海運溫室氣體減排國際法律制度研究*

任為民

(1.大連海事大學法學院,遼寧大連 116026;2.中華人民共和國交通運輸部國際合作司,北京 100736)

自20世紀90年代以來,隨著全球政治經濟的發展演變,國際海運法律制度也正在發生深刻變化。1995年,世界貿易組織《服務貿易總協定》的生效,標志著以市場經濟原則為導向的國際海運服務貿易法律制度的誕生,2008年,《鹿特丹規則》的通過,昭示著在《海牙規則》基礎上實行近百年的平衡承運人與托運人權利與義務的國際海商法律制度將被打破,重新達成了一種新的利益平衡。而人類應對氣候變化的努力正悄然孕育著一場新的國際海事法律制度的變革,這場變革將給船舶技術、運營、管理帶來一系列重大影響,值得引起海事法律界的關注。

一、制定海運溫室氣體減排國際法律制度的動因

以氣候變暖為主要特征的全球氣候變化已是不爭的事實,氣候變化導致災害性氣候事件頻發,海平面上升,水資源分布失衡,生物多樣性受到威脅,是當今世界面臨的重大挑戰。全球氣候變化問題引起了國際社會的普遍關注,1972年,在瑞典斯德哥爾摩召開的聯合國科學會議(也稱第一次地球問題首腦會議)通過的宣言,首次在全球范圍內提出了氣候變化問題,警示各國政府注意可能導致氣候變化的活動。1979年,聯合國首次召開世界氣候大會,呼吁各國保護氣候。1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》(簡稱UN FCCC)成為全球應對氣候變化的最重要行動,其目的是減少危害氣候系統的人類活動,穩定大氣中的溫室氣體濃度。1997年通過的《聯合國氣候變化框架公約京都議定書》(簡稱《京都議定書》)確定了發達國家2008-2012年的量化減排指標,被認為是應對氣候變化行動的基石。[1]2007年達成的巴厘路線圖確定就加強UN FCCC和《京都議定書》的實施分頭展開談判,2009年在丹麥哥本哈根召開的UN FCCC締約方會議和2010年在墨西哥坎昆召開的《京都議定書》締約方會議,進一步表明了國際社會應對氣候變化的努力。

運輸活動產生的廢氣對大氣環境的影響同樣引起了國際社會的關注。1992年,聯合國環境與發展會議在巴西里約熱內盧召開,會上通過的《21世紀議程》第九章涉及大氣層保護問題,把科學、可持續發展、能源發展和消費、運輸、工業發展、平流層臭氧消耗和越境大氣污染聯系了起來。此次大會通過的《環境與發展宣言》呼吁采取預防大氣污染的措施,有關國家和國際組織就此開始采取保護臭氧層行動,其中包括國際海事組織(簡稱 IMO)。

IMO成立于1959年,是聯合國系統中負責航運安全與保安、防止船舶造成海洋污染的專門機構。根據《國際海事組織公約》的規定, IMO的宗旨之一是“在有關防止和控制船舶造成海洋污染的問題上鼓勵并促進普遍采用可行的最高標準”,并有權處理所有與上述宗旨有關的行政和法律問題。[2]為保證其宗旨的實現, IMO設定了兩項重要職能:一是審議由會員國或國際組織提交的提案并提出建議,二是制定公約等法律文件。 IMO自成立以來,一直致力于防止和控制船舶污染海洋環境,制定了《1973年國際防止船舶造成海洋污染公約1978年議定書》(簡稱《73/78防污公約》)等重要國際公約,建立了一套比較完整的法律制度。但根據其職能和長期工作實踐, IMO成立后前30多年的工作主要側重在防止船舶造成“海洋環境”污染,并未涉及空氣污染及氣候變化問題。 IMO開展防止船舶造成空氣污染工作始于20世紀90年代,《環境與發展宣言》通過后,IMO著手對《73/78防污公約》進行修訂,并于1997年通過一項新的《73/78防污公約》議定書。該議定書在《73/78防污公約》中增加了標題為“防止船舶造成大氣污染規則”的附則六,將船舶廢氣中氧化硫和氧化氮的釋放加以限制,并禁止故意排放消耗臭氧層的物質。該議定書的通過,標志著 IMO在環保方面的工作擴展到了大氣領域,但值得注意的是,該議定書針對的是船舶造成空氣污染問題,目的是保護臭氧層,并不涉及船舶排放二氧化碳等溫室氣體對氣候變化的影響問題。

