再生水利用的水權管理研究

吳 丹

(河海大學商學院，江蘇 南京210098)

再生水利用的水權管理研究

吳 丹

(河海大學商學院，江蘇 南京210098)

通過再生水利用的現狀剖析，對再生水利用的社會經濟以及環境效益優勢進行總結，從基礎設施建設、再生水水質管理、政策法規、市場管理體制機制等角度系統剖析再生水利用存在的問題;在此基礎上，針對再生水利用現狀，基于水權理論，提出再生水利用的水權管理理念，對再生水水權的概念進行界定，從再生水分散式利用、再生水集中式利用以及再生水集蓄利用3種利用形式進行再生水水權分析，從基礎設施建設、再生水水質管理、再生水利用的相關政策法規、市場管理體制機制、再生水利用產業化等角度闡述再生水利用的水權管理作用與意義，綜合政府行政管制模式、用水戶參與模式、水權市場交易模式等3種水權管理的基本模式，探討再生水利用的水權管理模式。

再生水利用;效益優勢;存在問題;再生水水權;概念;水權分析;管理模式

隨著我國社會經濟的快速發展和人口的持續增長，居民生活和工農業生產的水資源利用量、廢污水排放量呈不斷上升趨勢，導致江河湖泊水資源承載能力與水環境承載能力不足。由于水資源日益緊缺和承納水體水質的要求，污水的回收、處理和再生利用已成為解決水資源嚴重短缺問題、控制生態環境進一步惡化的有效措施。再生水作為社會經濟發展過程中水資源開發利用的第二水源，已在地下水回灌、工業、農林牧業、景觀環境以及城市非飲用水等領域得到合理利用。國內外學者針對再生水利用的相關焦點問題已進行了較為廣泛的研究，研究領域主要包括:再生水利用的現狀存在問題［1－5］、效益分析［6－8］、風險評價［9－12］、工 藝 技 術 分 析［13－16］、再 生 水 需 求 分 析 與 預測［17－21］以及再生水優化配置與定價研究［22－27］。鑒于相關文獻，目前我國再生水利用剛剛起步，存在基礎設施建設薄弱、政策法規與市場機制不完善等一系列問題;同時，再生水利用項目多以政府投資為主導，其比例占項目總投資的70%－80%，再生水利用的管理制度和機制尚不完善。因此，再生水的管理手段和方式有待進一步加強，急需政府部門出臺相關政策措施加大再生水的權屬管理，通過水權管理理念創新再生水管理制度和機制，提高再生水的利用效率，以促進水資源循環、可持續利用。鑒于此，在對再生水利用的效益優勢以及存在的問題進行總結和系統剖析的基礎上，基于水權理論，提出再生水利用的水權管理理念，對再生水水權的概念進行界定，從再生水分散式利用、再生水集中式利用以及再生水集蓄利用3種利用形式進行再生水水權分析，闡述再生水利用的水權管理作用與意義，探討再生水利用的政府水權管理模式。

1 再生水利用的現狀剖析

再生水是污水經適當處理后，達到一定水質指標，滿足某種使用要求，可以進行循環再利用的水資源。再生水利用既可節約水資源、提高水資源的利用效率與效益、減輕供水壓力，又可降低社會經濟發展的排污量、減輕環境壓力、節省污水處理費用，是大力推進節水型社會建設、促進資源節約型與環境友好型的和諧社會發展、實現水資源可持續利用的重要舉措。再生水利用作為節水、提高水資源利用效率的重要領域，其戰略地位凸顯，已經成為世界各國解決水資源危機的有效措施。再生水合理回用既能減少水環境污染，又可以緩解水資源緊缺的矛盾，具有可觀的社會效益，環境效益和經濟效益。同時，再生水利用也存在一系列有待解決的相關問題，具體體現在以下幾方面。

1．1 再生水利用的效益優勢

1．1．1 再生水利用的社會效益優勢

(1)穩定、可靠的第二水源。再生水是經污水處理回用的較為理想的第二水源，其利用規模因地制宜。再生水利用，既節省寶貴的水資源，同時又可減少水污染，相當于提高了用水效率，也減少了新增的用水。再生水作為我國各大區域社會經濟發展過程中開源節流的第二水源，具有不受氣候條件和其它自然條件的限制、不與臨近區域爭水、就地可取、穩定可靠、保證率高等優點。

