變革中的中國水資源管理

賈紹鳳 張 杰

(1．中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101;2．首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院，北京100037)

變革中的中國水資源管理

賈紹鳳1張 杰2

(1．中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101;2．首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院，北京100037)

水資源短缺是世界面臨的共同危機，是制約國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的重要“瓶頸”，水資源的可持續(xù)利用已經(jīng)成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問題。緩解水資源供需矛盾的關(guān)鍵是加強水資源的管理。文章回顧了中國水資源管理制度的發(fā)展演變歷程:只管工程的非正式水資源管理、行政命令為主的正式制度萌芽、取水許可管理和基于水權(quán)的正規(guī)制度管理等四個階段。盡管在確立以流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的綜合管理體制，建立以水量分配、取水許可、水資源論證為主要內(nèi)容的水權(quán)管理制度和以全成本核算為原則的水價管理制度等方面成績顯著，水資源管理中仍存在水資源權(quán)屬不清、水環(huán)境權(quán)得不到保障等問題。今后中國水資源改革，首先應(yīng)繼續(xù)深化水權(quán)改革，推動水權(quán)明晰化，建立水權(quán)交易制度;其次，健全水環(huán)境權(quán)的法律法制規(guī)范，提供相關(guān)的法律保障;最后，完善部門間的合作協(xié)調(diào)機制，真正實現(xiàn)對水的協(xié)同管理。

水管理;水權(quán);水價;改革

水資源的可持續(xù)利用已經(jīng)成為全世界經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性問題。水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵是水資源的明智管理。美國科學(xué)院水資源研究評估委員會(Committee on Assessment of Water Resources Research)認(rèn)為美國的水資源開發(fā)利用和管理經(jīng)歷了1901－1972年的“開發(fā)時代”、1973－1994年的“保護(hù)時代”和1995年以后的“多元沖突”時代［1］。伴隨著中華人民共和國的成長，尤其是改革開放，中國的水資源管理制度也在不斷改革和完善。本文嘗試從水資源管理體制、水權(quán)制度、水價制度等方面探討水資源管理制度的發(fā)展演變、存在的問題和發(fā)展趨勢，為水資源管理改革的方向提供借鑒。

1 中國水資源管理制度的發(fā)展演變

1．1 只管工程不管資源的非正式資源管理階段(1949－1977)

中國涉水事務(wù)的管理在這段時期里是非常分散的。水利部只主管以防洪和跨流域調(diào)水為主的水利建設(shè)，而水利發(fā)電、城市供水和內(nèi)河航運分別由燃料工業(yè)部(電力部)、建設(shè)部和交通部負(fù)責(zé)管理，就連今天認(rèn)為最典型的水利事業(yè)——農(nóng)田水利，在很長時期里歸農(nóng)業(yè)部管理［2］。

同時，水利部內(nèi)部的職能設(shè)置，則是以工程管理為核心，很少水資源管理的職能。1949年中央人民政府水利部設(shè)立時，其職責(zé)是“對全國范圍內(nèi)的水利事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理”，機關(guān)設(shè)置只有辦公廳和1委3司1局:計劃委員會、規(guī)劃司、工務(wù)司、測驗司和水文局。顯然當(dāng)時的水利部是以工程為中心的，下設(shè)的水文局為工程建設(shè)提供基礎(chǔ)水文數(shù)據(jù)，測驗司主管全國水利勘測和水文行政業(yè)務(wù)，計劃委員會、規(guī)劃司和工務(wù)司更是直接負(fù)責(zé)管理水利工程的計劃、規(guī)劃和建設(shè)，卻沒有水資源管理的機構(gòu)。