《京都議定書》是最先提及與氣候變化有關的海運溫室氣體減排問題的國際條約,其第2.2條規定:“附件1所列締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力,謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。”上述規定為 IMO開展海運溫室氣體減排工作提供了法律依據,也為日后各國對其解釋上的爭議埋下了伏筆。

綜上所述,氣候變化對人類的影響、國際社會應對氣候變化的行動、運輸活動與大氣環境和氣候變化的關系、《京都議定書》對 IMO的授權以及 IMO的自身宗旨、職能與實踐,綜合構成了國際海運界利用I

MO這一平臺開展海運溫室氣體減排工作和制定相關法律制度的動因。

二、海運溫室氣體排放及減排措施

(一)海運溫室氣體排放狀況

眾所周知,溫室氣體是指大氣中那些吸收和重新放出紅外輻射的自然的和人為的氣態成分。《京都議定書》規定的溫室氣體有二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、氫氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)和六氟化硫(SF6)。研究表明,二氧化碳占全球人類活動產生的溫室氣體排放量的70%以上。為明確船舶排放溫室氣體情況,1997年9月,I

MO防止船舶造成海洋污染大會通過了一項題為“船舶二氧化碳排放”的決議,決定就船舶排放溫室氣體問題開展專題研究,該項研究工作已于2000年完成。2006年10月, IMO下設的海洋環境保護委員會(MEPC)第五十五屆會議決定對研究報告進行更新,并再次開展研究工作,最終形成了“2009年 IMO溫室氣體第二次研究報告”(簡稱 IMO研究報告)。

根據 IMO研究報告,[3]船舶溫室氣體排放主要來自四個方面:廢氣排放、貨物排放、冷凍劑排放、其他排放。其中,廢氣排放產生的溫室氣體量占絕大多數,主要廢氣物為二氧化碳,產生于船舶的主機、輔機和鍋爐的燃料消耗。報告以2007年為例,估算出當年海運排放二氧化碳的總量為10.5億噸,占全球二氧化碳排放總量的3.3%,其中國際海運排放8.7億噸,占全球總量的2.7%。研究結果同時表明,公路運輸、鐵路運輸、航空運輸的二氧化碳排放量分別占排放總量的21.3%、0.5%、1.9%,發電與供熱行業的排放量最大,占總量的35%,制造業和建筑業也屬于排放量較大的行業,占18.2%。研究結果還提出,如果海運業不采取減排措施,隨著國際貿易的發展和海運服務的增長,到2050年,海運排放二氧化碳量將是2007年的350%,其中,國際海運的排放二氧化碳量將是2007年的310%。

(二)針對海運溫室氣體可采取的減排措施

IMO研究報告從技術角度分析了可采取的船舶減排措施,這些措施大體可分為四類:一是改善船舶能效,即在不增加能耗的情況下增加船舶營運效率,這類措施既可適用于船舶設計,也可適用于船舶運營;二是利用可再生能源,如風能和太陽能;三是使用生物燃料和天然氣;四是應用化學轉化、捕捉和儲存二氧化碳等技術。綜合考慮技術、經濟、海上自然條件等多方面因素,海運業在現階段廣泛應用后三類措施的可行性不大,改善船舶能效是目前海運業可采取的主要減排措施。改善船舶能效的措施,就船舶設計而言,可通過改善船舶設計航速與承載能力、船殼與上層建筑、主機與推進系統來實現;就船舶運營而言,可通過改善船隊與物流管理、航線優化、燃油管理等手段來實現。

IMO研究報告還提出,除了技術措施外,市場機制也是促進海運業減少溫室氣體排放的有效手段。所謂的市場機制,實際上就是建立一套利用經濟手段實現減排目標的運行制度。 IMO研究報告收集了有關國家提出的在海運業建立市場機制的兩種觀點:一是建立一套排放交易機制,二是建立類似于國際油污基金的國際船舶溫室氣體排放基金。從理論上講,不論采取何種方式,其基本原理都是通過增加排放者的經濟負擔來達到減排目的的。

