，但對口岸艾滋病防控工作并沒有放松。根據現有法規，相關部門仍然擔負艾滋病監測、檢測、流行病學調查、宣傳教育等職責，這些工作并不因取消外籍HIV感染者入境限制而削弱；而且，隨著入境的外籍HIV感染者和病人人數的增加，在口岸艾滋病監測和檢測系統中還需加強艾滋病耐藥和病毒亞型的監測等。外籍人員主動參加艾滋病自愿咨詢檢測有助于發現更多感染者，因此，可以免費提供咨詢和初篩檢測，在政策調整上要明確規定檢測費用由中央財政來承擔。

由于外籍HIV感染者入境涉及部門多，包括國境衛生檢疫、衛生、外交、教育、公安和就業主管等部門，就形成了內容繁雜的政策體系，也會產生廣泛的影響，因此，政策增加了部門間協調的難度，也需要綜合考慮部門利益和社會利益。

3.2 客觀認識取消入境限制對艾滋病流行的影響和適時調整工作重點

從總體上看，取消入境限制后會有一定數量的外籍HIV感染者入境，由于目前疫情資料庫相關數據不全面，無法估算每年進入中國的外籍HIV感染者數量，根據既往情況(如2008年奧運會)，加重我國艾滋病疫情的可能性很小。但是，要根據出入境監測系統、全球艾滋病疫情的趨勢和既往檢測出的外籍感染者的人群特征，加強對來自重點地區的重點人群的監測，在抽檢方式和比例上進行動態調整。[8]在入境時就發現更多的外籍感染者，通過及時的信息通報和資料共享，依據屬地管理原則，由疾病預防控制機構對入境者進行流行病學調查、宣傳教育和管理等。

3.3 完善外籍HIV感染者在中國入學的政策

由于不能取得《外國人體格檢查記錄》和健康證明，目前，外籍HIV感染者和病人是不能在中國入學的。但是，從取消外籍HIV感染者入境限制的政策意義上看，入學的相關規定不作調整，就會使得國家政策體系不協調和操作層面存在矛盾。因此，《外國人體格檢查記錄》成為一個關鍵環節，如果使得外籍感染者在中國入學，要么在外國人體檢的規定中刪除對艾滋病的檢測，要么在入學的規定中去掉包含艾滋病的條款。

即使后續政策允許外籍HIV感染者和病人在中國入學，還要考慮到，由于一般HIV感染者與艾滋病病人的身體狀況差異很大，如果醫療機構認為艾滋病病人的身體情況不能夠承受，則相關部門有權不允許其在中國學校入學。

3.4 完善外籍HIV感染者在中國就業的政策

根據目前的規定，由于外籍HIV感染者和病人的體格檢查不符合要求，不能取得健康證明，就不能在中國就業。隨著社會和經濟的發展，未來的政策是否允許這一群體在中國就業，要根據中國的需要和國家利益考慮；因為即使非HIV感染者的外籍人員，能否在中國就業也是根據中國經濟和社會發展需要而定的，對外籍HIV感染者在中國的就業更應該視需要而定，因此，對外籍HIV感染者和病人在中國的就業規定要綜合考慮后再做調整。

3.5 完善外籍HIV感染者在中國就醫的政策

外籍HIV感染者和病人同中國的HIV感染者一樣，也具有就醫的權益和義務，我國實行艾滋病定點醫療機構制度，那么，外籍HIV感染者也要到指定的醫療機構就醫。我國艾滋病的“四免一關懷”政策是針對中國公民的，對在中國居留的外籍感染者和病人不能免費提供醫療服務。對于在華留學生中的外籍感染者和病人，根據教育部的《高等學校要求外國留學生購買保險暫行規定》，要求來華學習時間超過6個月的留學生在我國大陸購買團體綜合保險，作為其辦理新學期入學注冊手續的必備材料，其中包括住院醫療保險，可知在華留學生不需要免費。此外，相關部門必須開展艾滋病衛生服務方面的調查，分析外籍HIV感染者和病人就醫情況，測算消耗的衛生資源情況，為完善政策提供依據。

3.6 加強宣傳教育，不歧視也不忽視艾滋病

相關的宣傳教育主要包括三個方面：首先，由相關部門按照政策加強對入境人員預防艾滋病的宣傳教育；第二，要對我國公民進行宣傳教育，明確艾滋病的傳播途徑和不可傳播途徑，倡導個體采取健康的生活方式，提高自我保護意識；第三，加強對涉外單位和人員的艾滋病知識與政策宣傳教育，明確我國目前對外籍HIV感染者和病人入境的規定及相關政策，涉外的單位和組織也應主動開展艾滋病相關知識的宣傳教育。

3.7 依法處理違法犯罪的外籍HIV感染者和病人

按照我國法律規定，對違法犯罪的外籍HIV感染者和病人進行相應的處理，包括依法逮捕、拘留和執行刑罰；對于故意傳播艾滋病的，應依法承擔民事賠償責任；構成犯罪的，追究其刑事責任。

綜合以上，取消外籍HIV感染者和病人的入境限制后，在沒有出臺完善的配套政策之前，短期內相關工作仍會按照目前的政策執行，但從長期看，則必須調整(修改或終結)，否則，在政策體系上不統一，在操作上產生矛盾，影響國家的形象和政策的權威。

[1] 國務院.關于修改《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》的決定[Z]. 2010.

[2] 國務院.關于修改《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》的決定[Z]. 2010.

[3] 郝模. 衛生政策學[M]. 北京： 人民衛生出版社， 2005.

[4] 鄭錫文. 我國艾滋病流行形勢及預防與控制成就[J]. 中華流行病學雜志, 1999, 20(3): 131-134.

[5] 衛生部. 中國2010年聯合國大會艾滋病特別會議《艾滋病承諾宣言》實施情況進展報告[R]. 2010.

[6] UNAIDS.HIV-related restrictions on entry, stay and residence[R]. 2010.

[7] United States Department of Health and Human Services. Final Rule Removing HIV Infection from US Immigration Screening[R]. 2010.

[8] 張紅兵, 張琳. 2004年中國國境口岸艾滋病流行病學分析[J].中國國境衛生檢疫雜志, 2005, 28(3): 124-126.