在建國初期，中央政府就明確了水資源公有。1949年11月中央水利部在各解放區(qū)水利聯(lián)席會議的總結(jié)報告中指出“所有江河湖泊均為國家資源，為人民公有，應(yīng)由水利部各級水行政機關(guān)統(tǒng)一管理。不論人民團(tuán)體或政府機構(gòu)舉辦任何水利事業(yè)，均須先向水利機關(guān)申請取得水權(quán)—水之使用權(quán)和受益權(quán)”這說明了國家從一開始就確立了水資源公有的基本原則［3］。但在相當(dāng)長時期內(nèi)，沒有獨立的取水、用水、排水管理，只要水利工程或其他需要取水的工程項目獲得批準(zhǔn)并建成投產(chǎn)，就可以自由取水、用水、排水，水資源管理實際上從屬于水利工程管理。水資源的取用，一方面從屬于水利工程安排，另一方面沿襲歷史傳統(tǒng)習(xí)俗等非正式制度安排。之所以如此，其客觀原因是當(dāng)時用水量還不大，水污染也不嚴(yán)重，用水矛盾還不突出。例如1949年中國的用水量只有1 031×108m3，到1980年才達(dá)到4 437×108m3［4］，按線性內(nèi)插1970年估計在3 300×108m3左右，比1993年以后的5 400×108～5 800×108m3要少很多。

在這段時期，中國的水價政策發(fā)生了多次反復(fù)［5］。首先，解放初曾經(jīng)有一個水價政策的高起點階段(1949－1955)，當(dāng)時的水價政策很符合經(jīng)濟學(xué)規(guī)律，而且即使到了20世紀(jì)80年代中期的水價政策也還沒有恢復(fù)到解放初的合理水平。例如1951年農(nóng)業(yè)部農(nóng)田水利局就制定了《渠道管理暫行辦法草案》，其中明確指出灌溉工程供水應(yīng)該收費，并且規(guī)定“根據(jù)管理經(jīng)費及合理之投資利潤擬定收費標(biāo)準(zhǔn)”。其次，在1965年中央政府頒布《水利工程水費征收和管理試行辦法》之前，并不是一成不變的公益性無償用水，而是經(jīng)歷了跌蕩起伏，從解放初的正確政策滑落到“反右”和“大躍進(jìn)”的“左傾”的陷阱中，再到調(diào)整時期的未來得及實行的調(diào)整和恢復(fù)。文革期間，尤其是1966－1976這段時期，受左傾路線干擾，經(jīng)濟核算政策被破壞，有償用水的水價政策自然無從落實。

1．2 以行政命令為主的正式制度萌芽階段(1978－1987)

隨著用水逐年增加，用水矛盾逐漸凸現(xiàn)。缺水矛盾提出了水資源管理的現(xiàn)實要求。但因為水利部作為水行政主管機構(gòu)缺乏水資源管理的職能和依據(jù)，各省市間的用水矛盾，只有國務(wù)院直接出面協(xié)調(diào)解決。國務(wù)院采用行政命令方式確定了一些流域或供水工程的分水方案。在計劃經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟生產(chǎn)是由國家計劃安排的;當(dāng)用水出現(xiàn)矛盾時，很自然的解決辦法就是國家出面用指令來分配。

因1976年唐山大地震白河主壩發(fā)生溜坡險情，為加固大壩，密云水庫放空了白河庫區(qū)的水，但沒料到此后四年連續(xù)干旱，到1981年，庫中只剩下3.3×108m3水，甚至不足死庫容!1981年8月11日，中央召集京津冀三省市相關(guān)部門召開緊急會議，決定密云水庫停止向津冀供水，專門保證北京生活用水供應(yīng)［6］。為此專門為天津修建引灤入津工程，在工程完工之前臨時從黃河調(diào)水解決天津用水問題。

1987年黃河水量分配方案則是這一階段的標(biāo)志性成果。水量分配方案的制定，實際上提出了水使用權(quán)定量分配的正式制度性的安排。

在我國人均水資源量最少的山西省，因為水資源矛盾最緊張，最早開始水資源管理的正式制度的探索。1982年山西省政府發(fā)布的《山西省水資源管理條例》開創(chuàng)了我國取水許可制度的先例。