IMO的研究結論表明,海運業既可通過采取技術措施,也可通過采取經濟手段實現減排目標,但關鍵問題是如何使有關措施和手段得以有效實施。考慮海運業的國際性和船舶的流動性,制定全球強制性的法律制度似已成為必然發展趨勢。

三、國際海運溫室氣體減排的法律制度

IMO研究報告清楚地表明,海運與其他運輸方式相比可謂是環境友好型、氣候友好型的運輸方式。世界貿易組織總干事拉米也曾公開說:“事實上,90%的國際貿易貨物由海上運輸。海運是目前碳效最高的運輸方式,每噸公里僅排放14克二氧化碳,其后是鐵路運輸和公路運輸。空運每噸公里排放二氧化碳最多(至少600克),說明此種運輸方式對氣候影響最大。”[4]但是,面對氣候變化給人類帶來的共同挑戰,海運業也同樣需要承擔減排義務,而船舶流動性和海運國際性的特點,更需要國際社會共同努力,協調一致,采取有效行動。

海運溫室氣體減排問題曾先后在UN FCCC附屬科技咨詢機構會議和長期合作行動特設工作組機制下討論,但由于種種原因,沒有取得實質進展。目前,I

MO已經成為討論該問題的主要國際場所。2003年12月, IMO第二十三屆大會做出一項題為“ IMO船舶溫室氣體減排政策與實踐”的大會決議,敦促MEPC建立必要的機制,以限制或減少國際海運溫室氣體排放。根據該決議,海運減排問題成為此后MEPC會議的重點議題。 IMO秘書長米喬普勒斯先生在最新一期的 IMO官方出版物《 IMO新聞》中概括性地介紹了 IMO海運溫室氣體減排工作的主要進展情況,大體可歸納如下: IMO從技術措施、營運措施和市場機制三方面入手開展海運溫室氣體減排工作。在技術方面,能效設計指數(EED I)規則草案已經擬定,該規則將為新造船舶設定最低能效水平;在營運方面,船舶能效管理計劃草案也已擬定,該計劃適用于現有船舶,提供了一種監督船舶能效表現的辦法,以鼓勵船東采用減排技術和措施;在市場機制方面, IMO正在開展可行性研究,并評估有關國家和國際組織的提案。

米喬普勒斯不僅承認海運溫室氣體減排不論從概念角度還是從技術角度都是一項復雜且困難的任務,還提到了該問題的政治復雜性,并列舉了一系列尚未解決的問題,如這些措施如何實施?對誰實施?這些措施應該是強制性的還是自愿性的?如果是強制性的,是應該修改現有的公約還是制定新的獨立法律文件?

結合 IMO秘書長列舉的上述問題,筆者對正在醞釀中的國際海運溫室氣體減排法律制度中的某些關鍵問題進行探討,以便更好地了解國際海運界應對氣候變化的法律行動,并預判可能建立的法律制度對航運業的影響。

(一)制定國際海運溫室氣體減排法律制度目的

這是個看上去簡單但實際上可能會產生較大爭議的問題,其核心是應該以減少溫室氣體排放為目的還是以限制溫室氣體排放為目的建立國際海運溫室氣體減排法律制度。立法目的不同,所規定的措施就會因此而不同,導致的最終效果也將不同。如果以限制溫室氣體排放為目的,以目前的科學技術發展水平判斷,海運業僅靠現有的技術手段很難達到,只有利用市場機制手段,通過減少海運服務供給才能達到,但必將對全球海運服務和國際貨物貿易產生影響。如果以減少排放為目的,現有的技術和營運措施則可在一定程度上幫助實現此目的,無需減少海運服務的供給,不會對國際貿易產生負面影響。

