事業單位養老保險改革述評

劉 鈞

(中央財經大學保險學院，北京100081)

2009年1月28日，人力資源和社會保障部發布《事業單位養老保險制度改革方案》后，猶如一石激起千層浪，引起了事業單位職工、民主黨派、專家、學者的強烈反對。

許多學者認為，事業單位進行養老保險制度改革，而行政單位不進行養老保險制度改革，依然維持原有的制度，存在著甩包袱的嫌疑，存在著保護公務員利益的嫌疑，有失公平。也有專家認為，企業退休人員的養老金低，事業單位退休人員的養老金高，為什么不能讓企業退休人員的養老保險向事業單位靠攏，反而讓事業單位的養老保險向企業職工的養老保險靠攏，改革應該越改越好才對，而不是越改越差。

更有專家認為，高校、醫院等事業單位入職門檻高，工作人員大多學齡長、工齡短，如果將事業單位養老保險和企業職工養老保險合并，會產生新的不公平，事業單位退休人員會因為繳費年限較短而領取較低的養老金，可能會導致專業技術人才的嚴重流失。事關職工切身利益的養老保險制度改革不能靜悄悄地進行，應當通過媒體廣泛地征求社會各界的意見，充分論證。在一片反對的聲浪中，《事業單位養老保險制度改革方案》被迫叫停。

盡管如此，人力資源和社會保障部仍然要求，山西、上海、浙江、廣東、重慶5個省、市進行事業單位養老保險制度改革的試點。在養老保險制度改革試點的過程中，廣東省一些高校剛過50歲的教授、專家大規模地要求提前退休，一些醫院年富力強的大夫也要求提前退休，事業單位專業人才面臨著嚴重流失的問題。時至今日，事業單位養老保險制度改革的試點已經進行了兩年多，但是，毫無進展，沒有一個省、市出臺具體的改革方案。

2010年5月31日，《國務院批轉發改委關于今年深化經濟體制重點工作意見的通知》指出，繼續推進事業單位養老保險制度改革的試點。從這份文件公布的內容來看，人力資源和社會保障部試圖推進事業單位養老保險制度改革的決心依然是堅定的。目前，人力資源和社會保障部采取了“迂回”的戰術，其操作步驟大致是，首先，向事業單位職工提供具有補充養老保險性質的職業年金;然后，再將事業單位職工實行的現收現付制養老保險改革為一部分資金實行現收現付、一部分資金實行基金積累的養老保險制度;最后，事業單位退休人員和企業退休人員都實行“統賬結合”的養老保險制度。

1 養老保險資金收付制度研究綜述

養老保險資金收付制度主要有現收現付制和基金積累制兩種。現收現付制是用正在工作一代人的繳費支付已經退休一代人養老金的制度安排;基金積累制是正在工作的職工為自己退休后儲備養老金的制度安排。對于這兩種資金收付制度的運營效率，國內外專家、學者也有不同的評判。亨利·艾倫(Henry J．Aaron)于1966年曾經運用世代交疊模型證明，如果人口增長率加上實際工資增長率大于市場利率，現收現付制就可以在代際之間實現“帕累托”有效配置;基金積累制將會帶來一個使各代的生命期效應都要減少的跨時配置［1］。長期內現收現付制資金不足并不是一個嚴重的問題，可以在原有體制上加以改進，并且不需要改革原有的制度［2］。由于艾倫是把實際工資增長率和市場利率作為一個外生變量來對待的，因此他所研究的經濟被稱為小型開放經濟，而現收現付制賴以達到“帕累托”有效的條件也被稱為艾倫條件。保羅·薩繆爾森(Paul A．Samuelson)于1975年進一步證明，即使在一個工資增長率和市場利率都是內生的封閉經濟中，現收現付的養老金計劃仍然能夠實現帕累托有效配置。這樣，現收現付在福利效應上能夠進行帕累托改進的可能性就從艾倫的小型開放經濟推廣到了封閉的經濟環境中。但是，法穆拉(Famula)和斯普里曼(Spreemann)接著證明，不論艾倫條件是否存在，只要時間是無限的，現收現付的資金收付制度總是能夠實現代際間的帕累托效率［3］。