在水資源管理體制方面，因為水資源管理的復(fù)雜性，開始提出綜合管理的要求。1984年，國務(wù)院決定水利電力部為全國水資源綜合管理部門，管理全國所有的水資源產(chǎn)權(quán)，負(fù)責(zé)歸口管理全國水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、立法、科研和水資源的調(diào)配等工作，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各用水部門的矛盾處理水事糾紛等［7］。但涉水事務(wù)的管理職能仍然分散在水利部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)部等多個部門。

水價政策在這時期逐步回歸到有償供水的合理軌道。1979年頒布《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》，規(guī)定超標(biāo)排放污染物應(yīng)交排污費，同年蘇州市在全國率先進(jìn)行排污收費試點。1980年遼寧省沈陽市率先收取城市地下水資源費［8］。1982年山西省政府發(fā)布的《山西省水資源管理條例》，開始征收水資源費。1985年國務(wù)院頒布《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，規(guī)定“水費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從核算供水成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家經(jīng)濟政策和當(dāng)?shù)厮Y源狀況，對各類用水分別核定”。該文件實際上是重新確認(rèn)了1965年的《水利工程水費征收和管理試行辦法》。

1．3 進(jìn)入取水許可管理階段(1988－1998)

1988年《中華人民共和國水法》的頒布，標(biāo)志著中國的水資源管理進(jìn)入了一個嶄新的階段。《水法》規(guī)定了取水應(yīng)取得許可，1993年國務(wù)院頒布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，使水資源管理取得了獨立于工程管理的地位，并有了具體法律依據(jù)。

1999年3月，時任水利部長汪恕誠在中國水利學(xué)會年會上發(fā)表“實現(xiàn)由工程水利到資源水利的轉(zhuǎn)變——做好面向21世紀(jì)中國水利這篇大文章”重要講話，2000年10月又在水利學(xué)會年會上作“水權(quán)和水市場——水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟手段”，有力推動了中國關(guān)于基于水權(quán)和水市場的水資源管理制度改革的討論和實踐。2000年11月浙江省的東陽—義烏水權(quán)交易是我國水權(quán)交易的開題之作，水資源的市場化配置開始。2001年甘肅張掖、四川綿陽、遼寧大連等地區(qū)進(jìn)行水權(quán)交易的試點;山西、河北、河南三省簽訂了跨省購水合同。但這些所謂的水權(quán)交易是在沒有明確定義和劃分水權(quán)的情況下發(fā)生的，是先于水權(quán)制度建設(shè)的水權(quán)交易實踐。

在水價方面，1988年《中華人民共和國水法》以法律的形式規(guī)定用水應(yīng)當(dāng)繳納水費和水資源費。1992年國家物價主管部門將水利工程供水列入重工商品目錄，把供水作為商品進(jìn)行管理。水的商品屬性得到證實認(rèn)可。

在水資源管理體制方面，水利部的綜合管理職能得到加強。《水法》中第九條明確規(guī)定“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作。”1998年，國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷地質(zhì)礦產(chǎn)部，相應(yīng)的地下水行政管理職能和建設(shè)部的城市防洪、城市地下水管理職能統(tǒng)一劃歸為水利部，國家防汛抗旱總指揮部辦公室也設(shè)在了水利部，至此大致形成了由水利部統(tǒng)一管理水資源的體制。

相對于中央政府的水資源管理，地方政府基本上跟隨中央，建立了相應(yīng)的水行政管理部門(廳、局等)。但地方出現(xiàn)了水務(wù)體制改革的探索。1993年深圳市在原水利局和排水指揮部基礎(chǔ)上組建了全國第一家水務(wù)局，率先打破了多龍管水的格局。相繼，上海、河北、陜西、北京等地成立水務(wù)局，全國水務(wù)體制改革進(jìn)入新的階段。

1．4 基于水權(quán)的正規(guī)制度管理階段(2002年—)

2002年經(jīng)過修訂的新水法頒布實施。新水法確立了水資源論證制度，規(guī)定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證;在水資源不足地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項目加以限制。水資源論證制度的建立，為規(guī)劃、項目的水資源管理的時間提前和科學(xué)論證提供了制度保障。