從目前 IMO開展的技術、運營、市場機制三方面工作看,在技術方面,要求船舶,特別是主機在設計環節達到更高的能效要求,或者在運營方面,要求船公司提高船舶營運能效,作用都是通過要求造船行業開展技術革新和航運業實行最佳做法,以達到減少排放的目的。因此,以技術和營運措施為出發點的海運減排法律制度,其立法的目的應該是減少溫室氣體排放,而不是限制溫室氣體排放。

但對市場機制而言,可采取的手段多種多樣,既可以實現減少排放的目的,也可以達到限制排放的目的,應予以重視。目前, IMO各成員國對如何建立市場機制主要有兩種意見:一是行業內機制,即通過征收稅費等手段,獎勵能效好的船舶,懲罰能效差的船舶,并將征收的資金用于海運業的減排技術研發,以鼓勵海運業自主減排;二是行業外機制,即設定海運業排放上限,如果超出上限,將從行業外購買排放指標,并將海運業征收的資金用于其他行業的減排行動。顯然,這兩種意見的出發點不同,前者以減少排放為主,后者以限制排放為主,其所導致的措施和效果也將有很大差別。無疑行業內措施將更有利于海運業自愿開展減排研發,促進行業整體減排水平;而行業外措施,雖然可限制海運業排放總量,但不僅設定排放量上限是個復雜問題,而且也不利于鼓勵海運業開展技術研發,實行自主減排,更嚴重的是還可能造成海運服務供給的下降,從而對國際貨物貿易產生不良影響。因此,如何確定立法的目的將是制定海運減排法律制度的一個非常關鍵的問題。

(二)體現“共同但有區別責任”原則的方式

UN FCCC第3.1條規定:“各締約方應當在公平的基礎上,并根據它們共同但有區別的責任和各自的能力,為人類當代和后代的利益保護氣候系統。因此,發達國家締約方應當率先對付氣候變化及其不利影響。”該條款確定了一項極為重要的原則,即“共同但有區別責任”原則。《京都議定書》第2.2條中提到的附件1所列的國家為發達國家,這與UN FCCC確定的“共同但有區別責任”原則是相輔相成的,因此,《京都議定書》規定的海運減排義務應該理解為發達國家的義務。但如何在海運領域實施“共同但有區別責任”原則,不僅是政治問題,在技術上也是難題。

目前,國際海運服務主要控制在發達國家手中。根據聯合國貿發會的統計,[5]截至2009年1月,全球1000總噸以上船舶承載能力共計11億載重噸,其中約70%由發達國家實際控制。但由于方便旗制度的存在,發達國家控制的約70%載重噸的船舶在方便旗國家或地區登記,其中日本方便旗船載重噸所占比例更是高達92.96%,希臘和德國方便旗船載重噸所占比例也分別達到68.82%和83.39%,這就導致在世界主要方便旗國家和地區(不包括新加坡和香港)登記的船舶載重噸總和占全球1000總噸以上船舶承載能力總和的55%以上。因此,從法律上講,盡管大多數船舶被發達國家所控制,但名義上卻屬于發展中國家和地區。

上述現象為 IMO建立海運減排法律制度帶來了困難。一方面,UN FCCC和《京都議定書》明確規定發達國家應履行減排義務,但根據國際海運的實踐,很難辨認船舶的真實身份。如果僅要求發達國家的船舶履行減排義務,按照船舶登記身份,這些船舶只占全球船舶的一小部分,而發達國家實際控制的大多數船舶將可通過方便旗制度逃避減排義務,從而使海運減排要求在實際效果上大打折扣。另一方面,從 IMO條約法實踐看, IMO自成立以來共制定了50余項國際公約,大多數公約所規定的措施主要是針對船舶的,并遵循“不歧視”原則,即不論船舶在哪登記、由誰擁有或經營,均承擔相同的責任和義務。如果只針對某一類國家的船舶制定義務和責任,對 IMO來說是很大挑戰,將打破其奉行了半個多世紀的“不歧視”原則。

因此,如果只針對船舶制定減排法律制度,在技術上確實很難體現UN FCCC和《京都議定書》確定的“共同但有區別責任”原則。由此可見,海運減排法律制度只有不完全針對船舶本身,才有可能找到符合“共同但有區別責任”原則的解決辦法。目前,在I

