中國環境政策存在的問題和對策

И．А．什米廖娃 王冠軍

(圣彼得堡國立大學國際關系系，圣彼得堡192242)

中國環境政策存在的問題和對策

И．А．什米廖娃 王冠軍

(圣彼得堡國立大學國際關系系，圣彼得堡192242)

本文簡要回顧了自1949年新中國成立到現在中國環境政策的發展歷程，分析了每一個階段環境政策的內容和特點，探討了當前中國環境政策存在的問題，并對如何完善環境政策，如何有效執行環境政策提出了自己的建議。

中國;環境政策;執行問題;環境優先

環境問題是當今中國面臨的最嚴重的問題之一。生態環境問題如果處理不好，將嚴重影響中國民眾的生存環境和中國的可持續發展。從新中國成立到現在，中國環境政策的發展已經經歷了60多年的歷程。和其他發展中國家甚至一些發達國家相比，中國在環境政策建設和環境治理方面取得了很大的成就，但是，遺憾的是，仍然沒有能夠阻擋住中國環境持續惡化的進程［1］。環境狀況的優劣是檢驗一個國家環境政策和環境治理工作效果的重要標準。探討中國環境政策存在哪些問題，以及如何解決這些問題，對于改善中國的環境狀況和保證中國的可持續發展具有重大意義。

1 中國環境政策的發展

從新中國1949年成立到現在，中國的環境政策發展可以分為三個階段。

1949年到20世紀70年代初期以前是第一個階段，這個階段中國已經存在了嚴重的環境問題，但是由于對環境問題缺乏認識和國內政治大環境的影響，中國環境政策發展非常緩慢，只是剛剛起步。當時還沒有用法律規定環境政策，環境政策大多規定在各種政府法規和共產黨的政策性文件中。環境保護政策比較零星分散，內容比較原則和粗糙，指導性內容多，可操作的內容少［2］。

1972－1992年，是中國環境政策發展的第二個階段。中國環境保護政策的基本地位、戰略目標和步驟、制度框架等都得到基本確立，相關環境立法已基本完善，開始形成一個相對嚴密和完整政策體系，從而奠定了其后中國環境保護政策發展的基礎。但是本階段環境保護工作還是以防止環境污染為標志的，以行政控制干預為主，對于運用經濟手段、民間力量，市場機制來保護環境的力度不夠。

1992年至今，中國環境保護政策進入第三個發展階段，也就是可持續發展等理念指導下進行環境保護的時期。環境問題得到進一步重視，關于環境保護方面的法律、法規和規范性文件大量出臺，使中國環境政策的總量大大增加，質量明顯提高。大量早期的環境政策得到修訂，更符合中國現有的環境狀況。環境政策的指導思想、基本理念得到升華，可持續發展、科學發展理念，經濟發展要與環境保護協調進行，環境安全、生態文明、環境治理要依靠法治等這些理論和原則成為中國當代環境政策的重要指導思想和理論依據。另外，環境保護公眾參與、環境信息公開、環境損害賠償等現代化的環境治理制度也開始建立［2］。

2 中國環境政策存在的問題

中國的環境政策自從1972年第一次聯合國人類環境會議以來，發展進程基本上是和國際社會同步的。從環境的治理理念到環境法律、法規等政策的制定，基本上能夠跟進世界主流。1992年，在聯合國人類和發展會議上通過了包括《21世紀議程》在內的5個體現可持續發展、貫徹可持續發展的文件，為了和這次會議的精神和要求相呼應，中國立刻著手制定了《中國21世紀議程》，成為這次會議之后第一個制定《21世紀議程》的國家。另外，也不能說中國政府對環境治理工作不夠重視，一系列的環境法律法規和規范性文件都顯示了中國要治理環境的決心。1983年中國就把環境保護確定為一項基本國策。

但是，直到今天，中國的環境問題依然嚴重。局部改善、整體情況繼續惡化，是當今中國環境的現狀。環境問題具有國際性，中國已經成為世界重要的污染源之一，中國的環境問題已經影響到世界整體環境安全，特別是對周邊國家已經造成了一些影響。是什么原因導致這種狀況的產生呢?探索中國的環境政策和環境保護工作到底存在著怎樣的問題，對于當今的中國以及全世界都具有重大的意義。