從上世紀(jì)末成為熱點的水權(quán)改革，終于有了具體成果。經(jīng)過幾年討論修改的《初始水權(quán)分配暫行辦法》，以《水量分配暫行辦法》的新名稱，于2007年12月5日由水利部部長陳雷簽發(fā)(第32號水利部令)實施。雖然名稱改了，但水量分配的實質(zhì)仍然是水使用權(quán)的“初始”分配。水權(quán)的初始分配指的是把原來籠統(tǒng)由國家擁有的水資源的使用權(quán)逐級明確分配到省、地市、縣市等各級行政區(qū)域和終端用戶。通過水權(quán)初始分配，把水權(quán)在各個區(qū)域和用戶間明晰化，可以為用水管理、水權(quán)交易提供牢固的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

按“三條紅線”(用水總量控制、定額管理、環(huán)境容量總量控制)實施最嚴(yán)格的水資源管理政策的提出，為取水許可、排污許可制度的實施提供了具體的發(fā)放許可的定量依據(jù)，把水資源管理的要求明確定量化，更便于操作和實施。

在水價管理方面，2003年7月，國家發(fā)改委和水利部聯(lián)合發(fā)布了《水利工程供水價格管理辦法》，明確水利工程供水價格按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則制定，并正式把水費正名為水價。2006年發(fā)布的《取水許可和水資源費征收管理條例》，明確取水許可在一定條件下是可以轉(zhuǎn)讓交易的，這為水資源使用權(quán)交易提供了法規(guī)依據(jù)。

在水資源管理體制方面，相對于舊《水法》，2002年新《水法》明確:國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。并且明確了各大流域機構(gòu)作為水利部派出機構(gòu)綜合管理流域水資源的職能。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。

2008年政府職能改革，調(diào)整對城市水管理規(guī)定，明確水利部將不再負(fù)責(zé)城市涉水事務(wù)的具體管理，由城市政府自行確定供水、節(jié)水、排水、污水處理的管理體制［9］。這為各級城市根據(jù)各自的具體情況，探索適宜的水務(wù)管理體制，提供了自由空間。

2 中國水資源管理存在的問題

盡管中國水資源管理制度建設(shè)取得了巨大成績，從無到有，從工程管理到資源管理，從分散管理到綜合管理，從非正式管理到正式管理，初步確立了以流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的綜合管理體制，建立了以水量分配、取水許可、水資源論證為主要內(nèi)容的水權(quán)管理制度和以全成本核算為原則的水價管理制度，但現(xiàn)實存在的種種水的困境，例如北方地區(qū)普遍存在的“有河皆干，有水皆污”，南方豐水而經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)屢屢出現(xiàn)因水污染導(dǎo)致的供水問題，又真切地說明了我們的水沒有管好［10］!那么中國水資源管理的問題究竟出在哪里?

(1)水資源權(quán)屬不清。即使像黃河等流域，水量已經(jīng)分配到各個省，但水權(quán)沒有明晰到微觀終端用戶，大家喝的是“大鍋水”!所以出現(xiàn)了近水樓臺先得月的情況——用水條件便宜的上游擠占下游的用水，或者強勢的一方擠占弱勢一方的用水，例如具有更強大的政治經(jīng)濟勢力的城市往往無償擠占弱勢農(nóng)村的用水，處于不利地位的下游、農(nóng)村的用水權(quán)卻得不到保護(hù)和補償;同時節(jié)水者對節(jié)約出的水沒有處置和收益權(quán)，在水價偏低的情況下，因用水減少的節(jié)省的水費難以補償節(jié)水投資，節(jié)水基本上屬于公益事業(yè)，這必然影響大家的節(jié)水積極性。反正水是公家的，不喝白不喝，喝了也白喝!其結(jié)果必然是用水的無序、不公、低效!

