森林問題的發展趨勢及其對我國林業法制建設的影響

敖安強

森林問題的發展趨勢及其對我國林業法制建設的影響

敖安強

隨著我國改革開放的不斷推進，特別是經濟發展逐步與國際經濟實現一體化，我國森林資源開發利用活動越來越明顯地受到國際社會的影響。森林問題國際化、政治化和社會化的發展趨勢是當前我國林業工作必須面對的重大問題，已經并將繼續對我國生態建設和林業改革與發展產生重大影響。我國林業法制建設中要高度重視與相關國際公約的接軌，更加重視市場機制在森林資源管理中的積極作用。

森林問題;林業;法制建設

進入21世紀以來，在黨和政府的高度重視下，我國林業發展的社會影響力不斷擴大，社會地位不斷提升。最近幾年，退耕還林、天然林保護、風沙源治理、集體林權制度改革等林業重點工作，就其影響和作用來講，已經遠遠超出了林業部門、林業行業的范疇，成為國家經濟社會發展的重要內容和重大舉措。這一林業改革發展形勢的重大變化，引起了社會各界特別是國際、國內學術界的高度關注，對我國林業法制建設產生了具有里程碑意義的積極影響。就此，筆者擬談談個人的認識和看法，與大家交流。

一、對當前森林問題發展趨勢的認識

森林是陸地生態系統的主體，不僅具有不可限量的經濟價值，而且具有巨大的生態和社會功能。筆者認為，隨著我國經濟轉型和發展方式的轉變，特別是我國對外開放的不斷深化和參與國際進程領域的不斷拓展，我國森林問題呈現出三個明顯的發展趨勢，這三個趨勢是我國林業改革發展形勢發生重大變化的根本原因和生動表現。

(一)森林問題的國際化

1972年聯合國人類環境會議通過了《人類環境宣言》，1992年聯合國環境與發展大會通過了《里約環境與發展宣言》、《21世紀議程》和《關于森林問題的原則申明》，2002年聯合國可持續發展世界首腦會議通過了《約翰內斯堡可持續發展聲明》和《可持續發展問題世界首腦會議執行計劃》，這些文件及其倡導的理念是國際社會謀求發展和保護環境的具有劃時代意義的共同綱領和行動指南，其中森林資源保護和利用問題始終占據著重要地位，主要標志是1992年聯合國環境與發展大會后國際上關于森林問題的雙邊、多邊對話日趨活躍。1993年以來國際社會相繼確立了九個探討制定森林可持續經營標準與指標的國際和區域進程;1995年和1997年在聯合國可持續發展委員會下先后成立了政府間森林問題工作組(IPF)和政府間森林論壇(IFF);2000年4月聯合國可持續發展委員會第八次會議建議在聯合國經濟和社會理事會下成立聯合國森林論壇，并相應地成立一個由與林業相關的重要國際組織和國際公約領導人組成的森林合作伙伴機制(CPF)，協助聯合國森林論壇工作。近幾年來，在全球環境和氣候變化領域與森林問題密切相關的重要國際會議還有:2007年亞太經濟合作組織(APEC)會議(我國國家主席胡錦濤在此次會議上提出了應對氣候變化的“森林方案”)，2009年9月聯合國氣候變化峰會(國家主席胡錦濤出席此次會議并莊重承諾，我國將進一步把應對氣候變化納入經濟社會發展規劃并繼續采取強有力的措施)，2009年12月哥本哈根世界氣候大會(國務院總理溫家寶出席此次會議)。可以看出，森林問題已經成為應對全球環境和氣候變化、實施節能減排、履行國際生態環境保護義務領域國家間、地區間權利義務博弈的核心話題，成為國際政治進程的重要內容。我國森林問題的國際化就形成于這一全球背景下，并隨著我國參與國際進程的程度加強而不斷得到強化。