由于中國的環境政策起步比較晚，自身的經濟發展階段和環境問題又具有很大的特殊性，所以中國的環境政策不可避免地還存在這樣那樣的缺陷。比如，到目前為止，中國在環境政策方面還存在著一些空白，需要進一步完善，如環境保險制度;還有，雖然中國的環境政策體系很大，但是很多法律、法規規定的過于粗略，不夠細致，操作性差;另外，在中國，環境教育方面還存在著很大的問題，中國的民眾整體環保意識還比較低下，環境保護一直認為只是政府的一項職能，和普通民眾沒有多大關系，中國的環保工作缺乏民間力量的參與和推動。

但是，這些問題都不是最主要的，最大問題是環境政策在現實中往往不能得到很好的執行，中國環境政策在執行中總是受到方方面面的影響。具體分析，主要受以下幾個方面的影響:

2．1 受經濟發展和環境保護相互關系的影響

中國一再強調，經濟發展要與環境保護協調進行，但是由于中國所處的經濟發展階段，在現實中往往是經濟發展優先，發展仍然是中國社會的首要任務。這種制度與事實上的矛盾嚴重制約著環境政策的執行效果。當經濟利益和環境問題出現沖突時，過多是考慮經濟利益。中國當前的首要目標還是經濟發展，怎么讓環境保護和經濟發展真正協調起來是當前需要解決的問題［1］。可以說，改革開放以來，中國環境保護工作一直再為經濟發展讓路。環境優先，經濟發展和環境保護要協調進行，這些原則在面對現實問題時，往往變成了個口號，很少去認真對待，這種情況在地方政府層面表現更為明顯。比如，中國1978年實施改革開放以來，大量外資企業進駐中國。當時中國為了發展經濟，給予這些外資企業生產各類優惠待遇，外資企業的生產類型幾乎不受什么限制，很多企業往往是高污染和對生態破壞嚴重的企業。這些企業給中國帶來一部分利益的同時，卻嚴重地破壞了中國的生態環境。并且這些生態破壞導致的后果非常嚴重，需要許多年的治理和恢復。

中國部分地區落后的生產方式加上環境政策執行不力也使中國的環境問題變得更加嚴重。很多地方性的企業生產技術非常落后，高投入，低產出。這些企業在消耗和浪費大量的資源的同時出給環境和生態帶來了嚴重的危害，從長遠看，這是得不償失的。但是這些企業一般代表著地方政府的利益，地方領導的政績要靠GDP的增長來體現，地方政府稅收的很大部分要靠這些企業，所以地方政府在行使環境保護管理職能的時候就會為利益讓步。

2．2 中國環境管理體制缺陷的影響

環境保護部門沒有賦予關閉污染企業的權力，只有處罰權。但是處罰權的行使往往起不到實質的作用，因為有時候企業承擔的污染罰款，遠遠低于污染造成的損失，企業的污染成本非常低。因此，有些企業寧愿繳納罰款，也不愿意投入資金引入先進的污染處理設備，因為這樣會減少企業的收益和降低企業的競爭力［2］。中國的環境管理體制的另一個問題是，環境保護工作涉及到環境保護、農業、水利、林業等多個部門，他們都有執行環境法律、法規的相應權力。由于部分之間分工不明確，又缺乏相互協調的機制，在執行環境政策的時候為了部門利益，往往配合不是很好，工作中相互推諉，使政府的環境保護工作效率低下，不能及時地處理環境污染事件。

2．3 受到國家資金投入的影響

環境治理國家資金投入不足，仍是各地普遍存在的問題。環境資金投入不足導致環境治理的速度趕不上環境污染的速度。中國國民經濟和社會發展第十一個五年計劃時期(2006－2010)期間，環境保護資金投入只占GDP的1．35%。環境保護資金投入不足，導致環境基礎設施建設落后，環境保護隊伍自身建設難以跟上形勢需要，環境保護管理機構設置滯后，缺乏有效的手段解決環境污染問題。在中國有3 000多個機構的4萬多人負責追蹤環境保護法律、法規等政策的執行情況，但是要檢查全國數十萬個企業和建筑工地，調查成千上萬個污染案件，上述機構和人員是遠遠不夠的［3］。更為嚴重的的是，國家每年的環境保護資金投入，還遭到地方政府各種形式的挪用。據審計部門報告，2008年，河南省擠占挪用排污費1．37億元，廣東省有6個市13個項目環境保護專項資金2 069．6萬元被挪用，用于鎮政府綜合樓建設和其他項目等支出［4］。還有專家認為，中國環境保護資金被挪用的比例達到總投入的40%［5］。所以說，要想改善中國生態環境，除了國家資金投入以外，還需要制度保障這些錢真正用在治理環境問題上。