(2)地方政府的水環(huán)境責(zé)任不落實、人民的水環(huán)境權(quán)得不到保障。人民有在安全良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活的權(quán)利?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了各級政府有保護(hù)轄區(qū)環(huán)境的責(zé)任。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，卻往往對環(huán)境污染睜一只眼閉一只眼，造成以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟的局面。但環(huán)境被破壞后，人民的環(huán)境權(quán)遭受侵害，卻沒有途徑、資源找負(fù)有責(zé)任的政府來負(fù)責(zé)，只能無奈地承受污染的危害!地方政府失察甚至放縱企業(yè)超標(biāo)排污，使污染源失控，是我國水污染防治投資不少、但卻很難改變水環(huán)境惡化趨勢的根本原因。

(3)政府各部門在水資源管理方面的掣肘。這尤其表現(xiàn)在水利部和環(huán)境保護(hù)部在水質(zhì)管理方面的扯皮。環(huán)境保護(hù)法負(fù)責(zé)起草《水污染防治法》，在該法中明確指出環(huán)境保護(hù)部門是水污染防治的主管部門;水利部負(fù)責(zé)起草《水法》，又在水法中明確寫明水利管理部門是水資源保護(hù)的主管部門。但水污染防治和水資源保護(hù)如何分得開?水污染防治和水資源保護(hù)基本上重復(fù)的，于是主管水污染防治的環(huán)境保護(hù)部與主管水資源保護(hù)的水利部兩個部門之間必然出現(xiàn)職責(zé)重疊而鬧糾紛。水利部與原國家環(huán)境保護(hù)總局曾協(xié)商決定在各大流域機構(gòu)建立雙屬的流域水環(huán)境保護(hù)局，本來是兩個部門在流域?qū)用孢M(jìn)行協(xié)調(diào)管理的很好嘗試，但還是因為協(xié)調(diào)不暢，成立后的流域水環(huán)境保護(hù)局基本上是水利部一家在管，流域水環(huán)境管理工作還是兩個部門各自管自己的。水利部的立場是進(jìn)入水體之前的污染源歸環(huán)境保護(hù)部管，進(jìn)入水體之后的事情歸水利部管，并且根據(jù)水域功能規(guī)劃、制訂水體環(huán)境容量總量控制指標(biāo)，但自身卻沒有管理排污許可的職能;而從環(huán)保部門的立場來看，環(huán)境是個大系統(tǒng)，是不可分割的整體，陸面、水面乃至大氣污染都是相互緊密聯(lián)系的，例如很多空氣污染是因為水體中的污染物散發(fā)到空氣中而產(chǎn)生的，不能要求環(huán)保部門把其所管轄的完整的環(huán)境系統(tǒng)中的水體單獨割裂出來!因此環(huán)保部門負(fù)責(zé)的排污許可審批獨立于水利部門的環(huán)境容量總量控制指標(biāo)、是按自己的排放濃度和排放總量指標(biāo)決定的。

3 中國水資源管理改革的發(fā)展方向

3．1 深化水權(quán)改革，明晰水權(quán)，建立水權(quán)交易制度

我國的水權(quán)改革應(yīng)當(dāng)堅持與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的水權(quán)制度。在保證水資源所有權(quán)屬國家所有的前提下，賦予不同實體對水的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。缺水地區(qū)應(yīng)普遍開展水權(quán)初始分配工作，盡可能明晰微觀用水者的水權(quán)，以調(diào)動用水者自我管理水資源、高效利用水資源的積極性。在水權(quán)初始分配的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立便于操作的水權(quán)交易制度，為發(fā)揮水市場的水資源配置基礎(chǔ)作用提供制度保障。在水權(quán)初始配置和流轉(zhuǎn)過程中，市場運作與政府調(diào)控要相互結(jié)合，建立合理的水權(quán)價格形成機制，共同推動水權(quán)市場交易的發(fā)展。