(二)森林問題的政治化

森林問題國際化的一個必然結果是，國際社會關于森林問題的各種共同理念越來越深刻地影響到一個國家和政府關于森林資源保護管理的決策。如《國際森林文書》明確要求，加強各級政治承諾和集體努力，把森林納入國家和國際發展議程，加強國家政策協調和國際合作，促進部門間協調，以在各層面有效實施各類型森林的可持續經營管理。或許正因為如此，近年來在歐美一些國家興起了許多以加強對包括森林在內的各類自然資源保護為政治主張的環境保護組織(政黨、社團等)，這些環境保護組織正越來越廣泛地參與國家政治生活。近年來，我國也制定了《21世紀議程林業行動計劃》，開展了可持續發展林業戰略研究，特別是出臺了《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》。《決定》明確規定中央政府領導全國林業工作;政府主要負責同志是林業建設的第一責任人;對林業建設的主要指標，實行任期目標管理，嚴格考核、嚴格獎懲，并由同級人民代表大會監督執行;各級地方黨委組織部門和紀檢監察機關，要把責任制的落實情況作為干部政績考核、選拔任用和獎懲的重要依據。據此，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》又將森林覆蓋率和森林蓄積量指標納入地方政府政績考察指標中，作為考察公職人員履職盡責是否到位、水平高低的量化指標和重要內容。以上舉措都是森林問題政治化趨勢的明顯標志。

(三)森林問題的社會化

廣泛的群眾參與、有力的社會動員機制，一直是我國林業發展的最大優勢所在。黨和政府很早就發出了全黨動員、全民動手、植樹造林、綠化祖國的號召，并持續、扎實地組織開展了全民義務植樹活動。近年來，我國森林問題的社會化還突出表現在三個方面:一是林業部門的森林資源保護等公共管理和公共服務職能不斷強化，森林資源的社會功能如服務于生態文明和生態文化建設的需要等得到極大提升。二是森林問題的行業屬性和部門屬性被打破，林業工作已經發展成為全社會高度關注和廣泛參與的重要事業，森林資源保護和利用工作如集體林權制度改革、森林認證的社會化程度極大增強。三是走向自然、親近森林成為許多人休閑的重要形式，森林問題與人民群眾生活的關聯度極大提高。

二、森林問題的發展趨勢對林業法制建設的影響

基于我國實行改革開放的基本國策不會變、擴大參與國際政治進程的廣度和深度的趨勢不可逆轉，實施轉變經濟增長方式和發展方式的戰略決策不會變、林業和生態建設的力度不斷增強的趨勢不可逆轉這兩個基本判斷，筆者認為，森林問題的國際化、政治化、社會化極大地影響著我國林業工作，在全面推進社會主義法治國家建設和建設法治政府、實行依法行政的背景下，這種影響首先變現為對加強林業法制建設的極大促進，突出表現在四個方面。

(一)對林業法律功能定位的影響

在我國，依據傳統行政法的觀點，林業是以生產木材為主的產業，《森林法》是以保障木材生產為主的行業法;依據傳統民法的觀點，林業是市場經濟中的一個產業，《森林法》主要是保障經濟性私利的私法。基于此，我國法學界一般把現行《森林法》納入行業法的范疇，將《森林法》定性、定位為主要為木材產業服務的行政性法律。可以明顯看出，關于《森林法》的這些觀點和認識已經遠遠落后于森林問題發展趨勢的要求，根本不能體現中央關于林業“四大地位”和“四大使命”的最新思想(根據國務院副總理回良玉同志在2007年中央林業工作會議上的講話，“四大地位”是指林業在貫徹可持續發展戰略中具有重要地位、在生態建設中具有首要地位、在西部大開發中具有基礎地位、在應對氣候變化中具有特殊地位;“四大使命”是指實現科學發展必須把發展林業作為重大措施，建設生態文明必須把發展林業作為首要任務，應對氣候變化必須把發展林業作為戰略選擇，解決“三農”問題必須把發展林業作為重要途徑)。森林問題的發展趨勢要求林業相關法律更加重視對國家生態建設和可持續發展的服務和保障，更加重視公益特別是對與森林資源保護發展和效益發揮相關的權利義務的分配和協調。

(二)對林業法律制度的影響

我國現行林業法律法規的計劃經濟色彩比較濃厚，且受限于對森林和林業問題認識的不科學，因而在具體制度上非常重視對林業工作中經濟活動的調節，側重于運用行政干預和計劃調節的手段，而對森林資源生態功能、社會功能的發揮重視不夠，對與之相關的權利義務的調節的規定過于原則，致使相關規定作用有限、保障不力。森林問題的“三個趨勢”要求調整林業法律制度，以促進和保證林業工作由以經濟建設為主向以生態建設為主的轉變為根本，對森林資源的功能和作用、林業工作的目標和要求、森林資源管理的體制和機制、林業發展的保障和促進等作出明確規定。森林問題的發展趨勢要求把服務于國家生態建設的需要作為林業法律的根本制度，并將森林可持續經營、森林綜合生態系統管理、森林生態效益補償、侵占用森林資源活動的生態影響評價、森林資源狀況調查評估和信息發布、森林資源保護的公眾參與等確定為森林資源經營管理的基本制度。在我國，經濟發展與生態保護的矛盾是當前和今后一個時期經濟社會發展的突出矛盾，這一矛盾表現在林業領域，就是對森林資源的過度開發利用、對林地的侵占用和破壞、對林農利益的忽視和保障不力等，解決這些矛盾的根本保證在于不斷健全和完善林業法律制度。