2．4 受到地方經濟利益的制約

在中國，地方環境管理機構除接受上級環境管理機構的領導外，還同時是地方政府的分支機構，地方環境管理機構的經費往往需要地方政府來保障。環境政策執行的時候也嚴重受這種體系的干擾，環境保護部門的工作很大程度上是受制于地方政府，沒有地方政府的許可和同意，他們很難展開對污染企業的調查和處罰，企業在地方政府的保護下也千方百計地不配合環境保護部門的工作［6］。地方領導為維護本地利益和自己的政績往往抵觸環境治理工作，給環境保護部門下達這樣那樣違反環境保護政策的命令和指示。所以環境保護機構在執行環境政策的時候，很多情況下是根據地方政府，特別是地方領導的意見。這使環境政策的執行往往是服務于地方經濟發展的需要，缺乏獨立性。

3 結論和建議

由以上多方面的原因導致中國的環境政策執行不是很理想。環境政策構建本身是一方面，政策被很好地執行才是最重要的。中國不缺環境法律、法規和制度，缺的是很好的執行。中國環境問題已經不容再忽視，種種跡象表明，中國環境問題已經達到生態可承受的極限，如果再不下決心治理，將嚴重影響中國的可持續發展，嚴重威脅著中國民眾的生命和健康，還對子孫后代的生存環境造成長遠的影響。不能維護好中國良好的生態環境，不能真正找到解決環境問題的方法，就不能說中國發展取得了真正的成功。［6］在全球化背景下，中國環境問題越來越引起國際社會的關注，中國環境問題不再是一國內部問題，中國環境的持續惡化不但對周邊國家帶來影響，對世界環境也將造成重大影響。同時國內環境的持續惡化，也對中國的國際形象造成損害，對中國的環境外交工作帶來很大的壓力。

要有效治理中國的環境問題，首先，要真正改變現有的經濟發展模式，真正做到環境優先，要在經濟發展和環境保護中間找到一個平衡點，使經濟發展在生態可承受的限度內進行;另外，還要進一步完善環境法律、法規等政策，并且把這些政策嚴格執行;中國的環境保護還要鼓勵民間力量的參與，政府要加強環境教育，提高中國民眾的環境保護意識，鼓勵環境非政府組織在環境問題研究和環境監督方面起到更大的作用;最后，中國的環境治理還要依賴于國際社會的幫助，大力引進國際先進技術的環境保護設備，爭取更多的國際環境保護援助資金，加強同周邊國家的環境合作。

(編輯:劉照勝)

［1］B．H．瑪拉嬈娃著．世界環境政治和國際環境合作［M］．沃羅涅日:沃羅涅日州國立大學印刷中心出版，2007:96．

［2］蔡守秋著．環境政策學［M］．北京:科學出版社，2009．

［3］Б．Н．庫濟克 М．Л．季塔連科著．馮育民等譯．2050年:中國—俄羅斯共同發展戰略［M］．北京:社會科學文獻出版社，2007．

［4］人民日報評論:環保資金挪用的隱憂［EB/OL］．http://opin ion．people．com．cn/GB/40604/9757352．html．

［5］910億治理環境污染，擠一擠水分有40%［EB/OL］．http://env．people．com．cn/．

［6］И А 弗樂梅根娜．中國的環境問題［J］．國家記載，2008，(3):8．

The Problems of China’s Environmental Policy and Measures

И．А．Shmeleva WANG Guan-jun
(School of International relations，Saint Petersburg State University，St．Petersbury 192242)

The paper addresses the three stages in the development of PRC government environmental policy during the past sixty years starting from year 1949．Specifics of each stage，strategies，policy and environmental legislation are discussed in detail．The paper is concluded by an analysis of currently existing problems with implementation of the environmental policy，the authors put forward suggestions for its improvement and ways to solve soaring environmental problems of China．

China;environmental policy;problems of implementation;environment as priority

X021

A

1002－2104(2011)03專－0340－04

2011-03-17

И．А．什米廖娃，副教授，博導，主要研究方向為生態心理學、國際環境合作。

王冠軍，博士生，主要研究方向為中俄關系、國際環境合作和中國環境政策。