(2)緩解水資源供需矛盾。再生水利用，可以滿足部分生活和生產用水對水質的要求，減少了社會經濟發展對新鮮水資源的需求與取用量，與新鮮水資源相互補充，減輕了水資源供給不足的壓力。通過提高污水處理回用工藝技術水平，可節省大量水質要求不高的用水消耗量，保證了優質飲用水源的供應，解決了水資源匱乏的燃眉之急，緩解了水資源供需矛盾。

1．1．2 再生水利用的經濟效益優勢

(1)降低水資源開發利用成本。在政府政策法規保障作用下，再生水利用免去了資源稅和污水處理費，再生水的制水與取水成本都較自來水低，相比遠距離調水、海水淡化以及地下水開采的水資源開發利用成本，再生水工程(即“污水處理回用工程”)投資費用具有明顯的價格優勢，大大降低了用水戶的水費開支與用水成本，具有廣闊的市場前景;同時，再生水利用可以實現水資源的優化配置，進行分質供水，提高水資源的經濟利用效率，保證水資源的可持續利用。

(2)促進再生水行業的發展．由于再生水利用成本相對較低，企業可節省部分資金進行污水治理，以減輕企業污水對環境污染、增加企業的經濟效益，實現雙贏。通過多種融資模式為再生水項目的資金籌措提供有效途徑，加大企業對污水處理投資力度，通過加強再生水行業的規范管理與扶持引導，實現再生水行業的健康發展，推進再生水行業的產業化發展，提高再生水產業經濟效益。

1．1．3 再生水利用的環境效益優勢

再生水利用是治理和減輕日趨嚴重的水體污染的有效途徑之一。一方面，再生水利用減少了污染物的排放量，從源頭就地削減污染負荷，并使部分被污染的水逐漸更新復活，使水環境污染減輕，為居民提供了健康穩定的生活環境;另一方面，再生水利用防止了重新開采新水資源對環境造成的不利影響，如地面沉降，地下水污染，地下水水位下降等問題;同時，再生水利用減少了治理環境污染的投資成本。

1．2 再生水利用存在的問題

盡管我國再生水利用存在可觀的社會、經濟以及環境效益優勢，但再生水利用普遍存在著基礎設施建設薄弱、再生水水質管理薄弱、政策法規不完善、市場管理體制機制未健全以及再生水行業發展滯后等有待進一步解決的相關問題。

1．2．1 基礎設施建設薄弱

污水的收集和處理是再生水利用的重要前提，再生水在水源收集、生產、輸送、使用中涉及面廣、環節多，再生水利用的配套基礎設施建設嚴重滯后于社會經濟發展，是制約我國再生水利用發展的關鍵原因。再生水利用需要建立完備的廢水收集系統、處理系統和再生水供水系統，再生水工程建設普遍滯后于自來水供應系統，再生水廠及配套管網鋪設等相關配套設施的制約導致了再生水J未能滿負荷運行。

1．2．2 再生水水質管理薄弱

由于部分污水處理廠和再生水廠的處理工藝技術水平比較落后，再生水水質監督管理制度不完善，缺乏對再生水水質監測數據的綜合考核，導致部分再生水J生產出的再生水的水質指標達不到相關標準要求，再生水利用存在潛在的環境安全問題，無法滿足行業發展和用水戶要求。如再生水工業利用，導致含有生銹、腐蝕、微生物生長和結垢的成分，存在潛在的生產安全隱患;再生水生活利用，導致疾病傳播，影響環境質量和公眾健康;再生水景觀環境利用，導致水體富養化;再生水農林牧業利用，導致地下水和土壤污染以及含鹽量對作物的影響。

1．2．3 政策法規不完善

再生水利用尚未健全相關宏觀政策和法制保障、制定再生水工程的技術規范以及實施全面的統一管理，缺乏推動再生水利用的鼓勵引導性政策支持和強制性約束監管措施。其各環節部門職責未在政策法規中予以明確，導致相關行業對水資源使用的優先序位不明確，未充分實現優質水在高要求行業的合理利用。同時，河道景觀等公益性再生水費用負擔主體不明、按行業制定再生水強制指標的力度不足，未充分體現再生水利用的懲罰措施的執行力度，導致許多工廠企業、住宅小區等用水戶缺乏建設再生水工程設施的積極性、開展再生水利用。