MO開展的海運減排三方面工作中,技術措施和營運措施都是針對船舶的,只有正在研究之中的市場機制有可能超出船舶本身范疇,為海運業減排法律制度體現“共同但有區別責任”原則留下空間。

(三)法律文件的形式問題

如前所述, IMO在制定海運溫室氣體減排技術與營運措施方面已取得一定進展,并初步形成了具有法律約束力的相關文件草案,接下來一個重要的問題是用什么形式的法律文件來體現這些措施要求。目前的情況表明,有些國家主張采取制定《73/78防污公約》附則六修正案的形式,有些國家主張制定單獨條約,如制定一項新的《73/78防污公約》議定書。[6]采用何種法律文件形式主要涉及兩個問題:一是生效時間,二是對二氧化碳的性質認定。

一項國際條約的影響力往往取決于其被接受的廣泛性和實施的有效性,而生效條款在其中起著關鍵作用。 IMO的公約一般規定在達到生效條件后的一段時間之后開始生效,生效條件一般包括接受該公約的國家數和其船舶占世界商船總噸位的百分比。 IMO早期的公約一般還規定,公約的修正案應在該公約2/3締約國接受后才能生效,這在一定程度上意味著修正案的生效條件甚至比公約的生效條件還要嚴格。為順應科學技術的快速發展,使重要公約的修正案能夠盡快實施, IMO在20世紀80年代初發明了一種“默認接受”修正程序,即在某規定日期之前,如果沒有一定數量的締約國表示反對該修正案,則該修正案被視為已被接受,并在一定時間之后對該公約所有締約國生效。“默認接受”程序大大加快了公約修正案的生效速度。

通過 IMO的締約規定與實踐不難得出這樣的結論:凡是希望在海運領域盡快實施溫室氣體減排措施的國家均希望采取制定《73/78防污公約》附則六修正案的形式,而希望延緩實施的國家則主張制定一項新的國際條約,利用生效條款達到延緩實施的目的。因此,海運減排措施法律文件形式問題與其說是法律和技術問題,不如說是政治和政策問題。

通過修改《73/78防污公約》附則六以增加溫室氣體減排規定帶來一個新的法律問題,這就是對二氧化碳的定性問題。《73/78防污公約》所適用的物質均為污染物,附則一適用于油類,附則二適用于散裝有毒液體,附則三適用于包裝有害物質,附則四適用于船舶生活污水,附則五適用于船舶垃圾,附則六適用于船舶廢氣中的硫氧化物和氮氧化物。也就是說,《73/78防污公約》完全是為了防止和控制船舶造成污染的國際法律制度,而國際社會對二氧化碳給大氣環境帶來的影響屬不屬于“污染”仍未下定論,如果只是簡單地對附則六加以修改以滿足海運減排目的,不僅與《73/78防污公約》的宗旨有偏差,也會在國際法實踐中造成二氧化碳被定性為污染物的先例,將給各國開展防污染立法和應對氣候變化立法帶來不確定的影響。

(四)海運減排法律制度是否會構成海運服務貿易壁壘

海運是全球貨物貿易的主要運輸方式,與其他服務貿易部門相比,海運業還被公認為是開放程度比較高、政策性貿易壁壘相對較少的部門。傳統的海運服務貿易壁壘主要體現在限制外國船舶載運本國貨物的種類和比例,限制外國公司在本國設立經營性機構及業務范圍等。隨著WTO服務貿易市場準入談判的深入,海運業政策性貿易壁壘逐漸減少。與金融、咨詢、旅游等服務部門不同,海運服務需要通過船舶來實現,因此,針對船舶的技術性規定是否構成貿易壁壘問題值得海運界關注。

WTO作為全球制定貿易規則的國際組織,并沒有直接涉及氣候變化問題的貿易規則,其所建立的國際貿易基本原則主要體現在最惠國待遇和國民待遇。在服務貿易領域,最惠國待遇意味著任何成員對待其他成員的服務應一視同仁,而國民待遇意味著任何成員對待其他成員的服務應不低于其給予本國同類服務的待遇。