(三)對林業法律實施的影響

森林問題的發展趨勢對林業法律實施具有重大影響。從林業法律的調整對象來看，森林問題的三大趨勢要求林業法兼顧林業各相關國內事務和涉林國際事項、專門林業經營管理工作和其他涉林行為，既要對林業部門的工作進行規范，又要對社會組織和個體的涉林行為進行調整。從林業法律的調整手段來看，森林問題的國際化要求林業法律實施在一些方面更多地使用國際通行的方式、方法和手段，如森林認證、森林生態服務功能核算等;森林問題的政治化為進一步豐富和完善林業法律調整手段創造了條件，使得組織處理、行政手段等成為可能的選擇;森林問題的社會化凸顯了森林資源及其效益的公益性，由此必然要求對林業改革發展實行公眾參與，對社會輿論加強引導。從對林業法律實施的監督來看，森林問題的發展趨勢促進了黨的組織和紀檢機關、社會團體和公眾、社會輿論對林業法律實施的監督。我國是共產黨執政的社會主義國家，黨治國理政的理念是通過國家法律、行政法規、黨中央和國務院重要文件的規定和精神來體現的，黨的紀律約束是黨治國理政思想和理念得以落實的重要保障。在林業法律實施中，必須重視黨的組織和紀檢機關的監督保證作用，使“黨紀”與“國法”有機統一。

(四)對林業法制化進程的影響

林業的性質、地位和作用從來都是與特定的社會發展階段相聯系的，社會對林業的主導性需求決定著林業的主要特征和社會屬性，決定著林業管理的體制機制和手段。當前我國森林問題的發展趨勢對進一步健全和完善林業法制建設提出了迫切要求，加快了我國林業法制化進程。這種作用的動力首先來自我國林業對外交往的需要。近幾年來，森林問題已經成為國際應對氣候變化的重要話題和全球生態環境保護進程中權利義務博弈的重要領域。胡錦濤主席在亞太經合組織領導人會議上提出了應對氣候變化的“森林方案”，并在2009年聯合國氣候變化峰會上向國際社會承諾到2020年我國森林面積和森林蓄積將有大幅度增長。落實好國家最高領導人的莊重承諾，特別是在對外交往中維護我國作為發展中國家的利益，迫切需要健全、完善的林業立法作保證。其次，林業法制建設是林業生產關系的重要組成部分，隨著我國林業發展戰略實現歷史性的重大轉變，特別是集體林權制度改革的深入推進，我國林業生產力和生產關系已經發生了根本性變化，迫切需要通過加快林業法制化進程，來對林業行政管理和生產經營活動加以引導、規范和促進。

三、進一步加強我國林業法制建設的建議

森林問題的國際化、政治化、社會化既為我國林業加快發展提供了難得的機遇，也從根本上影響到我國林業法律的功能定位和制度實施，對加快我國林業法制化進程提出了迫切要求。筆者認為，適應當前森林問題發展趨勢的要求，加強我國林業法制建設要突出作好以下重點工作。

一是要加快《森林法》的修改。我國現行《森林法》是在1979年2月第五屆全國人民代表大會常委會第六次會議原則通過的《森林法(試行)》、1984年9月第六屆全國人民代表大會常委會第七次會議正式通過的《森林法》的基礎上，經由1998年4月第九屆全國人民代表大會常委會修訂的。客觀地講，現行《森林法》對于促進我國林業發展、加強林業法制建設發揮了重要保障作用。但自1998年該法修訂以來的10余年間，我國改革開放的力度不斷加大，經濟社會發展的速度不斷提升，就林業來講，黨中央、國務院召開了新中國成立以來首次中央林業工作會議，制定并相繼印發了《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》、《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，明確賦予了林業“四大地位”、“四大使命”，林業發展戰略實現了由以木材生產為主向以生態建設為主的歷史性重大轉變，集體林區制度改革等舉措使得林業生產力和生產關系發生了重大變化，這些重大變化迫切需要通過《森林法》的修改來予以反映、作出應對，為我國林業和生態建設加快發展提供堅強保證。