1．2．4 市場管理體制機制不健全

由于尚未建立再生水工程的投融資體制和健全統一調配的再生水資源市場管理機制，缺乏多元化投融資渠道，再生水工程配套設施以政府投資為主、前期投入大、資本結構較為單一、資金短缺與回收較慢，投資收益相對較少、盈利能力較弱，再生水生產企業無法實現規?；a經營，導致其經營成本高、服務不到位等問題。再生水利用在技術、規模、體制和機制等方面還不盡成熟，未充分利用經濟杠桿作用，以激發再生水工程建設的積極性，進一步制約了再生水的推廣利用和良性發展。

1．2．5 再生水行業發展滯后

再生水利用對于節水具有積極的推動作用，再生水行業發展具有一定的公益性質。由于再生水利用的宣傳力度不夠，企業單位和居民缺乏對再生水水質和其使用范圍的認識，認為再生水利用需投資進行內部管網配套設施建設，存在工程建設投資增加、投資回報期長、查表收費繁瑣、經濟效益不明顯等問題，導致企業或住宅小區建設再生水工程設施和使用再生水的積極性不高。盡管再生水資源利用具有巨大的空間和潛力，但相關硬件和軟件條件限制了再生水行業發展，使其仍處于發展初級階段。

2 再生水利用的水權管理分析

結合再生水利用的社會、經濟以及環境效益優勢，再生水具有巨大的開發空間和利用潛力，但再生水利用同時存在一系列有待解決的相關問題，因此，為提高再生水的利用效率和效益，實現再生水資源的優化配置，再生水資源的權屬問題愈來愈顯示出研究的必要性和應用需求的迫切性。

2．1 再生水水權分析

2．1．1 再生水水權概念

水權作為一個特定的概念，是由水資源所有權、使用權、經營權等多個權利組成的權利束的總稱。水權制度是有關水的權益歸屬的各種制度安排，是從法制、體制、機制等方面對水權進行規范和保障的一系列制度的總稱［28－29］。2005年水利部出臺了《水權制度建設框架》，標志著我國以水權制度為核心的水資源權屬管理制度初步形成，具備了建設水權制度的法理和制度基礎。按照我國《水法》規定，水的所有權屬于國家，因此，水權制度建設與管理側重研究水的使用權和收益權問題。

再生水資源作為一種水資源，其所有權歸國家所有。再生水水權包括再生水資源的占有權、取用權和收益權。再生水水權，亦稱為再生水工程水權，是指受水區由于再生水工程的實施而擁有的水權，一般指再生水工程增加的水量權與水質權。再生水水權的確立，實際上是再生水利益的劃分，再生水利益的劃分與其工程投資密不可分。再生水工程資金來源主要是地區政府和用水部門或行業兩部分，因此，根據投資主體的不同，又可將再生水水權分為地區水權與用水部門或行業水權，其中，地區政府投資所占份額較大。基于“誰投資，誰受益”的原則，用水部門或行業擁有的水權可按其對再生水工程的投資比例乘以再生水工程水權總量計算得到;地區水權的合理分配應兼顧公平與效率原則，充分體現用水部門或行業水資源的利用效率和效益、以及水污染物排放量對生態環境的影響。將地區水權與受水區可分配的初始水權進行耦合，在用水部門或行業之間進行合理配置，實現受水區再生水資源與地表水、地下水資源的優化配置，最大限度地保障受水區的公眾健康、提高受水區的糧食生產總量和國民經濟產值，優化經濟產業結構布局。

2．1．2 再生水利用形式的水權分析

再生水利用主要包括再生水分散式利用、再生水集中式利用以及再生水集蓄利用3種利用形式，再生水主要利用形式所體現的再生水水權具體包括:

(1)再生水分散式利用的水權分析。再生水的分散式利用是通過建立局部污水收集管網配套設施，對污水進行就地處理和再生利用，污水收集過程中將高污染負荷部分和低污染負荷部分分離，將低污染負荷的污水轉變為可滿足回用水質的再生水。再生水分散式利用設施廣泛分布在住宅小區、大專院校、工業企業等用水機構，一般為企業或集體組織修建，主要用于園林綠化、道路清潔、公廁沖洗、車輛保潔，通過這些設施收集的再生水，當時或就地被利用，再生水水權產生后即被使用。