1981年，智利進行了一場養老保險制度改革，將原來實行的現收現付制全面改革為強制儲蓄的基金積累制。新參加工作的雇員只能參加基金積累的養老保險制度，原來處于現收現付制的雇員可以在新舊制度之間選擇。新制度參加者的養老金資產可以委托給政府許可的私營養老金公司經營，個人承擔養老金投資損失的大部分風險［4］，智利養老保險改革引起了世界各國的廣泛關注。對此，經濟學家描述說:“在過去20年的時間里，一場革命席卷了拉丁美洲。在這場革命中，各個國家力圖對公共養老金體系進行徹底的改革。亞洲、東歐的許多國家正在考慮接受其中的一些變化，甚至連美國也在討論創造一個私人退休金賬戶作為對社會保障體系的補充”［4］。

與此同時，經濟學家對養老保險運營的效率也展開了激烈的討論。一些專家指出，智利養老保險具有高管理成本、減少投資風險困難、年金體系不完備等方面的特征［5］。貝克·第安和迪拜亞尼·卡(Baker．Dean and Debayani．Kar)在給世界銀行的研究報告中指出，智利養老保險在管理成本、監管機構的建立和個人所消耗的時間等方面是美國養老保險運營成本的許多倍［6］，是缺乏借鑒意義的制度。也有一些經濟學家完全否定現收現付制存在的必要，積極倡導美國進行以基金積累制為主的養老保險改革。美國哈佛大學教授馬丁·弗爾德斯坦(Martin．Feldstein)認為，養老保險會通過兩種相反的力量影響個人的儲蓄。人們既然可以從公共養老金計劃中獲得收益，就可以減少為了退休期的消費而在工作時積累財產的需要，進而產生“資產替代效應”。同時，由于與財富審查有關的社會保障可以增加儲蓄，可能誘發人們提前退休。提前退休意味著工作期的縮短和退休期的延長，這反過來又要求人們要有一個比較高的儲蓄率，進而產生“退休效應”。個人儲蓄的凈效應主要取決于這兩種效應的對比。如果資產替代效應大于退休效應，個人儲蓄就會減少;反之，個人儲蓄就會增加。在此分析基礎上，弗爾德斯坦認為，基金積累制既有助于解決養老保險基金未來的赤字問題，又可以提高國民的儲蓄率，還有助于促進經濟增長［7］。更有一些專家持相反的意見，他們認為，基金積累制并沒有想象的那么美好，基金積累的養老保險有可能陷入下一次交易所危機的泥潭，從而成為一種呆滯的制度。美國《紐約時報》評論道:“我們不相信，國家退休金制度應當迫使所有有關的人——有經驗的人和無經驗的人、富人和窮人都承擔投資損失的風險。”這些專家認為，投資收益差別的風險和重擔應由社會而不應由個人承擔［8］。

中國政府也于1993年開始對城鎮企業職工實行“統賬結合”的基本養老保險制度改革，行政事業單位依然實行原有的現收現付制的養老保險制度。“統賬結合”的制度是指養老保險的一部分資金實行現收現付、一部分資金實行基金積累的混合管理制度。1993年11月，國務院發布的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，城鎮企業職工養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度。這也就是說，社會統籌基金實行現收現付的管理制度，個人賬戶基金實行基金積累的管理制度。中國養老保險改革初期，就有學者贊同這一制度，也有學者反對這一制度。馬丁·弗爾德斯坦認為，中國的這個轉型過程是成功的，未來的稅賦將會降低，有利于發展富有效率的資本市場，有利于實現國有企業的管理和民營化。［9］同樣，以叢樹海為代表的一些國內學者也贊同中國進行“統賬結合”的養老保險改革［10］。相反，美國布魯金斯研究院教授亨利·艾倫則認為，中國的國民儲蓄率已經超過國內生產總值的1/3，還吸引了大量的外資。如果中國不想保持已經很高的資本積累率，就沒有理由在社會保障系統內積累很大一部分資金。基金積累制比現收現付制更多地要求退休人員承擔養老金替代率下降的風險。如果養老保險基金投資的政府債券不能按照通貨膨脹指數進行相應的調整的話，退休人員的養老金替代率就會降低。判斷改革是否成功的主要因素是在經濟轉型中許多經濟和社會目標是否得以改進與完善，養老制度改革的最終目的不是迎合政策設計者的想法［11］。同樣，以香港學者莫泰基為代表的一些學者也反對中國進行“統賬結合”的養老保險改革［12］，并提醒政府管理部門，重視個人賬戶基金投資損失的風險。