WTO雖然沒有直接涉及氣候變化的國際法律制度,但允許成員在特定條件下采取貿易限制措施以保護環境,這些限制性措施的合法性取決于一系列條件,包括是否構成歧視或者構成偽裝的貿易保護主義。WTO的補貼制度也允許成員對開發環境友好技術與再生能源提供財政支持。同時,WTO鼓勵各成員適用國際標準。

從WTO有關環境與貿易的政策可以得出以下結論:WTO允許成員在一定條件下為保護環境而采取貿易限制措施,與環境有關的國際技術標準不構成貿易壁壘。

結合 IMO正在開展的制定海運溫室氣體減排法律制度工作,從國際法角度分析,任何有關減少或限制溫室氣體排放的國際海運法律制度,只要不在國家之間或者本國與他國之間構成歧視,均不構成貿易壁壘。因此, IMO開展這項工作的積極意義之一,就是通過制定全球共同遵守的規則,防止成員國采取單邊行動,制定嚴格的減排標準,從而構成貿易壁壘。

但應清醒地認識到,WTO有關貿易壁壘的制度是建立在國民待遇與最惠國待遇原則基礎上的,并不能完全客觀地照顧到不同發展水平國家的實際利益。目前,海運業溫室氣體減排技術主要反映在船舶技術與能源技術領域,而掌握這些技術的主要是發達國家,因此,任何有關船舶技術與能源技術的國際標準對不掌握這些技術的國家來說,都會在事實上形成貿易壁壘。這些標準的實施將在客觀上導致

達不到標準的船舶將無法進入海運服務市場,或者為進入市場需要支付更多的代價。因此,經濟領域任何一項國際規則的背后都隱藏著政治經濟學。

上述問題只是國際海運業應對氣候變化立法實踐中反映出來的部分法律問題,隨著立法工作的深入,還會出現更多問題。這些問題實際上是利益問題。“氣候變化既是環境問題,又是發展問題,歸根到底是發展問題。”[7]因此,海運業應對氣候變化所采取的行動如果脫離發展這個深層次問題,其所制定的任何法律制度都將存在不公平。

四、結語

國際海運溫室氣體減排法律制度的誕生已是大勢所趨,與其他現行國際海運條約相比,其產生背景、制定過程和涉及因素均更為復雜。不論各種利益博弈的結果如何,這一新的國際海運法律制度將對船舶制造技術、國際海運貿易、航運經營與管理帶來廣泛而深遠影響。

[1]彼得·杰克遜.從斯德哥爾摩到京都——氣候變化簡史[EB/OL].[2011-03-21].http://www.un.org/chinese cl imatechange/unchronicle2.shtm l.

JACKSON P.From Stockholm to Kyoto:a brief history of cl imate change[EB/OL].[2011-03-21].http://www.un.org chinese/cl imatechange/unchronicle2.shtm l.(in Chinese)

[2]Introduction to IMO[EB/OL].[2011-03-25].http://www. imo.org/A bout/Pages/Default.aspx.

[3] IMO.Second IMO greenhouse gas study 2009[EB/OL].[2011-03-21].http://www.doc88.com/p-77340498345.htm l.

[4]LAMY P.Doha could deliver double-w in for environment and trade[EB/OL].[2011-03-20].http://www.w to.org english/new s-e/sppl-e/spp183-e.htm l.

[5]UNCTAD.Review of maritime transport 2009[EB/OL].[2011-03-26].http://www.unctad.org/en/docs/rm t2009_en.pdf.

[6] IMO.Report of the marine environment protection comm ittee on its fifty-ninth session[EB/OL].[2011-03-20].http:/docs. imo.org/category.aspx?cid=47.

[7]溫家寶主持召開國務院常務會議,研究部署應對氣候變化有關工作,審議并原則通過《規劃環境影響評價條例(草案)[N].人民日報,2009-8-13(1).

WEN Jia-bao convened and presided over the executive meeting,discussed and disposed the tasks concerning cl imati variation,reviewed and proved delightedlyR egulations on the A ssessm ent of Environm ental Impact of P lans(D raf t)[N].People’s Daily,2009-8-13(1).(in Chinese)