(2)再生水集中式利用的水權分析。再生水的集中式利用，是指污水經管網配套設施收集、在常規二級處理后經深度處理，得以集中利用于綠化、受水區河道、公園等生態景觀補充用水的再生水資源。再生水集中式利用設施通常以政府投資為主，并組織建設、管理和使用，因此再生水水權的權利人實際上并沒有明確指向的分配，可將其同地表水、地下水混合在一起使用，經由地表水、地下水利用工程通過分配得到合理利用。因此，其水權管理在滲入地表、地下后，歸并到地表水、地下水水權管理中。

(3)再生水集蓄利用的水權分析。再生水集蓄利用，是采取人工措施，建立水利工程以高效收集再生水，加以蓄存和調節利用。再生水利用的一個主要方向是農業灌溉和生態環境用水，再生水的集蓄利用，主要指農業灌溉和生態環境改善而實施的再生水利用，農業灌溉的季節性很強，需要有一個較大的再生水存儲空間，以提高再生水的利用效率，防止再生水的大量流失。

再生水集蓄利用設施按照投資來源主要分為政府全資建設、企業投資興建或集體集資建設。相應的投資建設者通過征得土地所有者的同意后建設再生水集蓄利用工程設施，建設后自行管理或者交由相應的管理公司管理，再生水集蓄利用工程設施物權人通過法律規定產生，可為投資建設者、合法取得物權的管理者等，再生水水權通過再生水集蓄利用工程設施收集后產生并為其物權人所有。再生水水權可為物權人自身使用，也可轉讓出售獲益，物權人對再生水集蓄利用設施具有占有、使用和收益的權利，再生水水權所有者擁有對再生水資源就地利用和儲存后再利用或有償轉讓后獲得收益的權利。

2．2 再生水利用的水權管理作用與意義

2．2．1 加強基礎設施建設、強化再生水水質管理

通過引入再生水水權概念，明確界定與明晰再生水的取水權、用水權、收益物權，保證權利所有者的權利，有利于激勵和推動再生水利用工程設施的建設和管理。再生水集蓄利用工程設施的建設在再生水利用初期多為政府投資建設，也有企業投資或集體集資興建，由于產權界定不明晰，企業或集體建設的積極性較弱。明晰再生水水權、明確再生水水權的收益權，有利于激勵和促進企業或集體投資建設再生水集蓄利用工程設施。同時，建后進一步健全再生水水質監督管理制度，提高再生水水質管理水平，實現優質水優用、分質供水，通過再生水利用體現更為顯著的資源、經濟、社會以及環境效益。

2．2．2 完善再生水利用的相關政策法規

通過清晰界定再生水水權，再生水分散式利用工程設施歸企業投資者或集體所有，所收集的再生水歸企業或集體所有，其利用規則可采用當時或就地利用的辦法實施，有利于進一步鼓勵企業投資者或集體建設再生水分散式利用工程設施的積極性;再生水集中式利用工程設施歸地區政府所有，所收集的再生水歸地區政府所有，其利用規則可結合地區初始水權，按照地區不同用水部門或行業的優先序位進行分配的辦法實施。

再生水集蓄利用工程設施歸集體所有，所收集的再生水歸集體所有，其利用規則可按照集體委員會相應制定的用水辦法實施，有償轉讓的收益為集體所有，其管理費用可從收益中支出，有利于進一步鼓勵集體建設再生水集蓄利用工程設施的積極性，也有利于解決再生水集蓄利用工程設施的建后管理問題。

2．2．3 健全市場管理體制機制

再生水水權的清晰界定后，再生水生產企業對再生水利用工程設施建設的積極性增強，財政部與國稅總局關于制定對再生水生產企業免征增值稅的政策，將加大再生水生產企業的投資力度，改變再生水利用投資結構單一模式;同時，擁有富余再生水的企業受利益驅使，產生了水轉讓交易的客觀條件，有利于充分發揮經濟杠桿的調節作用，為富余再生水的交易打下基礎并保障發展。再生水交易的水事行為可促使水資源管理良性發展，使水資源的社會循環處于良性的循環狀態。