2 “統賬結合”的養老保險制度存在的問題與評價

現行城鎮企業職工實行的“統賬結合”的基本養老保險制度是一套設計復雜、存在問題比較多的制度，其存在的問題主要有以下幾個方面。

2．1 “統賬結合”的制度設計造成企業職工養老保險關系難以轉移、接續

由于實行“統賬結合”的管理制度，造成企業職工跨統籌地區流動時，可以帶走個人賬戶上積累的養老保險資金，但是卻無法帶走用人單位的繳費，造成企業職工跨統籌地區流動養老保險關系難以轉移、接續。盡管2009年12月國務院發布的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定，以本人1998年1月1日后各年實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移。但是，由于各地繳費比例、繳費金額存在著比較大的差異，依然難以解決勞動者跨統籌地區流動的障礙問題。同樣，流動性比較強的農民工的基本養老保險關系的轉移、接續，更成為了難以破解的問題。

2．2 “統賬結合”的制度下基本養老金給付辦法是養老保險關系轉移、接續的又一制度障礙

企業職工退休后獲得的養老金給付是同當地在崗職工上一年度月平均工資密切相聯系的。2005年，國務院頒布的《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》改變了基本養老金的計發辦法。職工退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和個人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%，其計算公式為:

基礎養老金月標準=(當地在崗職工上年度月平均工資+個人指數化月平均繳費工資)/2×繳費年限×1%

這一制度設計導致一些企業、個人在在職職工平均工資比較低的地方繳費，到在職職工平均工資比較高的地方領取養老金，即在職工將要退休前將其調動到在職職工平均工資比較高的地方工作，準備退休。一些企業、個人的做法使養老保險關系轉入地的社會保險經辦機構感到很吃虧，以至于不為轉入職工辦理養老保險關系轉移、接續手續，一些企業職工的養老保險處于沒有著落的狀態。

2．3 “中人”領取養老金的計算公式過于復雜

筆者曾經調查，計算一位“中人”退休后可以領取多少養老金，如果沒有已經設計好的計算機程序的支持，需要計算一天。現實的問題是，企業職工養老保險從1993年開始實行“統賬結合”的制度至今，其給付養老金的辦法已經修改了一次。養老金給付辦法每修改一次，都需要作廢大量的計算機程序，需要開發新的軟件、培訓管理人員，過于復雜的制度設計帶來了大量的人力、物力消耗，管理成本比較高，制度運營的效率比較低。

2．4 養老保險個人賬戶收益率比較低

自從城鎮企業職工實行“統賬結合”的養老保險制度以來，個人賬戶資金一直是一筆“糊涂賬”，職工不知道納入個人賬戶的資金到底是多少元，年平均收益率是百分之幾。在個人賬戶資金管理混亂的情況下，財政部、勞動部、中國人民銀行、國家稅務總局于1998年聯合發布的《關于印發〈企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線管理暫行規定〉的通知》規定，基本養老保險基金納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線，專項管理，專款專用，任何部門、單位或者個人均不得擠占、挪用，也不能用于平衡財政預算。由于個人賬戶資金長期儲存在社會保障基金財政專戶之內，個人賬戶資金的收益率比較低，遠遠低于同期的通貨膨脹率。當前，企業職工個人賬戶資金收益率過低的問題，已經嚴重影響到了個人賬戶養老金的替代率，甚至會影響到企業職工退休后的基本生活需要。企業職工養老保險個人賬戶基金積累的管理制度是管理成本比較高、運營效率比較低的制度。

3 事業單位不宜實行“統賬結合”的養老保險制度改革

3．1 事業單位職工的工資來源決定了事業單位不宜實行“統賬結合”的養老保險制度

事業單位主要包括文化衛生、廣播電視、新聞出版等單位，這些單位大多屬于公益性單位，其本身不創造價值，其收入主要來源于國民收入的二次分配，事業單位經費、職工工資主要來源于國家財政。如果要求事業單位推行養老保險制度改革，實質上是要求事業單位和職工像企業及其職工一樣，也繳納養老保險費，其資金就會循著“財政撥款—事業單位職工工資—繳費—社會保險經辦機構—財政專戶”這一路徑“空轉”一圈，制度設計缺乏效率。