二是在《森林法》修改和林業相關法制建設中，要高度重視與國際公約接軌。我國是具有國際影響力的發展中大國，要在國際政治進程中樹立負責任大國的形象，就必須既維護自身的利益，又主動在已經簽署的國際公約執行方面履行自己的義務。截至目前，我國已經加入的與現行林業部門職責分工緊密聯系的國際公約有國際森林公約、聯合國防止荒漠化公約、濕地公約、瀕危動植物種國際貿易公約等十多個公約，這些公約確定的有關森林資源保護利用、土地荒漠化防治、濕地保護、瀕危動植物保護等的先進理念和規則是國際法的重要組成部分，需要在我國《森林法》修改和其他林業相關法制建設中予以體現，以積極推進相關工作的國際合作，增強我國林業的國際競爭力和話語權。

三是要在林業法制建設中加強對公眾參與等社會調整機制的采用。實行公眾參與是森林問題社會化的必然要求，也是在新形勢下加快林業發展、提高林業管理水平的必要途徑。實踐證明，在我國社會轉型時期，隨著林業發展戰略的重大轉變，林業的行業屬性、部門屬性正在不斷弱化，林業部門的公共管理和社會服務職能正在不斷加強，林業已經成為國家經濟社會發展的優先領域，林業改革發展問題已經成為全社會密切關注的焦點問題。在林業法制建設中加強對公眾參與等社會調整機制的運用，就是要因應這些變化，完善有關公眾參與植樹造林、森林保護等的法律制度以及公眾監督林業法律實施的評價機制，充分發揮社區、居民和群眾組織的力量，促成強大、有序的林業和生態建設“群眾運動”。

四是要在加強林業法制建設中更加重視對市場機制積極作用的發揮和對“市場失靈”的克服。隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，市場已經成為我國社會資源配置和利益調節的主要手段。這一體制的建立使我國森林資源經營管理上的“哪些是政府管理的，哪些應當交由市場調節”、“政府管什么和怎么管”、“市場機制可以發揮什么樣的作用和怎樣發揮作用”等問題，成為林業法制建設中必須回答和處理的問題。森林資源管理本身具有“內部不經濟”和“外部經濟”的特點，即對森林資源實行嚴格保護的活動享受不到木材采伐等帶來的經濟利益，卻為社會提供了生態服務;違反自然規律的森林資源采伐利用活動雖然對社會整體利益造成了影響甚至危害，但卻獲取了直接利益。在林業法制建設中重視發揮市場機制的積極作用，就是要在清晰劃分政府在林業工作中作用的領域和市場機制作用的領域的基礎上，對林業實行分類經營的管理體制。對適宜于市場機制調節的商品林經營管理等，要充分發揮價格機制、供求機制、競爭機制等在資源優化配置中的積極作用，實現經濟效益的最大化;對不適宜進行市場調節的公益林的保護管理等，應主要依靠政府的作用，通過建立生態效益補償制度和實行轉移支付等，保障公益林保護管理的外部性效益的內部化。同時，市場機制的一個重要作用是為生產要素的流動搭建平臺，這就要求在林業法制建設中要進一步健全和完善林業產權制度，保障各種社會主體依法以承包、租賃、轉讓、拍賣、協商等形式參與林業生產經營活動。在我國土地國家所有的制度下，健全和完善林業產權制度主要是為搞活林地的使用權、經營權和收益權提供法律保障。

［1］周生賢.中國林業的歷史性轉變［M］.北京:中國林業出版社，2002.

［2］蔡守秋等.可持續發展與環境資源法制建設［M］.北京:中國法制出版社，2003.

［3］王羲.國際環境法［M］.北京:法律出版社，2005.

［4］國家林業局政策法規司.林業法律法規規章匯編［G］.北京:法律出版社，2008.

［5］蔡守秋.《森林法》修改的幾個問題［J］.現代法學，2004，(05).

D922.6

A

1003—0751(2011)06—0105—04

2011—08—22

敖安強，男，武漢大學法學院博士生(武漢 430072)，國家林業局退耕還林工程管理辦公室副主任(北京100714)。

責任編輯:鄧 林