2．2．4 推進再生水利用產業化

再生水水權的清晰界定后，在我國政府產業政策和市場機制的作用下，有利于將再生水工程由公益事業逐步轉變為產業。按照“誰投資、誰受益，誰使用、誰付費”的原則，建立再生水工程投融資體制，擴大再生水工程投融資渠道，將再生水生產利用由政府行為轉變為社會、企業、集體承辦，實現投資主體多元化、運營主體企業化、運作管理市場化的發展模式。同時，采用“分行分戶水價政策”，即對居民生活用水實行低價、對經濟活動用水實行高價;制定地表水、地下水、自來水、再生水之間合理的比價關系，依靠價格手段推動再生水利用市場的形成，實現優質水優用、分質供水，促進再生水產業化發展。

2．3 再生水利用的水權管理模式

目前，水權管理模式包括政府行政管制、用水戶參與以及水權市場交易3種基本模式［30］。其中，政府行政管制模式是由政府水行政管理部門負責和管理水資源的開發建設，統籌管理、分配用水戶水權;用水戶參與模式是由具有共同利益的用水戶組成并參與決策的組織通過民主協商管理水權;水權市場交易模式是由水權交易雙方通過水權交易市場平臺，在確定水權交易意愿與價格的基礎上進行水權交易，實現水權的分配。

結合我國水情、民情需求，再生水水權管理，可綜合采取水權管理的3種基本模式，按照地區政府宏觀調控、公司市場運作、用戶參與的新體制進行建設和管理，以實行水權集成化管理，防止行政管理、市場調控和體制失靈等問題的出現，充分體現再生水水權管理的均衡性與集成化。即，①實現再生水工程收集的再生水與受水區其他水源調配的平衡;②實現再生水分散式利用工程設施的再生水資源供給與再生水需求之間的平衡;③實現再生水集中式利用工程設施在不同用水部門或行業之間的用水平衡;④實現再生水集蓄利用工程設施關于再生水分配利用的可持續性。

在再生水水權集成化管理模式中，政府對再生水水權的管理，側重于對再生水集中式利用工程設施的管理及再生水水權轉讓、水權交易價格管理。再生水分散式與集蓄工程設施的建設必須經過水務主管部門(如省市節水工作管理部門)的批準，并登記備案;經過批準、登記、注冊的再生水分散式與集蓄利用工程設施的所有者擁有再生水水權;再生水水權所有者可建立再生水利用管理平臺，使再生水得以充分利用，再生水分散式與集蓄利用工程設施得到維護和政策運轉;經過自用后，富余的再生水可在水務主管部門進行登記、轉讓，再生水水權的交易價格按照交易協議規定，由水務主管部門審定。

通過完善再生水利用的政策法規，健全市場管理體制機制，加強再生水水權管理，再生水在規劃、建設、使用與管理中，充分發揮政府管理、市場管理、社會管理的優勢，以推進再生水利用產業化的良性發展，提高再生水資源的使用和配置效率。

3 結語

再生水是社會經濟發展穩定可靠的第二水源，通過明晰界定再生水水權概念，加強再生水利用的水權管理研究，在政府統籌規劃、加強基礎設施投資建設、完善政策法規、健全市場管理體制機制等長效發展機制的保障作用下，將有利于促進再生水利用產業化發展，推進再生水利用市場化，提高再生水資源的使用和配置效率。

(編輯:于 杰)

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Reclaimed W ater Utilization and W ater Rights Management

WU Dan
(Business School，HoHai University，Nanjing Jiangsu 210098，China)

According to the status analysis of reclaimed water utilization，the benefit superiority of reclaimed water utilization between socio-economy and eco-environment are summarized．The problems of reclaimed water utilization are analyzed systematically from the angles of infrastructure construction，reclaimed water qualitymanagement，policies and regulations，system and mechanism ofmarket management．Then according to the status of reclaimed water utilization，based on the water rights theory，the idea of reclaimed water rightsmanagement is given．The concept of reclaimed water rights is defined．Three forms of reclaimed water utilization and its water rights such as dispersed，centralized and collecting-storage reclaimed water are analyzed．The effectand significance of reclaimed water rightsmanagement is described from the angles of infrastructure construction，reclaimed water quality management，policies and regulations，system and mechanism ofmarketmanagement and industrialization of reclaimed water utilization．According to the basic mode of water rightsmanagement of administrative regulation，water users’participation and water rights’market transaction，the managementmode of reclaimed water rights is discussed．

reclaimed water utilization;benefit superiority;problems;reclaimed water rights;concept;water rights analysis;managementmode

TV213．4

A

1002－2104(2011)12－0092－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．12．016

2011－06－20

吳丹，博士，主要研究方向為資源配置與規劃管理。