3．2 提供水環(huán)境權(quán)的法律保障

作為一種公共權(quán)力被廣泛認(rèn)同的水環(huán)境權(quán)，不僅超過了包括國界在內(nèi)的地區(qū)的界限，而且超過了代際之間的界限。因此，政府應(yīng)根據(jù)需要，完善水環(huán)境權(quán)的立法規(guī)范，在《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等重要法規(guī)中，加入保護(hù)水環(huán)境權(quán)的條款，建立水環(huán)境信息公開、咨詢、監(jiān)督、問責(zé)、賠償?shù)裙芾矸ㄒ?guī)，使水環(huán)境權(quán)的保護(hù)有法可依。

3．3 落實地方政府水環(huán)境責(zé)任制

地方政府是保護(hù)地區(qū)水環(huán)境的責(zé)任主體。必須為避免地方政府出現(xiàn)偏好經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)的傾向提供強有力的法律保障。應(yīng)進(jìn)一步強化地方環(huán)境責(zé)任的政府首長負(fù)責(zé)制，將水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)納入官員考核，并細(xì)化可度量、可檢查的具體指標(biāo)，制訂嚴(yán)格具體的獎懲措施。

3．4 強化水資源管理體制中的協(xié)調(diào)機制

克服“多龍管水”的弊端，必須加強一體化的水資源綜合管理。但一體化綜合管理不等于一個部門的集權(quán)管理!不能因為水系統(tǒng)是個緊密聯(lián)系的完整的大系統(tǒng)就要求把所有涉水事務(wù)都集中到水利部門管理。因為跟水一樣，很多系統(tǒng)都是緊密聯(lián)系的完整的大系統(tǒng)，例如土地、環(huán)境、交通等等，如果每個緊密聯(lián)系而完整的大系統(tǒng)都要求獨立成一個部門，邏輯上是不可能的，因為這些獨立完整的大系統(tǒng)之間還是相互交叉的，例如土地包含了水要素，環(huán)境包含了水生態(tài)系統(tǒng)，交通業(yè)包含水運。因此，那種試圖把所有涉水事務(wù)都集中到一個部門管理的邏輯是行不通的!也因此，水資源的一體化綜合管理的實質(zhì)，不是一個部門的一元化管理，而是各涉水部門間充分協(xié)商的協(xié)調(diào)一致的管理!今后水資源管理體制改革的主要方向，不時把所有涉水事務(wù)集中到水利部，而是要建立和健全各部門間的協(xié)商機制。只要建立好了水資源管理的協(xié)調(diào)機制，即使在未來的大部制改革中水利部被合并了，國家水資源綜合管理的作用和水平也不會受大的影響;或許可以建立總理或副總理領(lǐng)銜的國家水資源委員會，作為國家水資源綜合管理的最高決策機構(gòu)。

References)

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Institutional Reform of Water Resources Management in China

JIA Shao-feng1ZHANG Jie2
(1．Institute of Geographical Sciences and Natural Resource Research，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100101，China;2．College of Resource Environment and Tourism，CNU，Beijing 100037，China)

Water scarcity is a crisis facing the world together，and is a bottleneck restricting the healthy and stable development of economy．Water sustainable use has already become the foundational and strategic question of sustainable development．For alleviating the water resources supply and demand contradictory，water management is the key．This paper reviews the institutional evolution of China's water management system by four phases:an informal resource management just for engineering projects;administration-bycommand under planning economy system with some buds of formal arrangements;water withdrawal licensing management;the formal system of management based on water rights．Despite of significant achievements in administrative management，water prices and water rights institutional reform，there are still many problems in water management，such as unclear water rights，breach of duty of government for environmental protection，and water environmental right not being guaranteed．Therefore，in the future，we should firstly continue to improve the reform of water rights，provide legal protection for environmental rights，set up specific assessment indicators for fulfilling governmental environmental responsibility，and improve institutional arrangements for strengthening the cooperation between the relative departments to realize coordinated and integrated water resources management．

water resource management;institutional evolution;water rights;water prices;reform

TV213．4

A

1002－2104(2011)10－0102－05

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．10．016

2011－08－31

賈紹鳳，博士，研究員，博導(dǎo)，主要研究方向為水資源與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

水利部行業(yè)公益性專項科研項目(編號:201101047)。

(編輯:王愛萍)