3．2 事業單位實行的現收現付的資金收付制度比企業職工養老保險的運營效率高

當前，事業單位實行的養老保險制度是現收現付的資金收付制度，財政撥付資金直接用于現期事業單位的退休人員，退休人員領取的養老金同退休前的基本工資相聯系，既不會出現職工流動的障礙，也不存在挪用、貪污養老保險基金等方面的問題，更不存在養老金替代率無法預期的問題，制度運作的效率比較高，管理成本比較低。如果事業單位養老保險也采取個人賬戶積累制，必然也會產生類似于企業職工個人賬戶管理的諸多問題，會進一步增加制度的管理成本。運營效率比較高的事業單位養老保險制度不宜同運營效率比較低的企業職工養老保險制度合并;否則，會使制度運營更加缺乏效率。企業職工實行的“統賬結合”的養老保險制度存在的諸多問題，并不會由于事業單位的進入而消失，反而會衍生出新的“空賬”、挪用、貪污、收益率低等問題。如果職業年金實行個人賬戶基金積累制，避免不了基金收益率降低的風險，避免不了由于監管不力，貪污、挪用造成補充養老保險基金損失的問題，進而影響到事業單位退休人員的基本生活。

3．3 事業單位職工獲得的養老金應該高于企業職工

縱觀世界各國養老保險制度，大多實行行政事業單位和企業單位不同的養老保險制度，行政事業單位退休人員領取的養老金大多高于企業退休人員。其主要原因是，事業單位職工大多進行了長期的人力資本投資，學位大多以學士為主，有些單位大多為碩士、博士學位。如果事業單位職工退休后獲得的養老金等于或者低于企業職工退休后獲得的養老金，難以體現人力資本投資的價值，也會扭曲社會收入分配制度，造成人力資本的大量流失。事業單位不宜進行以“統賬結合”為核心的養老保險制度改革;相反，企業職工基本養老保險制度應當借鑒事業單位養老保險制度運營的經驗，進行以簡化、改進制度為核心的改革。有關管理部門應正視制度設計存在的缺陷和問題，進行及時、有效的修改，避免衍生出更多的問題，降低不必要的制度運營成本。

3．4 理性地看待事業單位退休人員的養老金替代率

有一種觀點認為，事業單位的養老金替代率已經達到退休前工資的80% －90%，這也是人力資源和社會保障部門進行事業單位養老保險改革的主要原因。筆者認為，這是一種誤解，事業單位職工退休時，其領取養老金的公式為:

養老金=基本工資×養老金替代率

其中，基本工資僅僅是事業單位職工工資總額中的四項，其大約相當于職工工資總額的70%。如果基本工資再乘以80%—90%的養老金替代率，其領取的養老金相當于事業單位職工退休前工資總額的56%－70%。而由于通貨膨脹的影響，政府不定期地給予退休人員發放養老金補貼，以至于企業退休人員獲得養老金的實際替代率已經達到75．5%，這一實際替代率也是滿足企業退休人員基本生活的實際替代率。從這一比例來看，事業單位退休人員的養老金替代率并不高，這不應當成為事業單位推行養老保險制度改革的理由。

(編輯:劉照勝)

［1］Henry J A．The Social Insurance Paradox［J］．Canadian Journal of E-conomic and Political Science，1966．

［2］Henry J A．Economic Effects of Social Security［M］．the Brookings Institution，Washington，1982．

［3］李紹光．養老金制度與資本市場［M］．北京:中國發展出版社，1998．

［4］佛朗哥·莫迪利亞尼，阿倫·莫拉利達爾著，孫亞南譯．養老金改革反思［M］．北京:中國人民大學出版社，2010．

［5］Mukul G A．Social Security Systems in Southeast Asia:Are They Sustainable［R］．Unpublished Working Paper，1998．

［6］Dean B，Debayani K．Defined Contributions from Workers，Guaranteed Benefits for Bankers:The World Bank’s Approach to Social Security Reform［R］．Center for Economic Policy Research，Washington，D C，2002．

［7］Martin S F．Transition to a Fully Funded Pension System:Five Economic Issues［R］．NBER Working paper，1997．

［8］劉鈞．社會保障理論與實務［M］．北京:清華大學出版社，2009．

［9］馬丁·弗爾德斯坦．中國的社會保障改革［J］．中國社會保障體制改革．北京:經濟科學出版社，1999．

［10］叢樹海．社會保障經濟學［M］．上海:上海三聯書店，1996．

［11］亨利·艾倫．中國社會保障改革:個人保障與經濟增長［J］．中國社會保障體制改革．北京:經濟科學出版社，1999．

［12］莫泰基．亞洲金融風暴對社會保障政策的啟示［J］，載中國人民大學書報中心:社會保障制度，2000，(2)．